改組組建國有資本投資公司和運營公司，是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。自2014年以來，國務院國資委先后選擇在21家中央企業(yè)和122家地方國有企業(yè)開展國有資本投資、運營公司試點，在試體制、試機制、試模式等方面進行探索實踐。2018年7月，國務院發(fā)布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。目前，從中央到地方國資，組建的國有資本投資、運營公司如雨后春筍快速增長，但組建后國有資本投資、運營公司如何運作，不少地方仍然莫衷一是，感到迷茫，這其中重要原因之一就在于對組建國有資本投資、運營公司的緣由缺乏深刻理解，沒有正確的思想，就難有自覺的行動。
組建國有資本投資運營公司的政策脈絡
2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。
2015年8月中共中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出，改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。
2015年10月國務院印發(fā)《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出，改組組建國有資本投資、運營公司，主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)以及國有資本經(jīng)營預算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設立。明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司關系，政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作。國有資本投資、運營公司依據(jù)公司法等相關法律法規(guī)，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔有限責任。
2018年7月國務院發(fā)布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，明確國有資本投資、運營公司改革試點的功能定位、組建方式、授權(quán)機制、治理結(jié)構(gòu)、運行模式、監(jiān)督與約束機制等內(nèi)容。
通過這些政策梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，我國組建國有資本投資、運營公司從最初的基本理念到如何組建國有資本投資、運營公司和如何處理國有資產(chǎn)監(jiān)督部門和國有資本投資、運營公司關系，最后到國有資本投資和運營公司兩者的功能定位、治理結(jié)構(gòu)和運行模式等，路徑越來越清晰，施工藍圖越來越具體。
組建國有資本投資運營公司的五大緣由
一是深化國資監(jiān)管的需要。1978年以來，我國一直把國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，粗略分為以下幾個階段：第一階段，1979年開始的改革主要是對國有企業(yè)進行放權(quán)讓利；第二階段，1984年開始的改革主要是初步實行政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；第三階段，1986年開始觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了國有企業(yè)拍賣、轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，在1988年為有效管理國有資產(chǎn)所有權(quán)，各級國有資產(chǎn)專職管理部門陸續(xù)設立；第四階段，1992年開始的改革主要是國有企業(yè)制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；第五階段，2002年開始的改革主要是進行國有資產(chǎn)管理體制改革，中央和地方各級國資委陸續(xù)組建。
以國資委監(jiān)管為主的國有資產(chǎn)管理體制運行近20年，促進了國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值，但有些問題也逐漸顯露。這些問題主要是：一是國資委直接持有國有企業(yè)的股份，作為國有企業(yè)的股東參與市場活動，極易導致政企不分、政資不分；二是國資委管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的管理方式，對國有企業(yè)管得過細、干預過多，極易束縛國有企業(yè)活力，也非常容易產(chǎn)生腐敗；三是國資委作為國有企業(yè)股東的情結(jié)過重，弱化政府部門作為國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管者的職能，使政府部門作為國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的職能缺位。深化國有資產(chǎn)管理體制改革迫在眉睫，急需突破，國有資本投資、運營公司是介于政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門與實體企業(yè)之間的橋梁，組建此類公司是解決上述問題的重要舉措。
二是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的需要。以國資委監(jiān)管為主的國有資產(chǎn)管理體制運行近20年，但仍然有大量的國有企業(yè)沒有納入國資委監(jiān)管，如財政系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、建設系統(tǒng)等都有自己的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)政企不分的現(xiàn)象仍然存在，不利于市場化發(fā)展和國有資產(chǎn)的保值增值。
實際上，我國的國有資產(chǎn)遠遠不是國有企業(yè)所擁有的那些資產(chǎn)，還存在大量的非標資產(chǎn)和沉睡資產(chǎn)，隨著金融工具的創(chuàng)新和現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展，這些國有資產(chǎn)也急需合理運營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。例如很多地方綠地公園經(jīng)營得很不錯；引入共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟后道路橋梁隧道、各類物業(yè)等，也有地方經(jīng)營得非常好。除此之外，還有海岸線、海洋、荒山、灘涂、地下資源等其他閑置資源，也可進行經(jīng)營。國有資本投資、運營公司應在全域范圍內(nèi)尋找各種各樣的資產(chǎn)，完成非標轉(zhuǎn)標，沉睡資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)證券化，用各種社會財富把它替換出來，轉(zhuǎn)變成時代、區(qū)域、發(fā)展、人民急需的各種設施和資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。組建國有資本投資、運營公司，不僅是國資管理形態(tài)的變化、授權(quán)機制的變化，而且從根本上還是國家戰(zhàn)略的重大變化，對各種錯配資源的流動和配置進行主導，促進全域國資經(jīng)營及全域資產(chǎn)證券化。
三是規(guī)范地方國企平臺發(fā)展的需要。地方政府投融資平臺何去何從？組建國有資本投資、運營公司，以出資額為限承擔有限責任，建立起市場與政府之間的風險隔離墻；盤活區(qū)域各種國有資產(chǎn)，獲得更加豐盈的現(xiàn)金流。地方國有資本投資、運營公司發(fā)展需要規(guī)范。這些平臺公司存在這樣或那樣的問題，如有的國有資本運營公司經(jīng)營、運營、投資混雜，定位混亂；有的省市國有資本投資公司是由原本的交投集團、能投集團等專業(yè)投控型集團改組而來的，改組后雖被賦予了“平臺型公司”的帽子，本質(zhì)上仍定位于“產(chǎn)業(yè)控股集團”；有的省市以行業(yè)龍頭國企為主體，將各行業(yè)的國企分別“歸堆”，組成多個專業(yè)的國有資本投資、運營公司，導致平臺型公司數(shù)量過多、種類繁雜，如機械、車及汽車零部件產(chǎn)業(yè)投資平臺、水務投資平臺等。針對上述問題，要通過《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》詳細施工藍圖，對各地國有資本投資、運營公司進行規(guī)范發(fā)展，促進其健康運行。
四是提升國有企業(yè)核心競爭力的需要。國有企業(yè)必須在市場經(jīng)濟的汪洋大海中學會游泳，提升核心競爭力，守護黨和人民托付的國有資產(chǎn)，確保保值增值。國有企業(yè)經(jīng)營所處的社會、經(jīng)濟、法制等外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，具備從對國有企業(yè)管理過渡到對國有資本管理的外部條件。一是國有企業(yè)所處的外部環(huán)境競爭日益充分，為國有資產(chǎn)的管理（從“管企業(yè)”到“管資本”）提供了市場基礎。二是委托-代理理論的研究為國有資本的委托經(jīng)營提供了較為成熟的解決方案。三是我國已經(jīng)形成了較為完善的勞動、資本、土地等生產(chǎn)要素和商品市場，專業(yè)性經(jīng)營人才市場、勞動力市場日漸完善，資產(chǎn)的定價機制日益科學，資本市場日益壯大，為國有資本運營提供了廣闊的市場空間。四是我國市場經(jīng)濟運行的法制環(huán)境日益成熟，為各類企業(yè)公平競爭提供了較為良好的社會、經(jīng)濟和法制環(huán)境。
政府對于社會公共管理的基礎是國家行政權(quán)力，目的是促進社會的有序發(fā)展；對于國有企業(yè)的管理則是基于政府是國有資產(chǎn)的所有者代表的權(quán)利，屬于物權(quán)范疇。兩者區(qū)分不清會帶來政府對企業(yè)的干預過多，導致國有企業(yè)的目標多元化，既要保持企業(yè)盈利，又要承擔相應的社會責任和行政責任，不利于企業(yè)資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化重組。通過組建國有資本投資、運營公司，大量國有企業(yè)將是由國有資本與非國有資本共同持股的混合所有制企業(yè)，國有資本與非國有資本則通過各自所持有公司股份的比例，依法對企業(yè)行使股東權(quán)利，這樣國家經(jīng)濟市場化發(fā)展步伐會更快。在更加市場化的經(jīng)營環(huán)境中，國有企業(yè)可以造就一大批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，使國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。
五是國企參與國際競爭的需要。組建國有資本投資公司主要以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等；國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。通過改組組建國有資本投資、運營公司，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，促進國有資本流動和混改，除了極少數(shù)國有資本投資、運營公司之外，大量的其麾下持有的股權(quán)都是融合在混改公司、特殊目的公司，乃至上市公司里面，實行國有資本市場化運作，這樣將有利于國有企業(yè)參與國際競爭。
國有資本投資運營公司在實踐中要處理好三個關系
一是國有資本投資公司、運營公司和國有企業(yè)集團的關系。首先是屬性不同，國有企業(yè)集團主要是產(chǎn)業(yè)集團，其本身從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，注重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新，集團對所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動實施有效管理；國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，對所持股企業(yè)行使股東職責，維護股東合法權(quán)益。其次是涉及領域不同，國有企業(yè)集團基本上在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營和管理；國有資本投資、運營公司則是優(yōu)化國有資本布局，促進國有資本合理流動，它所持股的企業(yè)既可以涉及一個集團的企業(yè)，也可以涉及多個集團的企業(yè)。最后是管理方式與治理結(jié)構(gòu)不同，國有企業(yè)集團主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)實施管理；國有資本投資、運營公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎，對所持股企業(yè)按照規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)管理。
二是國有資本投資公司、運營公司與國資委的關系。國資委是國家行政機關，是政府部門，以出資人代表機構(gòu)代表國家，事先制定監(jiān)管權(quán)力責任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項大幅減少審批或事前備案。國有資本投資、運營公司是國有獨資公司，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎，依法自主開展國有資本運作，隸屬于國資委管理。國資委對國有資本投資、運營公司，“一企一策”有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)，內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務事項管理等，亦可根據(jù)企業(yè)實際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。對其他國有企業(yè)集團，國資委按照監(jiān)管權(quán)力清單進行管理；國有資本投資公司、運營公司對其投資的國有企業(yè)集團則按照公司章程中股東權(quán)利進行行使，以出資額為限承擔有限責任，以財務性持股為主，或以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，重點關注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。
三是國有資本投資公司、運營公司與國有企業(yè)監(jiān)督的關系。國有資本投資、運營公司的定位決定了對其監(jiān)督的迫切需要。國有資本投資、運營公司的核心業(yè)務就是投資，動輒一個項目就是幾億、幾十億元的投資，如果失誤，造成的損失會觸目驚心。因此，一要完善對國有資本投資、運營公司的監(jiān)督體系。整合出資人監(jiān)管和審計、紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制。二要紀檢監(jiān)察機構(gòu)強化對國有資本投資、運營公司領導人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督。三要加強對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門和崗位的監(jiān)管，形成內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計機制和信息公開制度。
組建國有資本投資、運營公司既體現(xiàn)著國家重大戰(zhàn)略，改革國有資產(chǎn)管理體制，盤活全域國有資產(chǎn)等需求，也體現(xiàn)著國家的殷切期盼，希望國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中發(fā)展得更好，在參與全球競爭中走得更順暢。我們一定要把這個新生事物實現(xiàn)好、發(fā)展好和維護好。
（本文為國家社科基金重大項目“國有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究〈17ZDA086〉”階段性成果。作者系浙江省國資委外派監(jiān)事。）
