當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)改革相關(guān)政策和措施相繼出臺(tái)，部分措施已取得明顯成效。國(guó)有資本權(quán)屬不清，將阻礙國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率的提高。本文以馬克思“權(quán)能分解”理論為依據(jù)，分析當(dāng)前國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理體制改革背景下各層次國(guó)有資產(chǎn)管理主體之間的關(guān)系，以及中央和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，旨在進(jìn)一步厘清國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)中的產(chǎn)權(quán)邏輯，進(jìn)而明確各個(gè)管理主體對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管職責(zé)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。同時(shí)，圍繞“國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一所有”的核心觀點(diǎn)，提出了應(yīng)加快國(guó)有資本的證券化進(jìn)程，提高國(guó)有金融資本和國(guó)有產(chǎn)業(yè)資本的融合率，以及加快資源性國(guó)有資產(chǎn)資本化的建議。
配置運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本 要明確國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體
黨的十九大提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。此后，中央陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》等一系列推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和優(yōu)化國(guó)有資本配置的相關(guān)文件，同時(shí)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)入深化推進(jìn)階段。
當(dāng)前，國(guó)有資本的重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域已經(jīng)明確，其原則是推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域引入社會(huì)資本，推進(jìn)混合所有制改革。國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率進(jìn)一步提升。2019年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（國(guó)發(fā)［2019］9號(hào)）明確了國(guó)資委、財(cái)政部或其他部門(mén)機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)的履職方式，即根據(jù)國(guó)務(wù)院委托作為授權(quán)主體，依法科學(xué)界定職責(zé)定位，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對(duì)國(guó)家出資企業(yè)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)。各級(jí)地方人民政府也陸續(xù)制定出臺(tái)了改革配套文件和方案，依據(jù)出資人資格對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)管其所屬的國(guó)有資產(chǎn)。
可見(jiàn)，深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革、推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的首要前提是堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，即國(guó)家所有。在提高國(guó)有資本配置效率和運(yùn)營(yíng)效率的改革進(jìn)程中，必須始終明確國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)的“國(guó)家屬性”。
國(guó)有產(chǎn)權(quán)明晰化首先要求明確國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體，即所有者的到位，所有權(quán)的約束顯化和硬化。
國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)是政府投資性支出的結(jié)果，或可理解為公共產(chǎn)品的別名。由于國(guó)有企業(yè)不同于集體企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，其國(guó)有資產(chǎn)所有者在法律上具有全民性和社會(huì)性，因而在實(shí)際上也就具有產(chǎn)權(quán)主體的虛擬性質(zhì)。
現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制遵循“分級(jí)代表、分層管理”的原則，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行中央和地方政府分級(jí)代表，地方各級(jí)人民政府分別代表國(guó)家擁有國(guó)有資產(chǎn)的終極所有權(quán)，各級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是非金融類企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的代表機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使所有、占有、使用、處分、收益的權(quán)利。2015年11月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2015］63號(hào)）中提出了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和完善的指導(dǎo)思想、基本原則和改革措施，指出：“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。”這意味著各級(jí)人民政府授權(quán)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表，依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。新改組組建的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。
分析國(guó)有產(chǎn)權(quán)的行權(quán)方式也應(yīng)遵循馬克思的產(chǎn)權(quán)理論。馬克思認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利是產(chǎn)權(quán)主體對(duì)產(chǎn)權(quán)客體的占有關(guān)系，所有權(quán)與占有使用權(quán)可以進(jìn)行合理分解，這正是分析政府與國(guó)家出資企業(yè)之間關(guān)系的理論基礎(chǔ)。依據(jù)馬克思的“權(quán)能分解”理論分析我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有資本的授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理體制，可以得出如下結(jié)論：
第一，各級(jí)人民政府是其出資形成的國(guó)有資本的最終所有者。
各級(jí)人民政府，包括中央人民政府和地方各級(jí)人民政府，是其對(duì)企業(yè)出資形成的各種形式的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（以下稱國(guó)有資本）的最終所有者，擁有該經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)。
第二，各級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表同級(jí)政府履行出資人職責(zé)。
各級(jí)人民政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，包括各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和財(cái)政部門(mén)，代表同級(jí)人民政府分別對(duì)非金融類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（以下稱非金融類國(guó)有資本）和金融類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（以下稱國(guó)有金融資本）履行出資人職責(zé)，擁有國(guó)有資本的所有權(quán)，依法對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。
第三，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)授權(quán)具體行使國(guó)有資本占有使用權(quán)和“企業(yè)主”職能。
經(jīng)各級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，即其讓渡國(guó)有資本的占有使用權(quán)給各國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，后者擁有國(guó)有資本的占有使用權(quán)，是國(guó)有資本的占有使用者。執(zhí)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能的國(guó)有“企業(yè)主”，具體職責(zé)包括運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本、優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置、壯大國(guó)有資本實(shí)力，并通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資金的流向和流量，帶動(dòng)其他所有制經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，發(fā)揮國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。
第四，其他國(guó)家出資企業(yè)依據(jù)法人財(cái)產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)，履行公司法人義務(wù)。
各國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)用國(guó)有資本投資給其他的法人企業(yè)，形成了國(guó)家所有者權(quán)益。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)授權(quán)對(duì)其控股或參股的國(guó)家出資企業(yè)行使所有者和占有使用者職責(zé)，國(guó)家出資企業(yè)擁有公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。相對(duì)同級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家出資企業(yè)則可理解為對(duì)股東負(fù)責(zé)，履行國(guó)有資本的保值增值義務(wù)的經(jīng)營(yíng)執(zhí)行者，擁有經(jīng)營(yíng)執(zhí)行權(quán)。
第五，中央與地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)行分級(jí)監(jiān)管。
中央級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，即國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部，與省、市、縣級(jí)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)之間，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)行分級(jí)監(jiān)管原則。地方各級(jí)國(guó)資委和財(cái)政部門(mén)，在中央統(tǒng)一政策指導(dǎo)下，分級(jí)管理所轄范圍內(nèi)的國(guó)有資本。
綜上，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，以及國(guó)家出資企業(yè)，因?yàn)閾碛袊?guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利或國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利分解出的某一項(xiàng)權(quán)能而成為國(guó)有資產(chǎn)管理主體之一。國(guó)務(wù)院與國(guó)務(wù)院國(guó)資委是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，國(guó)務(wù)院國(guó)資委與地方各級(jí)國(guó)資委是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；各級(jí)國(guó)資委與各級(jí)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系；國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)與公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系；各級(jí)國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)之間是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)執(zhí)行權(quán)關(guān)系；各級(jí)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間，以及各級(jí)國(guó)有企業(yè)之間，是獨(dú)立法人之間的關(guān)系?？梢?jiàn)，無(wú)論國(guó)有企業(yè)如何分類、分成幾類，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革方案如何設(shè)計(jì)，都不會(huì)動(dòng)搖國(guó)家及其授權(quán)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的地位。
配置運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本 要加快國(guó)有資本的證券化進(jìn)程
當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理理念向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，開(kāi)始由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，更加關(guān)注國(guó)有資本的配置效率與運(yùn)營(yíng)效率。
通過(guò)資產(chǎn)證券化，國(guó)有資本以股權(quán)的形式分布在各產(chǎn)業(yè)及各地區(qū)，有利于在配置和運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本的過(guò)程中始終明確國(guó)有產(chǎn)權(quán)。這是積極探索國(guó)有資本專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，探索國(guó)有資本監(jiān)管方式，探索市場(chǎng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的有效手段，更有利于國(guó)家出資企業(yè)提升集中度，不斷優(yōu)化增量，科學(xué)調(diào)整存量；有利于國(guó)有企業(yè)圍繞“資本布局、資本安全、資本運(yùn)作、資本回報(bào)”四個(gè)維度做大做優(yōu)國(guó)有企業(yè)。
“十二五”期間，國(guó)務(wù)院所屬中央企業(yè)的資產(chǎn)證券化率達(dá)到60%以上，但多數(shù)省屬國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)證券化率不到30%，仍具有較大提升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>
配置運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本 應(yīng)提高國(guó)有金融資本與國(guó)有產(chǎn)業(yè)資本的融合率
除“分級(jí)代表、分層監(jiān)管”原則外，現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)行“分工監(jiān)管”，各級(jí)國(guó)資委和各級(jí)財(cái)政部門(mén)分別是非金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。自2003年建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制以來(lái)，國(guó)有金融資本并沒(méi)有在國(guó)資委的監(jiān)管范圍內(nèi)，也沒(méi)有對(duì)國(guó)有金融資本進(jìn)行專門(mén)立法。
世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，產(chǎn)業(yè)和金融融合是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)新跨越的必由之路。產(chǎn)業(yè)高端化、技術(shù)復(fù)雜化、競(jìng)爭(zhēng)全球化和經(jīng)濟(jì)一體化，勢(shì)必需要企業(yè)和金融的高度融合，這不僅是企業(yè)做大做強(qiáng)做久的需要，也是金融安全與發(fā)展的需要。因此，我們應(yīng)充分綜合運(yùn)用國(guó)有金融資本和國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)大實(shí)力，在國(guó)家主導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)條件下，集中力量辦大事，讓國(guó)有資本在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更大作用。
當(dāng)前，我們需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是明確履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，找到國(guó)有金融資本與國(guó)有產(chǎn)業(yè)資本的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。將金融資本天然的逐利性，與國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值的要求統(tǒng)一起來(lái)。鑒于此，選擇中央?yún)R金公司一類的國(guó)有資本獨(dú)資公司或國(guó)有資本控股公司作為國(guó)有金融資本的投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，更符合市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律，既有利于政資分開(kāi)，也能夠有效促進(jìn)國(guó)有金融資本發(fā)揮金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控職能，符合“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的改革方向。
配置運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本 要加快加深資源性國(guó)有資產(chǎn)資本化
相較于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，資源性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管部門(mén)比較分散，目前國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局等都是其分管部門(mén)。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，資源性國(guó)有資產(chǎn)主要側(cè)重于國(guó)有資源實(shí)物形態(tài)，即使用價(jià)值的管理，重點(diǎn)考慮國(guó)有資源的勘探、開(kāi)發(fā)、使用和保護(hù)，忽視國(guó)有資源的商品屬性和價(jià)值管理，這使得國(guó)有資源沒(méi)能成為資產(chǎn)，既不能作為資本進(jìn)行投資，為所有者提供投資收益，也不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交換。其根本原因在于國(guó)有資源產(chǎn)權(quán)管理滯后。資源所有者與資源開(kāi)發(fā)者職能合二為一，國(guó)有資源的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)很難區(qū)分，導(dǎo)致只注重資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，而未能考慮國(guó)家作為資源的所有者應(yīng)當(dāng)以資源作為資本獲得投資收益，國(guó)有資源的所有者權(quán)益受到侵蝕。
作為直接的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)將資源性資產(chǎn)納入商品經(jīng)濟(jì)軌道。國(guó)有資源是資源性產(chǎn)品的原材料，本身具有價(jià)值，同勘探費(fèi)用、開(kāi)采費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用一樣，應(yīng)當(dāng)計(jì)入資源性產(chǎn)品的成本，為所有者帶來(lái)收益。資源性國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，任何開(kāi)采運(yùn)營(yíng)國(guó)有資源的單位，其經(jīng)營(yíng)收入中都包含著國(guó)家以資源作為資本投入所形成的資本收益。國(guó)家依據(jù)對(duì)國(guó)有資源的所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)獲得資源投資收益。國(guó)有資源的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)以資源稅的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；國(guó)有資源作為資本的收益，應(yīng)當(dāng)以上繳資源利潤(rùn)的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；國(guó)有資源的勘探、開(kāi)發(fā)和設(shè)備的投資收益，應(yīng)當(dāng)以上繳投資利潤(rùn)的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)；作為一般生產(chǎn)條件和間接生產(chǎn)要素投入的收益，應(yīng)當(dāng)以所得稅的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，資源性國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)量大且頻繁，這對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管提出了更高的要求。例如，對(duì)土地使用權(quán)和采礦權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)權(quán)變更登記；土地使用權(quán)和采礦權(quán)的折價(jià)出資，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)審批，加強(qiáng)監(jiān)督管理。
完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)從完善國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與要素市場(chǎng)化配置入手，在復(fù)雜多變的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，既要保持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的政治優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，又要切實(shí)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，保證國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，保證國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)領(lǐng)作用，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性同現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的效率性緊密結(jié)合起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理、高效管理繼續(xù)探索創(chuàng)新道路和辦法。
（作者孫哲系東北財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；孫志國(guó)系鞍鋼民企集團(tuán)董事長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。）
