新興風(fēng)險的特征
新興風(fēng)險與傳統(tǒng)風(fēng)險相對應(yīng)，是指那些在以往社會中未曾出現(xiàn)過的陌生風(fēng)險，也可以是在新的環(huán)境條件下又重新出現(xiàn)的熟悉的風(fēng)險，表現(xiàn)出新的特征、新的機(jī)制或者帶來了新的后果。當(dāng)今世界，基因工程與食品安全的潛在風(fēng)險，抗菌素濫用導(dǎo)致的極具耐藥性的超級細(xì)菌的出現(xiàn)，區(qū)域性停電觸發(fā)的社會系統(tǒng)的混亂，以及大數(shù)據(jù)、人工智能的飛速發(fā)展對個人隱私乃至國家安全造成的威脅等，皆屬于未被預(yù)料到的或不受控制的由自然或者人為因素引發(fā)的新興風(fēng)險。
從本質(zhì)上講，新興風(fēng)險就是人類現(xiàn)有知識和能力暫時無法有效解決或管控的風(fēng)險。但是，與通常人們熟悉的地震、山洪、礦難等傳統(tǒng)威脅不同，新興風(fēng)險除了上述風(fēng)險災(zāi)害所具有的一般性特征之外，還有其更為鮮明的特點(diǎn)。
發(fā)展趨勢的高度不確定性
且不論無窮盡的自然界中的未知領(lǐng)域，單就人類社會自身的發(fā)展而言，也充滿了高度的不確定性。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展速度讓很多人感嘆自己跟不上時代的步伐，無止境的創(chuàng)新讓新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)層出不窮，這些新出現(xiàn)的人工事物在極大滿足人類日常需求的同時，也在持續(xù)改變著人類的互動模式和整個社會的深層次結(jié)構(gòu)。“摩爾定律”已經(jīng)被打破，創(chuàng)新速度快到制度性監(jiān)管來不及作出對應(yīng)的改變，導(dǎo)致新創(chuàng)意、新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)存在被誤用、濫用和錯用的巨大風(fēng)險。關(guān)于基因食品安全性的持續(xù)爭論、人類基因組編輯技術(shù)的巨大應(yīng)用前景及其可能存在的濫用、人工智能產(chǎn)品與服務(wù)全面推廣所帶來的利弊得失等問題還沒有最終定論。針對這些新的變化與未來發(fā)展趨勢，國家和社會尚缺乏深入的認(rèn)識，還沒有給予充分的討論，也沒有設(shè)計(jì)出可以吸納新興風(fēng)險并有效糾錯的系統(tǒng)規(guī)制。這讓不斷改善的生活實(shí)際充滿了未知的、高度的不確定性。
作用機(jī)制的非線性疊加
當(dāng)今世界，人與自然深度互嵌，對彼此的影響之深刻前所未有。而在社會內(nèi)部，交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、金融系統(tǒng)和服務(wù)業(yè)系統(tǒng)等等現(xiàn)代文明體系更讓每一位社會成員彼此聯(lián)通、相互依賴。各類人工系統(tǒng)相互協(xié)作、共同運(yùn)轉(zhuǎn)，整個社會乃至世界的發(fā)展基礎(chǔ)都建立在這些系統(tǒng)的聯(lián)合運(yùn)作之上。其形成的復(fù)雜系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，具有高度的聯(lián)通性和相互依賴性，可以帶來高效率的生產(chǎn)和便捷的生活，同時也讓單一系統(tǒng)的“安全邊界”消失，各系統(tǒng)難以“獨(dú)善其身”，可能帶來極大的錯誤疊加與連鎖反應(yīng)風(fēng)險。在整個網(wǎng)絡(luò)中，某單一系統(tǒng)性錯誤一旦發(fā)生，很可能被互相連通的其他系統(tǒng)傳導(dǎo)和放大，從而產(chǎn)生有別于簡單系統(tǒng)的非線性錯誤，給整個社會帶來意想不到的巨大災(zāi)難。例如，2008年，始于美國的“次貸危機(jī)”所引發(fā)的世界范圍內(nèi)的金融風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)衰退余威至今存在，其所觸發(fā)的保守主義、民族主義沖突與危機(jī)甚至蔓延到了國際政治和國際關(guān)系領(lǐng)域；2011年，日本“3·11”大地震引發(fā)的海嘯與重特大核事故所帶來的災(zāi)難后果早已超出電力行業(yè)的可控范圍，對日本及其周邊國家地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會心理造成長期影響并難以消除，這些都是新興風(fēng)險非線性疊加機(jī)制的例證。
災(zāi)害后果的極端性
高度不確定性和非線性疊加的新興風(fēng)險如果沒有得到有效管控，勢必會帶來極端的災(zāi)難性后果。負(fù)有主要風(fēng)險管理職責(zé)的企業(yè)和政府，面對不斷變化的風(fēng)險情景，大多數(shù)時候往往固守現(xiàn)有的風(fēng)險防范化解技術(shù)、方法和流程，而對于新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)流程中所包含的風(fēng)險誘因、發(fā)生概率以及影響程度缺乏科學(xué)的了解和應(yīng)對準(zhǔn)備，新興風(fēng)險一旦來臨，往往措手不及，造成巨大災(zāi)難。比如，2003年的“SARS”事件表明，傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生防疫機(jī)制在新病毒的侵襲下毫無招架之力，致使原有的公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)使用熟悉的防疫和治療措施沒有起到預(yù)想的效果。這便是新興風(fēng)險超出既有治理框架時帶來的極端后果。此外，復(fù)雜系統(tǒng)也會引起風(fēng)險的疊加與放大，產(chǎn)生遠(yuǎn)大于單一系統(tǒng)遭受沖擊時的破壞性后果。如2008年中國南方冰凍雪災(zāi)所導(dǎo)致的區(qū)域性大面積交通癱瘓、能源電力供水中斷等災(zāi)害后果，在春節(jié)返鄉(xiāng)人流高峰的疊加作用下，造成了前所未有的巨大影響。
傳統(tǒng)風(fēng)險治理與應(yīng)急管理的不足
“兵來將擋”的治理思維難以應(yīng)對非線性風(fēng)險挑戰(zhàn)
長久以來，人們都習(xí)慣了用“刺激—反應(yīng)”式思維處理身邊乃至全球性的難題。當(dāng)然，“兵來將擋，水來土掩”的因應(yīng)思維多數(shù)時候確實(shí)有效，這讓人們覺得自己掌握了世界變化的規(guī)律，因此總是經(jīng)驗(yàn)性地遵循著“A的某一比例的變化會導(dǎo)致B的比例改變”的思路，傾向于認(rèn)為只要發(fā)現(xiàn)了這個“秘密”就找到了萬事萬物的本質(zhì)聯(lián)系，進(jìn)而自信滿滿地進(jìn)行各種決策。殊不知，很多風(fēng)險尤其是新興風(fēng)險的發(fā)生、影響，和其后果之間的關(guān)聯(lián)是非線性的，即世界不光有A和B，還有C、D、E等更為復(fù)雜的非線性相互作用方式，復(fù)雜系統(tǒng)中的變化和影響既非固定比例也不一定彼此兼容。如果看不清這一點(diǎn)，不能在思維方式上徹底作出改變，那么再熟悉的線性思維也不能較好地應(yīng)對非線性的風(fēng)險挑戰(zhàn)。
應(yīng)急管理的“虹吸效應(yīng)”阻礙了風(fēng)險的前端治理
雖然風(fēng)險治理與應(yīng)急管理密切相關(guān)，但二者并不是一回事。在“風(fēng)險—災(zāi)害—危機(jī)”這個連續(xù)系統(tǒng)中，風(fēng)險治理處于前端，對災(zāi)害事故的應(yīng)急位于中端。在新興風(fēng)險興起的背景下，長期性、慢性和彌散性的風(fēng)險后果較多，等到造成重大災(zāi)難需要進(jìn)行應(yīng)急管理的時候，為時已晚。認(rèn)識到這一點(diǎn)很重要，而把資源和精力更多地投入到風(fēng)險環(huán)節(jié)的治理上，在制度性設(shè)計(jì)、安排和實(shí)施上花心思則更加關(guān)鍵。應(yīng)急管理是現(xiàn)實(shí)性的運(yùn)作，有指揮、有協(xié)作、有行動，當(dāng)然也有效果，這些都“看得見摸得著”，對于政府和企業(yè)來說也更容易操作、更好實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。所以，近些年來，關(guān)于應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制的建設(shè)較為充分，效果也非常明顯。然而在資源有限的情況下，應(yīng)急管理的“虹吸效應(yīng)”在一定程度上影響了前端風(fēng)險治理的關(guān)注與投入，應(yīng)急優(yōu)先的模式也容易產(chǎn)生制度慣性。在國內(nèi)，高效率的應(yīng)急管理體系建設(shè)從2003年算起至今已有十六年，成績斐然的同時也形成了制度慣性，產(chǎn)生了路徑依賴。要想讓全社會把關(guān)注災(zāi)害救援和緊急避險的目光和精力轉(zhuǎn)移到風(fēng)險治理上來，或許同樣需要很長一段時間的努力。
針對新興風(fēng)險的評估和預(yù)測方法還不夠完善
近些年來，盡管在新興風(fēng)險及其可能性后果的研究領(lǐng)域有了快速的發(fā)展，關(guān)于復(fù)雜自適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的評估和預(yù)測方法有了進(jìn)步，但其預(yù)測和評估風(fēng)險以及危機(jī)方面的能力依然有限。尤其是在應(yīng)對“黑天鵝”或者“灰犀牛”類型風(fēng)險時還缺乏足夠的評估與預(yù)測工具、方法。2008年席卷全球的金融危機(jī)說明在應(yīng)對金融領(lǐng)域的新興風(fēng)險時，當(dāng)時的風(fēng)險評估和預(yù)測方法都未能預(yù)測到危機(jī)的爆發(fā)，即便有極少數(shù)專家預(yù)言了危機(jī)的到來，也未能對其所產(chǎn)生的全部經(jīng)濟(jì)社會影響進(jìn)行充分的評估。災(zāi)難不期而遇，進(jìn)而導(dǎo)致全球范圍內(nèi)對高度數(shù)量化、工具化的金融風(fēng)險評估體系失去了信心。在中國，防范和化解重大金融風(fēng)險至今依然是國家治理的重中之重，也是例證。而對于人工智能、基因工程和新藥物等高科技類技術(shù)風(fēng)險的評估，人們則更是缺乏有效識別與評估的方法，這讓新興風(fēng)險的先期預(yù)警和前端防范工作無從下手，從而帶來更多的不確定性和更大的風(fēng)險性。
新興風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與原則
新興風(fēng)險的高度不確定性、復(fù)雜性和后果的極端性讓治理更加困難，而傳統(tǒng)的風(fēng)險治理和應(yīng)急管理不足以有效應(yīng)對這些新的、未知風(fēng)險及其后果，因此，新的風(fēng)險情境呼喚新的治理思路和治理手段，風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型刻不容緩。
風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)
第一層目標(biāo)是避免新興風(fēng)險最終演變?yōu)橹卮鬄?zāi)難。這就意味著新的治理模式要著重強(qiáng)調(diào)風(fēng)險預(yù)警和行動指南的作用，給出從風(fēng)險轉(zhuǎn)化為災(zāi)難的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或轉(zhuǎn)化條件，以便利益相關(guān)者和直接責(zé)任人（機(jī)構(gòu)）采取可預(yù)期的行動，對誘發(fā)風(fēng)險的新理念、技術(shù)、產(chǎn)品服務(wù)加以調(diào)整、修正，以防范可能的風(fēng)險。鑒于新興風(fēng)險具備的長期不確定性，如果某些風(fēng)險類型不能及時有針對性地給出明確的行動指南，也應(yīng)該有效評估風(fēng)險及其后果的大致范圍，方便政策制定者和執(zhí)行者清楚如何識別這些風(fēng)險因素、在戰(zhàn)略應(yīng)急計(jì)劃與準(zhǔn)備中應(yīng)該標(biāo)識哪些信息等內(nèi)容。
第二層目標(biāo)是預(yù)估在何時何地如何應(yīng)對長期風(fēng)險。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要新的治理機(jī)構(gòu)（委員會）根據(jù)關(guān)鍵利益相關(guān)者（人群、行業(yè)乃至區(qū)域）受新興風(fēng)險影響的程度來劃分風(fēng)險的類型、等級，并對其影響后果（短期的/長期的、既有的/潛在的、無法避免的/極端的）進(jìn)行科學(xué)排序，最終以此來確定政府風(fēng)險治理的最高戰(zhàn)略決策。由于新興風(fēng)險不易預(yù)測的非線性變化，風(fēng)險治理排序戰(zhàn)略還應(yīng)該隨著時間的推移被修訂，從而讓風(fēng)險治理戰(zhàn)略規(guī)劃更加具有彈性。而這些目標(biāo)的完成有賴于全社會對新興風(fēng)險的各種影響（現(xiàn)實(shí)的／未來的、可感受的／不易察覺的）有著更為深入的認(rèn)識和理解。
第三層目標(biāo)是可以促進(jìn)治理主體的行動改變。治理轉(zhuǎn)型必須以行動改變?yōu)檎嬲鋵?shí)的標(biāo)志。既然許多新興風(fēng)險與人類行動密切相關(guān)，那么治理轉(zhuǎn)型最終也要依靠治理風(fēng)險的責(zé)任主體（同時也是治理風(fēng)險的實(shí)施主體）行為方式和互動模式的變化。因?yàn)?，僅僅是認(rèn)識到了風(fēng)險的存在是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所謂的警告和警示有時也是無力的。就新興風(fēng)險的治理轉(zhuǎn)型而言，企業(yè)界、科學(xué)共同體、政策制定者乃至公眾都需要在態(tài)度和行為上作出清晰的承諾和明顯的改變。此外，在輿論的監(jiān)督下，企業(yè)界、科學(xué)家和政府需要達(dá)成一個清晰的風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)協(xié)議，并在政策甚至是法律上作出規(guī)定，對風(fēng)險行為、后果、責(zé)任的認(rèn)定以及激勵和容錯糾錯機(jī)制給出明確的說明，以促成各方風(fēng)險行為的真實(shí)可見的變化。
風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型的原則
有效應(yīng)對新興風(fēng)險，其治理轉(zhuǎn)型要求通過分析現(xiàn)有狀況和進(jìn)行前瞻性的學(xué)習(xí)，對風(fēng)險源頭、環(huán)境變化和人類實(shí)踐的交互作用進(jìn)行系統(tǒng)梳理，進(jìn)而預(yù)判未來的可能性趨勢，做好風(fēng)險防范和化解。此類治理是以積極主動戰(zhàn)略來構(gòu)建一個系統(tǒng)性和反思性的治理模式并加以實(shí)施的過程，從而能夠更加適應(yīng)新興風(fēng)險治理的時代要求。
主動性原則。新興風(fēng)險尤其是與新技術(shù)開發(fā)應(yīng)用緊密相關(guān)的問題存在更多有待認(rèn)識和了解的方面，它們的利弊難以用現(xiàn)有的方法完全評估，而其負(fù)面后果一旦顯現(xiàn)，其具有的不可逆性或巨大災(zāi)難性也是全社會都難以承受的。與其被動等待新興風(fēng)險帶來災(zāi)難性后果再行動，不如未雨綢繆，采取主動性治理思維，料敵于先機(jī)，及早布局，從而及時、有效識別未來的風(fēng)險，并加以應(yīng)對。當(dāng)然，主動應(yīng)對不是限制科技創(chuàng)新，不能因噎廢食，有些新的風(fēng)險因素同時會給人類的發(fā)展帶來巨大收益，并且治理這類風(fēng)險同時也會促進(jìn)人類科技的再深化和再改進(jìn)。另外，及早治理不應(yīng)該是將新生事物扼殺在萌芽之中，畢竟新興的風(fēng)險具有長期性，其演變過程的慢性顯現(xiàn)特征注定在治理過程中既不能掉以輕心，也不能操之過急，跟隨式的適應(yīng)性調(diào)整策略或許更加穩(wěn)妥有效。
面向未來原則。新興風(fēng)險不同于目前傳統(tǒng)的熟悉性風(fēng)險，它們的后果（無論好壞）都將在未來顯現(xiàn)，如果治理得當(dāng)，好的效益會被放大，壞的結(jié)果則會被大大消減。所以，面向未來的風(fēng)險治理原則必不可少。這需要風(fēng)險治理主體在其未來的戰(zhàn)略規(guī)劃層面重新定義風(fēng)險，而不只是依據(jù)現(xiàn)有的短期利益來識別風(fēng)險。短期視野的風(fēng)險治理反而會造成風(fēng)險識別的錯誤、遺漏或者有意忽略，在將來導(dǎo)致更大更嚴(yán)重的災(zāi)害后果。面向未來還要求評估主體所能承擔(dān)的或試圖避免的風(fēng)險偏好。多數(shù)風(fēng)險治理主體偏好首先糾正眼前的錯誤，認(rèn)為這樣可以避免未來更大的錯誤，這在諸多領(lǐng)域沒有太大問題，歷史經(jīng)驗(yàn)也證明了其效果。但是，新興風(fēng)險的高度不確定性和發(fā)展趨勢的不可控與非線性效應(yīng)，讓“只顧當(dāng)下”的風(fēng)險偏好極易產(chǎn)生更大的誤差。風(fēng)險評估主體如果只愿意承擔(dān)眼前的責(zé)任，而忽略或規(guī)避未來長期的任務(wù)，則容易產(chǎn)生風(fēng)險責(zé)任與后果的“代際不公平”，并錯失及時糾正錯誤的最佳機(jī)會。
制度先行原則。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢。這里的“預(yù)”，不光是預(yù)判和估計(jì)，更是在制度上做出合理且有彈性的規(guī)制。治理新興風(fēng)險，要求建設(shè)前瞻性的風(fēng)險制度文化，既包括營造內(nèi)外聯(lián)動的風(fēng)險溝通文化氛圍，也包括適應(yīng)新興風(fēng)險特質(zhì)的風(fēng)險分擔(dān)與問責(zé)獎懲制度。制度的設(shè)立需要有良好的社會文化氛圍，雙向溝通是營造這種氛圍的有效機(jī)制，其中建立更為寬容的容錯機(jī)制尤為重要。有效的容錯機(jī)制可以鼓勵創(chuàng)新，保護(hù)創(chuàng)新的積極性。以容錯為基礎(chǔ)的風(fēng)險溝通不是單向度的宣傳說教或抵制，而是彼此理解和包容的互動與互證（即一種站在對方立場考慮問題，拿出支持自身主張的依據(jù)，求同存異以達(dá)成共識的方法）。當(dāng)然，僅有寬容是不能避免和減緩風(fēng)險的，必須建立及時的監(jiān)管和糾錯機(jī)制，以政策法規(guī)來明確類風(fēng)險的直接責(zé)任人和相應(yīng)的風(fēng)險治理責(zé)任，根據(jù)風(fēng)險的演變階段和狀況及時發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤，制度化地獎勵建立并執(zhí)行內(nèi)部風(fēng)險控制制度的企業(yè)和機(jī)構(gòu)，處罰不作為的組織和個人，從而起到充分的激勵作用。
任何時代都有自身特定的風(fēng)險，新興風(fēng)險也會最終變成熟悉的傳統(tǒng)風(fēng)險。在這個轉(zhuǎn)變過程中，在新的未知風(fēng)險尚未帶來嚴(yán)重后果之時，積極主動又不失策略地調(diào)整治理目標(biāo)、改善治理手段、完善治理結(jié)構(gòu)，我們的社會才能在與風(fēng)險相伴的同時最大限度地減緩風(fēng)險帶來的影響，降低由此帶來的災(zāi)害與損失，努力創(chuàng)建一個更加安全的世界。
【本文作者為山東大學(xué)法學(xué)院（威海）教授；本文系山東省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“有序參與下的環(huán)境類群體性事件基層治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（18CSHJ02）、山東大學(xué)（威海）青年學(xué)者未來計(jì)劃（2015WHWLJH09）的階段性成果】
