【摘要】應(yīng)急管理部成立之后，中國的綜合應(yīng)急管理體系從強調(diào)全災(zāi)害管理走向重視全過程管理，這是新時代國家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯。從體制上看，新時代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵是建立和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。從機(jī)制上看，新時代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵是流程重塑，從準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應(yīng)急管理的運行機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 應(yīng)急管理部 全災(zāi)害管理 全過程管理 綜合應(yīng)急管理
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.001
從泛指的意義來看，新時代應(yīng)急管理主要是指中國共產(chǎn)黨十九大之后的應(yīng)急管理實踐。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要也包括對于安全的需要，新時代應(yīng)急管理要能夠滿足人民日益增長的安全需要。在這種意義上，應(yīng)急管理是以安全為目標(biāo)的治理，即廣義應(yīng)急管理，涵蓋的范圍相對寬泛。[1]從特指的意義來看，新時代應(yīng)急管理主要是指應(yīng)急管理部成立之后的應(yīng)急管理實踐，僅針對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，是以應(yīng)急管理部職能為限定的應(yīng)急管理。這是狹義應(yīng)急管理。廣義應(yīng)急管理涵蓋狹義應(yīng)急管理。限于篇幅，本文主要討論狹義應(yīng)急管理，且聚焦于應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵議題。在本文中，體制主要指應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)，機(jī)制主要指應(yīng)急管理的運行過程。體制要通過機(jī)制來發(fā)揮作用，機(jī)制要在體制的約束下運行，二者互為依托。
國家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯：從全災(zāi)害管理到全過程管理
應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的外延雖然發(fā)生了顯著的變化，但仍屬于第二代應(yīng)急管理體系。為厘清國家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯，有必要對中國應(yīng)急管理體系的演化過程和趨勢作一個總體性描述。
第一代應(yīng)急管理體系的主要特點是分災(zāi)種管理。[2]實際上，自1949年中華人民共和國成立至2003年“非典”之前，官方文獻(xiàn)、理論研究和媒體報道都極少使用“應(yīng)急管理”的概念表述。對這一時期的相關(guān)實踐更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是“災(zāi)害管理”。從體制機(jī)制來看，分災(zāi)種管理主要有四個特征。
一是不完整單部門負(fù)責(zé)制。例如，水利部門主要負(fù)責(zé)洪澇災(zāi)害的防范和應(yīng)對，氣象部門主要負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害的預(yù)報和監(jiān)測，地震部門主要負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)報和監(jiān)測，民政部門主要負(fù)責(zé)災(zāi)后的生活救助，安監(jiān)部門主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)事故的預(yù)防、救援和調(diào)查。這里所說的“不完整”，主要是指災(zāi)害管理在制度上缺乏整體設(shè)計，僅對洪水和地震的管理相對成熟。
二是臨時性指揮部機(jī)制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國家森林防火指揮部。這些指揮部的設(shè)立可以在一定程度上彌補單部門負(fù)責(zé)制的缺陷，提升防汛抗旱、抗震救災(zāi)和森林滅火中的對多部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的能力。
三是外生性減災(zāi)機(jī)制。在聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”活動的倡導(dǎo)下，中國也成立了國際減災(zāi)十年委員會，并在“國際減災(zāi)十年”活動結(jié)束之后更名為中國國際減災(zāi)委員會，2005年更名為國家減災(zāi)委員會（簡稱“國家減災(zāi)委”）?？梢姡?003年“非典”之前，中央政府已開始重視防災(zāi)減災(zāi)，然而由于地方政府缺乏內(nèi)生動力，防災(zāi)減災(zāi)的效果并不理想。
四是重大自然災(zāi)害的中央“兜底”機(jī)制。地方政府在自然災(zāi)害管理中責(zé)任模糊，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不健全。一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，救災(zāi)主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災(zāi)減災(zāi)的動力。
從總體上評判，分災(zāi)種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻(xiàn)，尤其在應(yīng)對1976年“唐山大地震”、1998年“長江流域洪水”等重大自然災(zāi)害中發(fā)揮了作用。
第二代應(yīng)急管理體系的主要特點是綜合化管理。[3]2003年“非典”之后，中國開始建設(shè)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的應(yīng)急管理體系，統(tǒng)一應(yīng)對包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內(nèi)的各類突發(fā)事件。在這一時期，“突發(fā)事件”“應(yīng)急管理”等概念開始頻繁見諸官方文獻(xiàn)、理論研究和媒體報道。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系是對第一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展，既大部分保留了分災(zāi)種管理的體制機(jī)制，又進(jìn)行了適度的擴(kuò)展和創(chuàng)新。對照來看，綜合化管理的體制機(jī)制也主要有四個特征。[4]
一是相對完整的事前單部門負(fù)責(zé)制。在第一代應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，單部門負(fù)責(zé)制的適用范圍擴(kuò)大。除水利、氣象、地震、民政、安監(jiān)等部門外，衛(wèi)生、公安、外交乃至人民銀行等金融部門都被賦予突發(fā)事件應(yīng)急管理的職責(zé)，從而形成了相對完整的分類管理體系。這里所說的“事前”，主要是指在突發(fā)事件發(fā)生之前。分類管理部門需要在突發(fā)事件發(fā)生之前做好預(yù)防和準(zhǔn)備工作。
二是高度統(tǒng)一的事后政府負(fù)責(zé)制。2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生之后，在中央由國務(wù)院，在地方由各級人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類突發(fā)事件的應(yīng)對。2008年“汶川地震”之后，主要在市、縣兩級，實踐中由各級黨委直接統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)。因此，這里所說的“政府”是指廣義的“政府”，并不僅指《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為行政法適用的各級行政部門。
三是附屬式綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中對不同職能部門的協(xié)調(diào)，通常由各級人民政府在其辦公廳內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理辦公室（簡稱“應(yīng)急辦”）。這里所說的“附屬式”，主要是指應(yīng)急辦在行政層級上低于相關(guān)職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳的行政權(quán)威才能有效開展協(xié)調(diào)工作。因此，在實踐中，應(yīng)急辦的主要職能是應(yīng)急值守，綜合協(xié)調(diào)職能發(fā)揮得并不充分。
四是屬地化的“責(zé)任下沉”機(jī)制。突發(fā)事件按照一些主客觀指標(biāo)被劃分為四個等級，響應(yīng)主體分別對應(yīng)于國務(wù)院、?。ㄖ陛犑校?、市（區(qū)）、縣各級人民政府，國務(wù)院只需要對特別重大或需要其協(xié)調(diào)的重大突發(fā)事件作出應(yīng)急響應(yīng)，其他級別的突發(fā)事件則由地方政府按照“屬地管理為主”的原則來進(jìn)行應(yīng)對。
從總體上評判，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系有整體性設(shè)計，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對成功應(yīng)對2008年“汶川地震”、2010年“玉樹地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“蘆山地震”和2014年“魯?shù)榈卣?rdquo;等重大自然災(zāi)害功不可沒。
應(yīng)急管理部成立之后，中國應(yīng)急管理體系的綜合化又可以細(xì)分為兩個階段：一是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系；二是以應(yīng)急管理部為牽頭組織的應(yīng)急管理體系。這兩個階段都屬于綜合應(yīng)急管理的范疇，都是在綜合性和專業(yè)性之間進(jìn)行取舍和權(quán)衡。[5]
在理論上，“綜合應(yīng)急管理”（Comprehensive Emergency Management, CEM）作為一個專門的概念，最初主要見于美國的應(yīng)急管理研究和實踐。1979年，美國州長協(xié)會（National Governors Association, NGA）在題為《綜合應(yīng)急管理：州長指南》（Comprehensive Emergency Management: A Governor's Guide）的研究報告中，初步提出了CEM的基本框架：全災(zāi)害管理、全過程管理與多主體參與。其中，最為核心的理念創(chuàng)新是全過程管理，即將應(yīng)急管理視為一個包括了減緩（mitigation）、準(zhǔn)備（preparedness）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）四階段的循環(huán)周期。[6]同年，主要基于“三里島事件”（Three Miles Island Incident）的教訓(xùn)，美國成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），將應(yīng)急管理從主要由州一級政府負(fù)責(zé)的地方事務(wù)上升為聯(lián)邦政府的職能。[7]FEMA成立后，將CEM作為推動應(yīng)急管理實踐的理論基礎(chǔ)。至20世紀(jì)90年代，F(xiàn)EMA通過發(fā)展多組織合作網(wǎng)絡(luò)，有效地推動了災(zāi)害的減緩，在很大程度上實現(xiàn)了綜合應(yīng)急管理強調(diào)的全過程管理。[8]也正因為如此，F(xiàn)EMA在克林頓政府的第二任期成為美國聯(lián)邦政府內(nèi)閣部門，綜合應(yīng)急管理也成為一種被其他國家仿效的成功模式。[9]
2003年“非典”之后，中國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系部分地借鑒了美國FEMA的體制和機(jī)制，雖然表述方式不同，但同樣也強調(diào)全災(zāi)害管理、全過程管理與多主體參與。然而，在實踐中，全災(zāi)害管理和全過程管理很難同時實現(xiàn)，且全過程管理的實現(xiàn)難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全災(zāi)害管理。[10]換言之，綜合應(yīng)急管理的實現(xiàn)是一個漸進(jìn)的過程，全災(zāi)害管理和全過程管理是這一過程的兩個重要節(jié)點。至于多主體參與，則是相對恒定的維度，無論是全災(zāi)害管理還是全過程管理，都需要多主體參與。應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的外延顯著縮小，僅針對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，全災(zāi)害管理的特征弱化；與此同時，人民對美好生活的需要迫使應(yīng)急管理不僅要重視事后的響應(yīng)和恢復(fù)，更要重視事前防災(zāi)減災(zāi)和安全管理，全過程管理的特征得以強化。
從全災(zāi)害管理走向全過程管理是綜合應(yīng)急管理發(fā)展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。FEMA在成立早期，為配合里根內(nèi)閣“星球大戰(zhàn)”計劃，F(xiàn)EMA試圖同時兼顧自然災(zāi)害管理和民防（主要是應(yīng)對可能的核打擊）。其結(jié)果是，預(yù)想的核打擊并未發(fā)生，頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難卻造成了巨大的損失，而政府的應(yīng)急管理收效甚微。在20世紀(jì)80年代，F(xiàn)EMA因此而備受詬病。直到1994年，F(xiàn)EMA進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，剝離民防職能，將主要精力轉(zhuǎn)向災(zāi)害的減緩，并在應(yīng)急管理實踐中取得良好的效果，這才贏得了美國政府、公眾和國際學(xué)界的一致認(rèn)可。
另一方面，在過去的十余年中，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系在一些領(lǐng)域?qū)嵺`效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項重大實踐在客觀上分流了應(yīng)急管理的部分職責(zé)，為應(yīng)急管理“瘦身”并從全災(zāi)害管理走向全過程管理創(chuàng)造了有利條件。
一是社會治理創(chuàng)新。“社會管理創(chuàng)新”正式提出于中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會，“社會治理創(chuàng)新”則正式提出于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會。社會治理創(chuàng)新是對社會管理創(chuàng)新的發(fā)展。社會治理創(chuàng)新作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要維度，主要由中央政法委負(fù)責(zé)。通過持續(xù)不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和2012年發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的指導(dǎo)意見》以來，群體性事件的高發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，社會泄憤類群體性事件大為減少。就此而言，社會治理創(chuàng)新為將社會安全類突發(fā)事件的應(yīng)對剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
二是“總體國家安全觀”的實踐。中國共產(chǎn)黨十八大提出“總體國家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國家安全高度。其中，“生態(tài)安全”也被上升到國家安全高度，并由此開展“鐵腕治污”，主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態(tài)安全風(fēng)險。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系并未將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件單獨作為一類，但近些年地方政府針對“霧霾”等生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件開展了大量的應(yīng)急管理實踐，因此有研究者認(rèn)為應(yīng)該將環(huán)境類突發(fā)事件單獨作為一類納入應(yīng)急管理體系。在這種意義上，“總體國家安全觀”的實踐為將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件的應(yīng)對剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
三是防范和化解重大風(fēng)險。中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會提出，防范和化解重大風(fēng)險（尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險）是未來三年工作的重中之重。其中，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要由2017年成立的金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會負(fù)責(zé)。這在一定程度上降低了因地方債、房地產(chǎn)泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)的概率。在以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，經(jīng)濟(jì)類突發(fā)事件被作為社會安全事件的一個子類。有研究者曾預(yù)見到，經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)作為第五類事件。[11]在這種意義上，防范和化解重大風(fēng)險為將經(jīng)濟(jì)類突發(fā)事件的應(yīng)對剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
此外，從國際經(jīng)驗來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的主體通常都是衛(wèi)生部門和疾控中心，將其獨立于應(yīng)急管理部職能符合現(xiàn)實需要。
國家應(yīng)急管理體制的創(chuàng)新發(fā)展：優(yōu)化多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)
在綜合應(yīng)急管理的框架之下，無論是全災(zāi)害管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。應(yīng)急管理多主體參與的核心是多主體協(xié)同，這也是應(yīng)急管理與常態(tài)管理的根本不同。[12]如果借用復(fù)雜性理論（complexity theory）的概念來描述，應(yīng)急管理適用于社會系統(tǒng)的失序狀態(tài)，而常態(tài)管理適用于社會系統(tǒng)的有序狀態(tài)。由常態(tài)管理向應(yīng)急管理的切換源于社會系統(tǒng)由有序狀態(tài)向無序狀態(tài)的轉(zhuǎn)化，而由應(yīng)急管理向常態(tài)管理的復(fù)歸則源于社會系統(tǒng)由無序狀態(tài)向有序狀態(tài)的轉(zhuǎn)化。[13]在常態(tài)管理中，由于受社會系統(tǒng)既有結(jié)構(gòu)的約束，各行動主體只能在各自的職能范圍內(nèi)展開行動。在應(yīng)急管理中，社會系統(tǒng)的既有結(jié)構(gòu)被打破，各行動主體難以按照既定職能開展行動，而只能通過相互之間的信息交互來彼此適應(yīng)，最終達(dá)成協(xié)同行動，實現(xiàn)社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)重建，驅(qū)動社會系統(tǒng)從無序回歸有序。
從主體之間的關(guān)系來看，常態(tài)管理主要基于科層結(jié)構(gòu)，而應(yīng)急管理主要基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這主要是因為，突發(fā)事件往往超出預(yù)期，尤其是資源需求的峰值往往超出制度化應(yīng)急管理體系的資源儲備能力，需要非制度化行動主體的參與，通過增加資源的冗余的方式提升應(yīng)急管理系統(tǒng)的韌性（resilience）。這些非制度化行動主體在理論上被稱為“突生組織”（emergent organization）或“突生群體”（emergent groups），既包括一些不在制度化應(yīng)急體系之內(nèi)的政府組織，也包括各類社會組織和志愿者。[14]而且，突發(fā)事件的規(guī)模越大，損失越嚴(yán)重，“突生組織”和“突生群體”所占的比重越大，功能越重要。[15]此外，因為突發(fā)事件的非預(yù)期性，行動主體往往難以按照預(yù)設(shè)的規(guī)則和策略展開行動，而不得不依賴于臨機(jī)決策（improvisation）。在這種情況下，各行動主體之間，即便是政府各部門之間，也只能通過橫向的信息交互而不是縱向的信息下達(dá)來相互適應(yīng)，從而形成部門間合作網(wǎng)絡(luò)。
純粹的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)雖然更具適應(yīng)能力，但往往缺乏效率，且責(zé)任不固定。在應(yīng)急狀態(tài)下，由于時間壓力，應(yīng)急管理旨在盡快控制事態(tài)，要求責(zé)任明確、執(zhí)行高效，因此不可避免地存在著集中化的動力。[16]這樣一來，在組織結(jié)構(gòu)上，應(yīng)急管理難以完全脫離科層結(jié)構(gòu)而單獨存在，而是復(fù)合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[17]
在一個復(fù)合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，多主體協(xié)同的難度隨行動主體的數(shù)量規(guī)模和異質(zhì)性的增加而顯著增加。由分災(zāi)種管理向以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的演化是一種增量式改革，不但原有機(jī)構(gòu)都得以保留，還增設(shè)了一些新的機(jī)構(gòu)。因此，在以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，與應(yīng)急管理相關(guān)的行動主體在數(shù)量規(guī)模和異質(zhì)性上都顯著增加，與此同時，實現(xiàn)多主體協(xié)同的難度也大為增加。在過去十余年的實踐中，這也一直是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系在體制上的重要缺陷。例如，在重大自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)中，通常至少需要協(xié)調(diào)分別隸屬于水利、氣象、地震、民政、公安、武警（消防）、安監(jiān)、衛(wèi)生、應(yīng)急辦乃至人民解放軍等不同部門或體系的多個行動主體的參與，這些行動主體不僅在數(shù)量上規(guī)模龐大，制度背景、工作方式和組織文化更是差異巨大，他們在災(zāi)前又缺乏協(xié)同演練，災(zāi)后很難在短時間之內(nèi)實現(xiàn)高效率的協(xié)同行動。
應(yīng)急管理部的成立減少了行動主體的數(shù)量規(guī)模，降低了行動主體的異質(zhì)性，從而可以在一定程度上提高多主體協(xié)同的效率。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的機(jī)構(gòu)改革方案，國家安監(jiān)總局、國務(wù)院應(yīng)急辦、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部和國家減災(zāi)委的相關(guān)職能需要整合，公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火職責(zé)均需要移交至應(yīng)急管理部。[18]按照這一方案進(jìn)行改革，應(yīng)急管理涉及的行動主體的數(shù)量大為減少，這些部門因為合并或職能移交而成為同一個部門，制度背景、工作方式和組織文化的差異性也大為降低。
在應(yīng)急管理部成立之后，中國的應(yīng)急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。這是復(fù)合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而非純粹的科層結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理在體制上創(chuàng)新的關(guān)鍵就是發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率。這至少需要從三個層面著手。
第一，從短期來看，要縮短內(nèi)部整合周期。六個機(jī)構(gòu)整體并入應(yīng)急管理部，六個部門的相關(guān)職能移交至應(yīng)急管理部，這些部門和職能之間的整合需要時間。這種整合不僅包括人員、物資和裝備的整合，也包括組織文化和思維習(xí)慣的整合，后者尤其需要時間。參照美國的實踐，F(xiàn)EMA內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和各項職能的整合花了十余年時間。耗時如此之長，固然與FEMA當(dāng)時所處的時代情境有關(guān)，但也顯示了部門內(nèi)部磨合的難度。在應(yīng)急管理部的內(nèi)部整合中，消防脫離武警序列向綜合應(yīng)急救援隊伍的順利轉(zhuǎn)制至關(guān)重要。從應(yīng)急救援的需要來看，消防綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化是大勢所趨，如何既能實現(xiàn)消防隊伍綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，又能繼承武警官兵不畏犧牲的獻(xiàn)身精神，是成功轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵。
第二，從中期來看，要高度重視外部協(xié)同。應(yīng)急管理部的職能雖然聚焦于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，但這并不意味著應(yīng)急管理部可以獨自應(yīng)對全部的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。無論是應(yīng)對自然災(zāi)害還是事故災(zāi)難，應(yīng)急管理部至少都需要與掌握電力、電信、石油等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國有企業(yè)合作，而這些國有企業(yè)并不直接隸屬于應(yīng)急管理部。此外，應(yīng)急管理部還可能需要與自然資源部等其他部委、社會組織開展合作。相比于應(yīng)急辦，應(yīng)急管理部作為國務(wù)院組成部門，一方面行政權(quán)威更高，更有能力協(xié)調(diào)其他行動主體；但另一方面由于脫離了國務(wù)院辦公廳，難以直接借助國務(wù)院辦公廳在綜合協(xié)調(diào)上的行政權(quán)威，而不得不借助于更高的行政權(quán)威。當(dāng)然，在跨部門合作中，行政權(quán)威僅是其中一種協(xié)調(diào)機(jī)制，組織的開放程度和人際信任也都是重要的輔助因素。
第三，從長期來看，要積極探索風(fēng)險治理。這是應(yīng)急管理部在體制創(chuàng)新上面臨的最大挑戰(zhàn)，也是長期以來一直最難解決的問題，需要在更為基礎(chǔ)的層面予以解決。自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的職責(zé)主要在地方政府，在當(dāng)前的財政體制和政績考核機(jī)制下，地方政府普遍缺乏開展防災(zāi)減災(zāi)的動力。事故災(zāi)難安全管理的主體責(zé)任在企業(yè)，在社會發(fā)展的現(xiàn)階段，少有企業(yè)愿意主動配合政府監(jiān)管以降低安全生產(chǎn)風(fēng)險，不少企業(yè)甚至想方設(shè)法來逃避政府監(jiān)管。這些都是長期存在的問題，并不會因為應(yīng)急管理部的成立而直接得到解決。至于綜合性風(fēng)險管理，雖然短期有效，但尚缺乏長效機(jī)制。因此，如何改革財政體制和政績考核機(jī)制、推動地方政府開展防災(zāi)減災(zāi)、激發(fā)企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管、發(fā)展綜合性風(fēng)險管理，這些都是發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)需要解決的棘手問題。
國家應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展：流程重塑
從全災(zāi)害管理到全過程管理的轉(zhuǎn)變必然要求應(yīng)急管理部重塑應(yīng)急管理的流程。應(yīng)急管理的流程定義了應(yīng)急管理的運行機(jī)制。
在過去十余年的實踐中，應(yīng)急管理主要強調(diào)響應(yīng)。這是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的主要成績，但僅重視事后響應(yīng)也是其主要不足。事后響應(yīng)的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如事前防范，畢竟人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會失序等都是不可逆的社會后果。從理論上看，由于應(yīng)急響應(yīng)并不能從根本上減少自然災(zāi)害或事故災(zāi)難，隨著時間的推移，應(yīng)急響應(yīng)的高投入與低收益必然形成鮮明的對比，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)的邊際效益遞減。[19]在實踐中，2015年下半年集中發(fā)生的“東方之星”沉船、天津濱海新區(qū)危化品倉庫爆炸和深圳光明新區(qū)特大滑坡三起突發(fā)事件均顯示，僅應(yīng)急響應(yīng)已經(jīng)難以滿足人民日益增長的安全需要。與“汶川地震”等自然災(zāi)害不同的是，這三起突發(fā)事件完全是可以避免的。這三起突發(fā)事件的相繼發(fā)生以及造成的重大損失，也是應(yīng)急管理部成立的重要動因。
關(guān)于應(yīng)急管理全過程的理論表述并不少，但在綜合應(yīng)急管理的實踐中真正得到應(yīng)用的表述主要有三種。一是美國“FEMA版表述”。在“綜合應(yīng)急管理”最初的理論表述中，應(yīng)急管理的全過程包括四個階段：減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)。二是美國“DHS版表述”。2001年“9.11”事件之后，隨著FEMA被整合進(jìn)DHS，應(yīng)急管理的全過程也被整合進(jìn)國土安全的全過程，分為五個階段：準(zhǔn)備（preparedness）、預(yù)防（prevention）、保護(hù)（protection）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）。[20]三是中國“‘一案三制’版表述”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急管理全過程的表述為：預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)。
這三種表述既各有優(yōu)點，也各有缺陷。從根源來看，突發(fā)事件可以劃分為兩種類型：一是主要由客觀原因造成的自然災(zāi)害，如地震、洪水、臺風(fēng)等；二是主要由主觀原因造成的事故災(zāi)難，如火災(zāi)、爆炸、?；沸孤兜?。前一類通常難以預(yù)防，但可以盡量減少損失；后一類完全是可以預(yù)防的。從這一角度看，“FEMA版表述”的優(yōu)點在于強調(diào)了對于自然災(zāi)害的減緩，但對于“9·11”事件等由主觀原因造成的突發(fā)事件缺乏針對性。“DHS版表述”的優(yōu)點是強調(diào)了“預(yù)防”和“保護(hù)”，這有利于“反恐”，但刪除“減緩”卻不利于對自然災(zāi)害的管理。美國2005年“卡特里娜”颶風(fēng)（Hurricane Katrina）應(yīng)急管理的失敗與此不無關(guān)聯(lián)。“‘一案三制’版表述”的優(yōu)點是相對全面、適用范圍廣，但對應(yīng)急管理的運行機(jī)制缺乏深入研究，將預(yù)防與準(zhǔn)備合并為同一個階段既弱化了預(yù)防，也弱化了準(zhǔn)備。至于預(yù)警和監(jiān)測，則都已經(jīng)進(jìn)入了響應(yīng)的范疇，且將其單獨作為一個階段并不具備廣泛的適用性。
綜合上述三種表述的優(yōu)點，同時結(jié)合應(yīng)急管理部的職能范圍，本文初步提出一個修正的全過程管理的理論表述，包括五個階段：準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)。這五個階段共同構(gòu)成了一個完整的應(yīng)急管理流程，如下圖所示。
準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的起點。新時代應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展要進(jìn)一步提升應(yīng)急管理準(zhǔn)備的實效，有四點需要特別關(guān)注。一是提升應(yīng)急預(yù)案的有效性。應(yīng)急預(yù)案雖然在總量上已經(jīng)實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，但在體系結(jié)構(gòu)、編制質(zhì)量、演練上仍然存在著巨大的提升空間。從體系結(jié)構(gòu)來看，要切實解決過去普遍存在的“專項預(yù)案簡化為部門預(yù)案”的問題，修訂或重新編制各類專項應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理部要在專項預(yù)案的修訂和編制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。[21]從編制質(zhì)量上看，要切實解決過去普遍存在的應(yīng)急預(yù)案文本簡單復(fù)制的問題，在應(yīng)急預(yù)案的編制程序中增加和強化風(fēng)險評估環(huán)節(jié)。在預(yù)案演練上，要切實解決過去普遍存在的“不敢演練”“演練走過場”的問題，提升應(yīng)急預(yù)案演練的實效。二是進(jìn)一步加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。在綜合性應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)上，要在實現(xiàn)消防隊伍順利轉(zhuǎn)制的基礎(chǔ)上，加快探索消防隊伍的綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，建立適應(yīng)于綜合化、職業(yè)化、專業(yè)化消防隊伍發(fā)展的人力資源管理體系。在志愿性應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)上，要加快推動第一響應(yīng)人隊伍的建設(shè)，切實提高志愿者參與應(yīng)急管理的有效性。三是發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，提升應(yīng)急裝備和應(yīng)急救援的科技含量。加大財政投入，引入市場機(jī)制，優(yōu)先發(fā)展地震預(yù)警、航空救援，擴(kuò)展衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。四是提升應(yīng)急管理宣教的實效，切實增強公眾自救互救能力。探索應(yīng)急管理的學(xué)歷教育，借鑒FEMA與美國公共管理學(xué)院聯(lián)盟（NASPP）合作培養(yǎng)應(yīng)急管理專業(yè)人才的經(jīng)驗，將應(yīng)急管理納入大專院校教學(xué)體系。按照應(yīng)急管理實踐需要的核心能力，建立和優(yōu)化應(yīng)急管理在職培訓(xùn)課程體系。改革應(yīng)急管理社會宣教方式和科普場館運營模式，引入市場性機(jī)制，提升應(yīng)急管理社會宣教和科普場館運營的實效。
預(yù)防主要針對事故災(zāi)難。在安全管理中，對于“安全”（safety）的內(nèi)涵有兩種基本的理解：一是不發(fā)生事故；二是將風(fēng)險控制在可以接受的水平。[22]第二種理解已經(jīng)超越第一種理解占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，預(yù)防的關(guān)鍵是將風(fēng)險控制在可以接受的水平，這就需要“多管齊下”，共同發(fā)力。一是提升政府監(jiān)管的實效，減少政府監(jiān)管的盲區(qū)、不作為和腐敗“尋租”空間。二是激發(fā)企業(yè)的自我監(jiān)管，探索驅(qū)動企業(yè)自我監(jiān)管的市場性機(jī)制，強化企業(yè)進(jìn)行自我安全監(jiān)管的意愿和能力。預(yù)防也可針對自然災(zāi)害，主要是指對人與自然關(guān)系的反思，減少人類行為對自然環(huán)境的破壞，加強生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，盡可能地消除孕災(zāi)環(huán)境。三是鼓勵社會監(jiān)管，借鑒美國《社區(qū)知情法案》的實施經(jīng)驗，探索基于危險源公示和內(nèi)部舉報人制度的社會監(jiān)管。
減緩主要針對自然災(zāi)害。在自然災(zāi)害學(xué)的語境中，風(fēng)險（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既包括物理脆弱性，也包括社會脆弱性。要在最大程度上減少自然災(zāi)害造成的損失，就要同時降低物理脆弱性和社會脆弱性。降低物理脆弱性的關(guān)鍵是提升建筑物和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抗震、防風(fēng)等設(shè)防等級，保障建筑質(zhì)量。降低社會脆弱性的關(guān)鍵是減少易災(zāi)區(qū)域的人口聚集。減緩也可針對事故災(zāi)難，確保危險化學(xué)品儲存和生產(chǎn)區(qū)域與居民生活區(qū)的安全距離，努力改變“化工圍城”“城圍化工”的現(xiàn)狀。
響應(yīng)永遠(yuǎn)是應(yīng)急管理的重點。重視預(yù)防和減緩并不意味著響應(yīng)的重要性下降。由于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的不確定性，響應(yīng)永遠(yuǎn)是應(yīng)急管理的重點。僅重視應(yīng)急響應(yīng)固然不行，但不重視應(yīng)急響應(yīng)也不行。應(yīng)急響應(yīng)可以迅速控制事態(tài)，盡可能地降低自然災(zāi)害和事故災(zāi)難造成的損失。通過十余年的實踐，應(yīng)急響應(yīng)雖然取得了顯著的進(jìn)展，但仍存在著巨大的改進(jìn)空間，其中的關(guān)鍵是要提升應(yīng)急指揮的科學(xué)性。在實踐中，應(yīng)急響應(yīng)對于政治性的考慮通常大于對于科學(xué)性的尊重。從總體上看，中國體制的特點是高效的政治動員，其有利的一面是“一方有難，八方支援”“集中力量辦大事”，不利的一面則是容易過度動員、運動式治理、成本過高。2008年“汶川地震”之后，中國探索了軍地聯(lián)合的雙指揮部機(jī)制。2013年“蘆山地震”之后，中央政府適度退后，開始強調(diào)屬地政府在應(yīng)急指揮中的主導(dǎo)角色。[23]應(yīng)急管理部成立之后，還需要繼續(xù)探索適合于中國情境的應(yīng)急指揮機(jī)制，一方面既要發(fā)揮政治動員的優(yōu)勢，另一方面又要科學(xué)理性。
恢復(fù)既是終點也是起點。“汶川地震”災(zāi)后恢復(fù)的實踐探索顯示，自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)的關(guān)鍵是可持續(xù)性，即當(dāng)外部援助終止后，受災(zāi)區(qū)域當(dāng)?shù)卣途用窨梢宰粤Ω?。這就不僅要關(guān)注受災(zāi)區(qū)域的物理重建（physical reconstruction）和社會系統(tǒng)的重建，還要推動防災(zāi)減災(zāi)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，改善環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件，實現(xiàn)社區(qū)改良（community betterment），促進(jìn)受災(zāi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。[24]事故災(zāi)難災(zāi)后恢復(fù)的核心是建立科學(xué)的調(diào)查與問責(zé)機(jī)制。2011年“甬溫線動車事故”之后，災(zāi)后調(diào)查的開放性顯著增強，但追究責(zé)任和查明原因相互混雜，不利于改進(jìn)問題。應(yīng)急管理部成立之后，還需要繼續(xù)完善災(zāi)后調(diào)查與問責(zé)機(jī)制，切實做到科學(xué)調(diào)查、精準(zhǔn)問責(zé)，真正做到從災(zāi)難中學(xué)習(xí)。
結(jié)語
在風(fēng)險社會的背景下，對于安全的需要是人民日益增長的美好生活需要的關(guān)鍵部分。新時代應(yīng)急管理的創(chuàng)新發(fā)展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應(yīng)急管理”的框架之下，中國的應(yīng)急管理正在從強調(diào)全災(zāi)害管理到重視全過程管理、從實現(xiàn)“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強調(diào)綜合性到重視專業(yè)化轉(zhuǎn)變。這就需要以應(yīng)急管理部為中心建立和完善多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率；重塑應(yīng)急管理流程，從準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應(yīng)急管理的運行機(jī)制。相比而言，體制創(chuàng)新的空間小，機(jī)制創(chuàng)新的空間大。在應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理在體制創(chuàng)新上已經(jīng)實現(xiàn)重大進(jìn)展，下一步的工作則更有賴于機(jī)制創(chuàng)新，這亟待加強探索。為此，實務(wù)界和理論界需要加強合作，共同推動新時代國家應(yīng)急管理事業(yè)的良性發(fā)展。
（本文系國家社科基金重點項目“新興風(fēng)險與公共安全體系的適應(yīng)能力研究”和國家社科基金重大專項“防范和化解重大風(fēng)險研究”的階段性成果，項目編號分別為：13AGL009、17VZL018）
注釋
[1]張海波、童星：《廣義應(yīng)急管理的理論框架》，《風(fēng)險災(zāi)害危機(jī)研究》（總第8輯），2018年第2期，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。
[2][3]高小平：《綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向》，《行政論壇》，2007年第2期，第24～30頁。
[4]關(guān)于以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系在體制機(jī)制上的主要特點，《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然有明確界定——統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地響應(yīng)為主，但通過十余年的實踐來看，這些界定并不符合實際。
[5]高小平：《整體性治理與應(yīng)急管理：新的沖突與解決方案》，《公共管理與政策評論》，2018年第6期。
[6]National Governor's Association Center for Policy Research, Comprehensive Emergency Management: A Governor's Guide, Washington, D.C., May 1979.
[7]Peter May, "FEMA's Role in Emergency Management: Examining Recent Experience", Public Administration Review, 1985 (45), pp. 40-48.
[8]William Waugh and Gregory Streib, "Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management", Public Administration Review, 2006, 66(S1), pp. 131-140.
[9]2001年“9·11”事件之后，美國聯(lián)邦政府成立國土安全部（Department of Homeland Security，DHS），F(xiàn)EMA被并入DHS。2005年“卡特里娜”（Hurricane Katrina）之后，F(xiàn)EMA重新被授予在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)角色，這實際上是對FEMA主導(dǎo)的綜合應(yīng)急管理的重新認(rèn)可。
[10]參見張海波、童星：《綜合應(yīng)急管理：偏離與演化》，《中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿》，2018年第6期；童星：《中國應(yīng)急管理的演化歷程與當(dāng)前趨勢》，《公共管理與政策評論》，2018年第6期。
[11]薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》，2005年第2期。
[12][13]張海波：《風(fēng)險社會視野中的公共管理變革》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》，2017年第4期。
[14]Stallings, R. A. and Quarantelli, E. L., "Emergent Citizen Groups and Emergency Management", Public Administration Review, 1985, 45(4), pp. 93-100.
[15]Drabek, T. E. and McEntire, D. A., "Emergent phenomena and the sociology of disaster: lessons, trends and opportunities from the research literature", Disaster Prevention & Management, 2013, 12(2), pp. 97-112.
[16]Donald Moynihan, "The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command Systems", Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4), pp. 895-915.
[17]Wise, C. R., "Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing", Public Administration Review, 2010, 66(3), pp. 302-318.
[18]韓自強、張海波：《組建應(yīng)急管理部的三個重大意義》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報》，2018年3月16日，第4版。
[19]張海波、童星：《應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國社會科學(xué)》，2015年第4期。
[20]Patrick Roberts, "A Capacity for Mitigation as the Next Frontier in Homeland Security", Political Science Quarterly, 2009, 124(1), pp. 127-142.
[21]張海波：《中國應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)與功能》，《公共管理學(xué)報》，2013年第2期。
[22]朱偉、劉夢婷：《安全概念再認(rèn)識：從間接到直接》，參見童星、張海波主編：《風(fēng)險災(zāi)害危機(jī)研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第10～24頁。
[23]Zhang, H.B., "The Emergence of An Adaptive Response Network: The April 20, 2013, Lushan, China Earthquake", Safety Science, 2016, 90, pp. 14-23.
[24]Zhang, H.B. and Tao, Z.G., "Evaluating China's Paired-Assistance Policy (PAP) in Response to the Wenchuan Earthquake: A Sustainability Perspective", Sustainability, 2018, 10, p. 3732.
責(zé) 編／刁 娜
Innovation and Development of National Emergency Management Institution
and Mechanism in the New Era
Zhang Haibo
Abstract: The establishment of the Ministry of Emergency Management helps to brings about a shift of China's emergency management system away from emphasizing all-hazards management toward achieving all-phases management. This is the inherent logic of the innovation and development of China's emergency management in the new era. In the institutional terms, the key of emergency management innovation is to create a sound multi-party coordination network centering on the Ministry of Emergency Management. In the mechanism terms, the key of emergency management innovation is to reshape the process and comprehensively improve the operation processes including preparedness, prevention, mitigation, response, and recovery.
Keywords: emergency management, Ministry of Emergency Management, all-hazards management, all-phases management, comprehensive emergency management
張海波，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，南京大學(xué)社會風(fēng)險與公共危機(jī)管理研究中心執(zhí)行主任。研究方向為應(yīng)急管理（危機(jī)管理/風(fēng)險管理）、公共安全、社會治理。主要著作有《公共安全管理：整合與重構(gòu)》《中國轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)治理》《中國應(yīng)急管理：理論、實踐、政策》（參著）等。
