摘 要:“制度的生命力在于執(zhí)行”，中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，國家的一切工作和活動(dòng)都必須依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。如何強(qiáng)化制度執(zhí)行，需從理解、診斷、督促三個(gè)方面進(jìn)行考量。
關(guān)鍵詞:制度執(zhí)行 理解 督促
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
新中國成立以來，堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合，不斷探索實(shí)踐、改革創(chuàng)新，建立和完善了由根本制度、基本制度、重要制度等構(gòu)成的社會(huì)主義制度體系，形成和發(fā)展了涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面的治理體系。“制度的生命力在于執(zhí)行”，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度”。
如何強(qiáng)化制度執(zhí)行力、提升制度實(shí)施效果，成為我國國家治理現(xiàn)代化的重大理論與實(shí)踐課題。為此，必須深入理解制度執(zhí)行的內(nèi)涵與規(guī)律，循證診斷制度執(zhí)行中的障礙及其成因，科學(xué)督促制度執(zhí)行及其效果。
理解制度運(yùn)行的一般性規(guī)律
要理解制度執(zhí)行，首先要理解制度。國家治理視域中的制度，代表著相對(duì)持久穩(wěn)定的普遍理性，賦予公共活動(dòng)以穩(wěn)定性和牢固性。國家治理制度對(duì)重復(fù)性、程序性公共治理行為具有雙重意義：既是對(duì)它們的規(guī)范和約束，也為其提供正當(dāng)性和合法性支撐。制度之所以能發(fā)揮這些作用，在于其包含了為公共生活“提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源”（斯科特，2010）。制度具有多重面相——符號(hào)要素、社會(huì)活動(dòng)和物質(zhì)資源；制度不僅是一套符號(hào)系統(tǒng)（文化—認(rèn)知信念、規(guī)范和規(guī)則），還需要活動(dòng)與資源的維持——“活動(dòng)”體現(xiàn)了制度不僅是一種“屬性”或狀態(tài)的制度，還是一種生產(chǎn)和再生產(chǎn)“過程”的制度，“資源”包括制度所依靠的承載、傳遞和實(shí)施工具（斯科特，2010）。
制度的有效運(yùn)行，意味著公共生活的制度化；制度化意味著制度所蘊(yùn)含的普遍理性勝過了具體行動(dòng)的特殊理性，意味著制度規(guī)定規(guī)范了行動(dòng)者的理性權(quán)衡，意味著制度規(guī)范成為了壓倒性的行動(dòng)邏輯。制度化既指一種歷時(shí)性過程，也指已獲得某種確定狀態(tài)或?qū)傩缘囊惶咨鐣?huì)安排；當(dāng)制度規(guī)范逐漸實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)時(shí)，“會(huì)把它們自己的存在歸因于相對(duì)自我激發(fā)的社會(huì)過程”（Jepperson，1991）。堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度體系、治理體系和各項(xiàng)管理制度的實(shí)質(zhì)就是國家與社會(huì)生活的深刻制度化，其目的就是要確保我國各層各級(jí)公共生活的社會(huì)主義屬性或狀態(tài)（本色）不變質(zhì)、不變色、不脫軌，同時(shí)也是各級(jí)各類各項(xiàng)制度影響力和規(guī)范力的生成、維持和發(fā)展的過程。
制度影響力的源泉或制度規(guī)范力的支撐，主要有三：制度的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認(rèn)知性要素。這三類要素構(gòu)成了一個(gè)連續(xù)體，“其一端是有意識(shí)的要素，另一端是無意識(shí)的要素；其一端是合法地實(shí)施的要素，另一端則被視為當(dāng)然的要素”（Hoffman，1997）；它們以相互獨(dú)立或相互強(qiáng)化的方式，構(gòu)成制度規(guī)范力的支撐體系。制度的規(guī)范力，既是推動(dòng)制度執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制，也是促進(jìn)制度遵從的力量保障。
絕大多數(shù)公共治理制度的貫徹實(shí)施都至少包含著兩級(jí)傳播、雙層理解和二次執(zhí)行。制度的傳播包括制度的發(fā)布、宣傳或解讀等，一般都包括制度制訂者或授權(quán)發(fā)布者向中間層黨委和政府機(jī)構(gòu)或其它官方媒介的傳播，以及中間層向終端目標(biāo)人群的傳播；兩級(jí)傳播過程中必然會(huì)發(fā)生雙層理解，即傳播者的理解和終端受體的理解；這一過程其實(shí)又包含著二次執(zhí)行——第一次是中間層的制度執(zhí)行，第二次是終端的制度遵從或制度化。我們通常所講的以及下文中未作特殊說明的制度執(zhí)行，指的是廣義上的“第一次執(zhí)行”或又稱為“中間執(zhí)行”，即中間層黨委和政府基于其對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和理解，進(jìn)行制度宣傳、解釋和傳播，并采取措施貫徹落實(shí)制度規(guī)定，促成終端屬性、狀態(tài)或活動(dòng)的制度化（即“第二次執(zhí)行”或又稱為“終端執(zhí)行”）。盡管從邏輯上講，前者的有效并不必然導(dǎo)致后者的有效，但是由于前者以后者為目的、且兩者存在時(shí)間上的先后關(guān)系，因此，在實(shí)踐中，我們常常以終端執(zhí)行情況作為衡量中間執(zhí)行力的決定性指標(biāo)。
通常所講的制度執(zhí)行力，即指中間層黨委和政府貫徹落實(shí)制度的力度、質(zhì)量和效果，并最終體現(xiàn)在終端受體的屬性、狀態(tài)或行動(dòng)績效上。如前所述，中間層制度執(zhí)行力不僅受到中間層黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度理解、傳播和實(shí)施的影響，而且還受到制度本身的規(guī)范力、制度執(zhí)行體系中頂層組織的宣介和推動(dòng)、終端受體對(duì)制度的理解與認(rèn)同等因素的影響。無論是制度本身，還是上頂層、中間層、終端層，對(duì)制度執(zhí)行力的貢獻(xiàn)都可以歸結(jié)為三股力量：規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認(rèn)知力（共識(shí)力），這三者共同構(gòu)成制度執(zhí)行的能量場或力量場。這種力量場背后的支撐是制度資源與制度活動(dòng)。據(jù)此分析，我們可以整理出以下公式：
制度執(zhí)行力=（制度·上頂層·中間層·終端層）規(guī)制力＋規(guī)范力＋共識(shí)力。
概言之，制度執(zhí)行就是要傳遞、豐富和強(qiáng)化制度影響力（共識(shí)力、規(guī)范力和規(guī)制力），將對(duì)象（人、事、物）的屬性、狀態(tài)、行為績效予以制度化。
制度執(zhí)行中需要破除的障礙與其成因
總體上講，“中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系”，為我國“政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會(huì)安寧、國家統(tǒng)一提供了有力保障”。然而，這并不意味著我國國家制度和國家治理體系的運(yùn)行和實(shí)施已然完美無缺；相反，總是有一些制度、一些方面、一些環(huán)節(jié)，在一些地方、一些部門、一些干部那里未得到認(rèn)真貫徹和落實(shí)，致使我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢未能在全國各地充分、均衡地得以發(fā)揮。
制度執(zhí)行中最為常見的問題是“做選擇、搞變通、打折扣”，但現(xiàn)實(shí)中遠(yuǎn)不止這三類問題。理想的制度執(zhí)行具備系統(tǒng)完整、內(nèi)容全面、對(duì)象精準(zhǔn)、資源高效、力道充要、無負(fù)面后果等特征，缺損這些特征的制度執(zhí)行都是有問題的。照此，我們可以將制度執(zhí)行中存在的問題分為以下幾類：
系統(tǒng)不完整。制度影響力的發(fā)揮、制度化目的的實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)系統(tǒng)的過程。這一系統(tǒng)過程一般包括三層行動(dòng)者、兩級(jí)傳播、雙層理解、二次執(zhí)行。其中任何一個(gè)要素或環(huán)節(jié)缺損，都會(huì)導(dǎo)致制度執(zhí)行出現(xiàn)問題。如果傳播環(huán)節(jié)出問題，會(huì)導(dǎo)致政策傳播不到位、不能充分傳達(dá)到終端遵行層的行動(dòng)者，其極端表現(xiàn)就是通常所說的“政令不出中南海”；如果中間執(zhí)行層責(zé)任不明確、指派不合理或缺乏責(zé)任心，制度執(zhí)行就可能淪為“紙上談兵”；如果中間執(zhí)行層或終端遵行層對(duì)制度的理解出現(xiàn)偏差，就可能影響制度執(zhí)行及其效果。
內(nèi)容不全面。各級(jí)各類制度雖然在具體內(nèi)容規(guī)定上差異很大，但卻也存在類型學(xué)上的共通之處。從道義模態(tài)上講，無外乎三類、六種命題——必須（肯定或否定）命題、允許（肯定或否定）命題、禁止（肯定或否定）命題；從規(guī)則類型上講，不外乎七小類——邊界規(guī)則、身份規(guī)則、策略規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、范圍規(guī)則、收益規(guī)則（Elinor Ostrom，2005）。內(nèi)容方面的制度執(zhí)行不當(dāng)或不力主要表現(xiàn)為：第一，變更性執(zhí)行（制度執(zhí)行中的“搞變通”），譬如變更制度規(guī)定的道義模態(tài)（常常是將必須或禁止模態(tài)降為允許模態(tài)，或?qū)χ贫纫?guī)定所嚴(yán)格要求或禁止的行為或事態(tài)聽之任之），變更規(guī)則的具體內(nèi)容（上述七類規(guī)則都有可能被變更）；第二，選擇性執(zhí)行（制度執(zhí)行中的“做選擇”），包括只執(zhí)行對(duì)本部門或本地區(qū)有利的或容易執(zhí)行的條文、針對(duì)性選擇制度規(guī)定中的部分對(duì)象予以規(guī)制、只在特定時(shí)間或區(qū)域?qū)嵤┲贫鹊鹊?；第三，不充分?zhí)行（制度執(zhí)行中的“打折扣”），包括執(zhí)行力度不充分（降低制度道義模態(tài)要求）、執(zhí)行對(duì)象不充分（只選擇部分對(duì)象作為典范）、執(zhí)行范圍不充分（只選擇部分區(qū)域作為樣板）、執(zhí)行時(shí)間不充分（只選擇特定時(shí)間段運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行）等等。顯然，“不充分執(zhí)行”基本上是“變更性執(zhí)行”和“選擇性執(zhí)行”的派生混合。這些執(zhí)行中存在的問題將導(dǎo)致制度執(zhí)行的不充分、不均衡、不公正等后果，并反饋性地減損制度的公信力。
機(jī)制欠科學(xué)。制度的貫徹落實(shí)，制度化效果的顯現(xiàn)，需要科學(xué)有效的實(shí)施機(jī)制。概括來講，制度執(zhí)行主要有三大機(jī)制：傳播機(jī)制、表達(dá)機(jī)制和效力機(jī)制。制度傳播包括對(duì)制度的宣傳介紹、說明闡釋，主要目的是廣而告之，解決制度認(rèn)知問題。制度表達(dá)指的是將制度精神氣質(zhì)與具體內(nèi)容通過各種工具或“傳承者”予以體現(xiàn)和展示。有學(xué)者將其歸為三類——文化、政權(quán)與組織（Jepperson，1991）；也有學(xué)者分成四類（見表1）——符號(hào)系統(tǒng)、關(guān)系系統(tǒng)、活動(dòng)、器物（Scott，2014）。制度的效力機(jī)制，也即制度化的作用機(jī)制，主要有三類：（利益方面的）回報(bào)遞增機(jī)制、（規(guī)范方面的）承諾遞增機(jī)制、（認(rèn)知方面的）觀念日益客觀化。
相較于理論期待，制度執(zhí)行實(shí)踐難免貧弱：第一，制度宣介渠道比較老套，主要仍以廣播電視、官方報(bào)紙、政府公報(bào)、墻報(bào)、橫幅等為主，未能有機(jī)整合各種新興傳播渠道；形式、內(nèi)容和用語等也比較正統(tǒng)、嚴(yán)肅，制度說明和闡發(fā)不夠“貼心”、不夠“追身”、不夠鮮活，難以吸引眼球和激發(fā)轉(zhuǎn)發(fā)意愿；第二，制度表達(dá)機(jī)制方面比較片面，偏重規(guī)制性的法律、規(guī)則、權(quán)力體系、監(jiān)管、制裁和器具，以及政權(quán)和權(quán)威體系，在開發(fā)利用文化—認(rèn)知性和規(guī)范認(rèn)同的傳承機(jī)制方面相對(duì)較弱；第三，相應(yīng)地，在效力機(jī)制的應(yīng)用方面較為重視規(guī)制力和回報(bào)遞增機(jī)制，而不夠重視承諾遞增機(jī)制和觀念日益客觀化作用的發(fā)揮。
制度執(zhí)行方面的諸種不足導(dǎo)致國家制度和國家治理體系的制度化效果存在時(shí)間上間歇、范圍上不周延、程度上不深入、區(qū)域間不平衡、對(duì)象間不公平等一系列問題。究其深層原因，主要有以下方面：
觀念認(rèn)識(shí)不足。首先，不少領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)和法治思維有待優(yōu)化，甚至有些干部缺乏制度自信；其次，相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏系統(tǒng)的制度執(zhí)行理論知識(shí)，對(duì)制度運(yùn)行邏輯了解不深入，一些干部甚至缺乏制度學(xué)的一些基本知識(shí)；第三，不少公職干部忘記 “道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”（《論語·為政》）的道理，只知道機(jī)械執(zhí)法，而忽視了制度的規(guī)范力和文化—認(rèn)知力；第四，一些干部的特殊理性和特權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)，內(nèi)心信奉的是“權(quán)大于法”的邏輯，在制度遵從方面未能做到“身先士卒”。
自身或地方利益作祟。不可否認(rèn)的是，制度執(zhí)行部門及黨政干部也有其自身的特殊利益。當(dāng)制度要求與地方利益、部門利益或個(gè)人利益相悖的時(shí)候，如果制度意識(shí)不強(qiáng)、督察不嚴(yán)的話，在制度執(zhí)行時(shí)就有可能“做選擇、搞變通、打折扣”。此外，還有些部門或干部在制度執(zhí)行中對(duì)“裙帶關(guān)系”實(shí)施利益保護(hù)乃至利益輸送，有的甚至還會(huì)“公報(bào)私仇”。
缺乏科學(xué)的執(zhí)行體系。在觀念和利益可能相悖的情況下，制度運(yùn)行和貫徹落實(shí)需要一套科學(xué)的、全面的、系統(tǒng)的執(zhí)行體系。然而，我國現(xiàn)行各級(jí)各類制度執(zhí)行體系都或多或少地存在著碎片化、片面化、間斷化等特征，尤其缺乏科學(xué)合理的制度執(zhí)行問責(zé)制度。
制度設(shè)計(jì)存在問題。包括制度目標(biāo)設(shè)置不合理（過于理想很難實(shí)現(xiàn)）、政策目標(biāo)或要求含糊不清（缺乏明晰的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)）、制度設(shè)定的價(jià)值取向與執(zhí)行者的價(jià)值觀或利益相悖（價(jià)值沖突）。
制度實(shí)施資源模糊。參照馬特蘭德的“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型（Matland，1995），當(dāng)不存在實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)所需的技術(shù)時(shí)，當(dāng)不同的組織無法確定在執(zhí)行過程中所要扮演的角色時(shí)，或者當(dāng)一種復(fù)雜的環(huán)境使執(zhí)行者不知道應(yīng)該使用哪種政策工具、如何使用，以及使用后會(huì)產(chǎn)生什么影響時(shí)，制度實(shí)施資源就會(huì)變得模糊。
強(qiáng)化制度執(zhí)行的策略與機(jī)制
盡管從邏輯上講制度執(zhí)行并不能完全決定制度化效果，但它卻是我們可以調(diào)控的實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的保障措施。因此，有必要系統(tǒng)而全面地優(yōu)化和強(qiáng)化制度執(zhí)行。針對(duì)上述問題及其原因，可以采取以下措施督促制度執(zhí)行。
首先，建立一個(gè)制度執(zhí)行的督察體系。在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家和各級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)中設(shè)立專門的制度執(zhí)行督察機(jī)構(gòu)體系（可以整合各級(jí)政府法治部門的部分力量），建立至上而下的統(tǒng)一督察體系，專司制度執(zhí)行督察職責(zé)。同時(shí)，建立健全制度執(zhí)行的社會(huì)反饋機(jī)制，幫助解決制度執(zhí)行督察信息不對(duì)稱問題。
其次，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成一套規(guī)范制度執(zhí)行的制度體系。有研究者將此稱為“制度執(zhí)行元制度”。執(zhí)行元制度主要用以規(guī)定制度執(zhí)行的基本原則、組織體系、運(yùn)作機(jī)制、工作流程，以及執(zhí)行過程中的資源配置機(jī)制及執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，等等（莫勇波、張定安，2011）。執(zhí)行元制度的核心目標(biāo)是通過規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認(rèn)知力，誡勉中間執(zhí)行層的利益權(quán)衡、規(guī)范認(rèn)同和知識(shí)認(rèn)知，最終規(guī)范中間層的執(zhí)行行為、確保其所執(zhí)行制度的貫徹落實(shí)，促進(jìn)終端層的制度遵從和效果顯現(xiàn)層的制度化。
第三，制度執(zhí)行督察應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的重點(diǎn)督察清單制。重點(diǎn)督察清單主要包括：特定時(shí)期的熱點(diǎn)制度，新出臺(tái)的制度，以及那些 “模糊—沖突”特征明顯的制度。重點(diǎn)督察清單制既有利于制度執(zhí)行督察機(jī)構(gòu)把握時(shí)代熱點(diǎn)和工作重點(diǎn)，又有利于指導(dǎo)中間層的制度執(zhí)行工作。
第四，由制度執(zhí)行督察機(jī)構(gòu)牽頭，定期或不定期地組織專家學(xué)者、制度執(zhí)行實(shí)踐工作者等，開展制度執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)交流、理論研究工作，促進(jìn)制度執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果的共享，從而豐富我國制度執(zhí)行的知識(shí)體系和經(jīng)驗(yàn)智慧。
第五，中間層制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)探索、積累和豐富制度執(zhí)行的措施策略，整合發(fā)揮規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認(rèn)知力三種力量。中間層機(jī)構(gòu)及其成員應(yīng)改變單一的機(jī)械強(qiáng)制做法，探索創(chuàng)新制度執(zhí)行的“軟”辦法，豐富制度執(zhí)行的行為學(xué)措施。此外，中間層機(jī)構(gòu)除了要肩負(fù)制度執(zhí)行中的“守法監(jiān)管”“違法應(yīng)對(duì)”職責(zé)以外，還應(yīng)積極承擔(dān)起“守法促進(jìn)”的職能（李春成，2013）。
最后，也是最需要強(qiáng)調(diào)的是，要加強(qiáng)公共治理制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合規(guī)律性和合目的性。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)前攝性地考量制度所蘊(yùn)含的規(guī)制力、規(guī)范力和文化—認(rèn)知力、中間執(zhí)行層和終端遵行層的觀念與利益等，預(yù)見性地建立制度執(zhí)行的支持系統(tǒng)。
【本文作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；本文系教育部重大項(xiàng)目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的法治與德治研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17JZD005）階段性成果】
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責(zé)編：司文君（見習(xí)） / 蔡圣楠