【摘要】澳門(mén)基本法實(shí)施20年來(lái)的實(shí)踐表明，只有全面準(zhǔn)確地理解基本法，才能切實(shí)有效地落實(shí)基本法，做到依法治澳，保障國(guó)家治理體系中“一國(guó)兩制”的順利運(yùn)行。因此，應(yīng)始終堅(jiān)持“一國(guó)兩制”，堅(jiān)持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。要處理好四個(gè)關(guān)系，即“一國(guó)”和“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系，使其之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。
【關(guān)鍵詞】基本法 憲法 澳門(mén) “一國(guó)兩制” 【中圖分類(lèi)號(hào)】D921.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
1999年12月20日澳門(mén)特別行政區(qū)成立，《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)澳門(mén)基本法）正式生效實(shí)施。20年來(lái)，澳門(mén)基本法的實(shí)踐告訴我們，只有全面準(zhǔn)確地理解基本法，才能切實(shí)有效地落實(shí)基本法，做到依法治澳，保障國(guó)家治理體系中“一國(guó)兩制”的順利運(yùn)行。澳門(mén)基本法成功實(shí)踐的關(guān)鍵，在于始終堅(jiān)持“一國(guó)兩制”不變形、不走樣，嚴(yán)格依據(jù)憲法和基本法的規(guī)定，鞏固特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)和秩序，處理好“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、特區(qū)政府與居民的關(guān)系。只要堅(jiān)守憲制基礎(chǔ)和秩序，理順和處理好四個(gè)關(guān)系，“一國(guó)兩制”就能夠成為和諧的體系，順暢地運(yùn)行。反之，若破壞憲制基礎(chǔ)和秩序，上述關(guān)系之間互相對(duì)立沖突，就會(huì)破壞“一國(guó)兩制”的運(yùn)行。
堅(jiān)持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序
“一國(guó)兩制”首先是在憲法中確立的；其次是依據(jù)憲法，通過(guò)基本法加以法律化和具體化。所以，憲法和基本法共同構(gòu)成了實(shí)行“一國(guó)兩制”的憲制基礎(chǔ)和秩序。維護(hù)這個(gè)憲制基礎(chǔ)和秩序，關(guān)鍵就是堅(jiān)持憲法和基本法不動(dòng)搖。
港澳納入了國(guó)家治理體系。澳門(mén)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，是直轄于中央人民政府的一個(gè)地方行政區(qū)域。《中華人民共和國(guó)憲法》是國(guó)家的根本大法，對(duì)中華人民共和國(guó)管轄的領(lǐng)土范圍內(nèi)的地方包括澳門(mén)特區(qū)均有效，因此，中央對(duì)特區(qū)的治理離不開(kāi)憲法。
國(guó)家依憲治澳具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，國(guó)家以憲法為依據(jù)恢復(fù)對(duì)澳門(mén)行使主權(quán)。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族的國(guó)家。澳門(mén)是統(tǒng)一國(guó)家中不可分割的部分。實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一，澳門(mén)必須回歸祖國(guó)。憲法還規(guī)定，完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)是全體中國(guó)人民的神圣職責(zé)。中國(guó)政府和人民努力奮斗，完成了澳門(mén)回到祖國(guó)大家庭的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了一百多年來(lái)中華民族的愿望。也就是說(shuō)，中國(guó)政府以《中華人民共和國(guó)憲法》為依據(jù)行使國(guó)家主權(quán)，解決了澳門(mén)這一歷史遺留問(wèn)題。
第二，國(guó)家以憲法為依據(jù)設(shè)立特別行政區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十一條規(guī)定，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”。1993年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)的決定》，決定自1999年12月20日起設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)。所以，沒(méi)有憲法第三十一條的規(guī)定，就沒(méi)有特別行政區(qū)，沒(méi)有特別行政區(qū)就無(wú)法實(shí)行特別行政區(qū)制度。
第三，國(guó)家以憲法為依據(jù)制定特別行政區(qū)基本法。憲法第三十一條規(guī)定，“在特別行政區(qū)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定” 。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，1993年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議制定《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》，規(guī)定澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)澳門(mén)基本方針政策的實(shí)施。
第四，國(guó)家以憲法規(guī)定為依據(jù)，建立了特別行政區(qū)的制度。特別行政區(qū)制度既堅(jiān)持“一國(guó)”的原則，即特別行政區(qū)尊重和遵守憲法有關(guān)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，人民代表大會(huì)制度，國(guó)家主權(quán)機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院等）的法律地位、職權(quán)及其對(duì)特區(qū)的管治，國(guó)家的象征（國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌）等規(guī)范；也尊重“兩制”的差異，實(shí)行高度自治，“澳人治澳”，保留原有的社會(huì)制度。
憲法和基本法共同構(gòu)成了特區(qū)的憲制基礎(chǔ)和秩序。憲法是特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)之一，根據(jù)“一國(guó)兩制”的需要，憲法以第三十一條為依據(jù)，規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的具體制度?；痉ㄓ捎谑翘貏e行政區(qū)具體制度的法律基礎(chǔ)，與憲法一同構(gòu)成特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)?；痉ǖ谑粭l第一款規(guī)定，“根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十一條，澳門(mén)特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)”。一方面，基本法有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，有關(guān)行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策的規(guī)定沒(méi)有脫離憲法的規(guī)定，而是以憲法第三十一條的規(guī)定和授權(quán)為依據(jù)。另一方面，澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行的具體制度和政策，包括高度自治，“澳人治澳”，原有制度基本不變，行使行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，自行制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的政策等，均以基本法為依據(jù)。基本法作為特區(qū)的憲制性法律，在特區(qū)的地位和效力要高于普通的法律，凡與基本法抵觸的法律、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件均無(wú)效。
因此，在 “一國(guó)兩制”實(shí)踐中，澳門(mén)始終堅(jiān)持依據(jù)憲法和基本法，注意將憲法和基本法有機(jī)結(jié)合、互相配合。為了更好地發(fā)揮憲法和基本法的作用，澳門(mén)特別行政區(qū)政府法務(wù)局專(zhuān)門(mén)設(shè)立了憲法和基本法專(zhuān)題網(wǎng)站，澳門(mén)高校在通識(shí)課中開(kāi)設(shè)了憲法和基本法的必修課，通過(guò)各種方式加強(qiáng)澳門(mén)居民的憲法和基本法意識(shí)，維護(hù)憲法和基本法在特區(qū)的權(quán)威，讓詆毀憲法作用、否定憲法效力的論調(diào)沒(méi)有市場(chǎng)。
堅(jiān)持“一國(guó)”之本，發(fā)揮“兩制”之利
在“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系中，“一國(guó)”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”是由“一國(guó)”派生并統(tǒng)一于“一國(guó)”之內(nèi)的。正確處理“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系，其關(guān)鍵是堅(jiān)持“一國(guó)”之本、發(fā)揮“兩制”之利。
堅(jiān)持“一國(guó)”之本，必須要堅(jiān)定地落實(shí)基本法的有關(guān)規(guī)定。第一，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一?；痉ǖ谝粭l規(guī)定，“澳門(mén)特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”。所以，中國(guó)政府對(duì)澳門(mén)行使主權(quán)不容侵犯。落實(shí)基本法的這一規(guī)定，就必須堅(jiān)決反對(duì)、限制、制裁特區(qū)內(nèi)有關(guān)分裂國(guó)家、損害國(guó)家主權(quán)的言行。同時(shí)，也必須防止和遏制外國(guó)政治勢(shì)力對(duì)特區(qū)的滲透、干涉，威脅國(guó)家安全的言行。澳門(mén)特別行政區(qū)政府能夠依照基本法賦予的出入境管理權(quán)，按照法律的規(guī)定和程序，嚴(yán)格把關(guān)，拒絕威脅國(guó)家和特區(qū)安全的人士入境澳門(mén)，防止外部勢(shì)力影響澳門(mén)的穩(wěn)定。
第二，維護(hù)國(guó)家的安全?；痉ǖ诙龡l規(guī)定，“澳門(mén)特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為”。落實(shí)基本法的這一規(guī)定，需要建立相應(yīng)的法律制度和執(zhí)法機(jī)制。2009年，澳門(mén)特別行政區(qū)政府嚴(yán)格履行基本法義務(wù)和承擔(dān)憲制責(zé)任，在特區(qū)居民的支持下，制定了《維護(hù)國(guó)家安全法》，在維護(hù)國(guó)家安全方面做到了有法可依，違法必究。2018年，為了有效執(zhí)行《維護(hù)國(guó)家安全法》，澳門(mén)特區(qū)設(shè)立了維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌維護(hù)國(guó)家安全工作。
第三，保證對(duì)國(guó)家的效忠?；痉ǖ谝话倭愣l規(guī)定，澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、立法會(huì)主席、終審法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)必須宣誓效忠中華人民共和國(guó)?；痉ǖ谝话倭阋粭l規(guī)定，除上述人員外，行政會(huì)委員、立法會(huì)議員、法官和檢察官宣誓效忠中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)。為落實(shí)基本法的規(guī)定，澳門(mén)在1999年制定了《就職宣誓法》。2017年，澳門(mén)特區(qū)修改立法會(huì)選舉法，明確規(guī)定立法會(huì)議員在任職期間不得擔(dān)任外國(guó)的聯(lián)邦級(jí)、國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)和市級(jí)議會(huì)或立法會(huì)議員，以及政府的成員或公共行政人員；同時(shí)，擔(dān)任上述外國(guó)職位的據(jù)位人，亦不得參選澳門(mén)特區(qū)立法會(huì)議員。由此，建立了明確、規(guī)范的效忠制度，限制特區(qū)政治職位人的雙重效忠，避免危害國(guó)家主權(quán)安全和特區(qū)的政治穩(wěn)定。
第四，尊重國(guó)家的象征?；痉ǖ谑畻l規(guī)定，特區(qū)必須懸掛國(guó)旗和國(guó)徽。按照基本法附件三的全國(guó)性法律的規(guī)定，要舉行升國(guó)旗唱國(guó)歌儀式。澳門(mén)特區(qū)政府按照《中華人民共和國(guó)國(guó)旗法》《中華人民共和國(guó)國(guó)徽法》《中華人民共和國(guó)國(guó)歌法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)旗法》《國(guó)徽法》《國(guó)歌法》）的規(guī)定，制定了實(shí)施細(xì)則，做好升國(guó)旗唱國(guó)歌的安排。近年來(lái)，澳門(mén)特區(qū)政府為了做好升國(guó)旗唱國(guó)歌的工作，以資助的方式給各類(lèi)中小學(xué)學(xué)校安裝旗桿，確保學(xué)校有升國(guó)旗的條件；同時(shí)，將《國(guó)旗法》《國(guó)徽法》《國(guó)歌法》的內(nèi)容列入中小學(xué)的教育課程，培養(yǎng)學(xué)生尊重和愛(ài)護(hù)國(guó)家象征的意識(shí)。
第五，提高國(guó)家認(rèn)同意識(shí)。堅(jiān)持“一國(guó)”之本，除了落實(shí)上述基本法的有關(guān)規(guī)定外，還必須不斷提高居民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和愛(ài)國(guó)愛(ài)澳的家國(guó)情懷。居民只有有了國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和愛(ài)國(guó)愛(ài)澳情懷，才能夠自覺(jué)地?fù)碜o(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，擁護(hù)中華人民共和國(guó)對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全，反對(duì)一切分離主義的言行，效忠中華人民共和國(guó)。為此，澳門(mén)特區(qū)政府重抓學(xué)校教育和社會(huì)教育兩個(gè)方面的工作。
在學(xué)校教育方面，澳門(mén)特區(qū)政府教育青年局和高等教育局積極在大中小學(xué)推動(dòng)國(guó)情教育和憲法基本法教育，制定第9/2006號(hào)法律《非高等教育綱要法》，明確將愛(ài)國(guó)愛(ài)澳教育納入教育總目標(biāo)。2011年頒布的《非高等教育發(fā)展10年規(guī)劃（2011-2020）》和2012年頒布的《澳門(mén)青年政策（2012-2020）》，均將愛(ài)國(guó)愛(ài)澳教育列為重要目標(biāo)。在實(shí)施過(guò)程中，抓好教學(xué)課綱、教學(xué)（不同階段的學(xué)習(xí)能力）要求、教材編寫(xiě)、教師培訓(xùn)這幾個(gè)重要環(huán)節(jié)。澳門(mén)特區(qū)高等教育局成立憲法和基本法教學(xué)協(xié)調(diào)小組，推動(dòng)憲法和基本法教育列入大學(xué)通識(shí)課的必修科目。
在社會(huì)教育方面，澳門(mén)特區(qū)政府行政暨公職局、法律和司法培訓(xùn)中心開(kāi)辦公務(wù)人員基本法培訓(xùn)課程，組織領(lǐng)導(dǎo)和主管級(jí)公務(wù)員參加基本法研習(xí)課程。司法培訓(xùn)中心將基本法列入司法官入職的必修科目。澳門(mén)基本法推廣協(xié)會(huì)培養(yǎng)了一大批宣傳基本法的人才，尤為重要的是，培養(yǎng)了一支基本法青年推廣大使隊(duì)伍。澳門(mén)特區(qū)的行政長(zhǎng)官和政府主要官員帶頭組織澳門(mén)的青少年回內(nèi)地參觀(guān)訪(fǎng)問(wèn)，通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)、親身體驗(yàn)，接受?chē)?guó)情教育。愛(ài)國(guó)愛(ài)澳社團(tuán)通過(guò)各種途徑，組織青少年參加各類(lèi)講座、培訓(xùn)、參觀(guān)訪(fǎng)問(wèn)，了解國(guó)家的歷史、國(guó)情，涵養(yǎng)其愛(ài)國(guó)愛(ài)澳的情懷。正是政府和社團(tuán)的一系列措施和作為，使澳門(mén)居民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)、愛(ài)國(guó)愛(ài)澳精神得到了傳承和發(fā)揚(yáng)，保障了“一國(guó)兩制”的正常運(yùn)行。
發(fā)揮“兩制”之利，必須要互相尊重共同發(fā)展?；痉ㄐ蜓灾写_立的“一國(guó)兩制”宗旨是，既要維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、安全和發(fā)展，也要促進(jìn)特區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全國(guó)人大通過(guò)基本法授權(quán)特區(qū)實(shí)行高度自治，“澳人治澳”，保留原有制度包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、權(quán)利和自由制度基本不變，既希望有利于特區(qū)自身的發(fā)展，也希望通過(guò)特區(qū)制度的優(yōu)勢(shì)促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。
第一，“兩制”要和平共處，互相尊重。澳門(mén)居民由于具備比較好的憲法意識(shí)和國(guó)家認(rèn)同意識(shí)，所以能夠始終堅(jiān)持尊重國(guó)家制度，尊重內(nèi)地的社會(huì)制度。澳門(mén)和內(nèi)地的關(guān)系比較融洽，溝通比較順暢，有利于特區(qū)與國(guó)家的合作。相反，惡意詆毀內(nèi)地制度的言行在澳門(mén)沒(méi)有市場(chǎng)，不成氣候。
第二，特區(qū)自覺(jué)融入國(guó)家的發(fā)展。國(guó)家和特區(qū)是一個(gè)命運(yùn)共同體，是互相依存、互相支持的關(guān)系。國(guó)家支持特區(qū)的發(fā)展，特區(qū)也要利用自己的優(yōu)勢(shì)融入和配合國(guó)家的發(fā)展。在 “一國(guó)兩制”實(shí)踐中，澳門(mén)居民充分體會(huì)到了澳門(mén)與國(guó)家密不可分。澳門(mén)發(fā)展有今天的成果離不開(kāi)國(guó)家的支持，澳門(mén)未來(lái)的持續(xù)發(fā)展也必然依賴(lài)于國(guó)家的發(fā)展。所以，澳門(mén)居民支持特區(qū)參與、融入國(guó)家的發(fā)展，包括粵港澳大灣區(qū)的合作。同時(shí)，澳門(mén)特區(qū)也希望發(fā)揮自身國(guó)際旅游休閑中心、中葡經(jīng)濟(jì)貿(mào)易平臺(tái)、以中國(guó)傳統(tǒng)文化為主體的中西文化交流基地的優(yōu)勢(shì)，支持國(guó)家的發(fā)展。由此，澳門(mén)特區(qū)和國(guó)家基本形成了良性互動(dòng)的局面，保障了國(guó)家利益和澳門(mén)利益共同得到實(shí)現(xiàn)。
做好中央管制權(quán)和特區(qū)自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合
中央支持和保障特區(qū)的自治權(quán)，特區(qū)落實(shí)和配合中央的管制權(quán)，這是“一國(guó)兩制”的基本要求。要達(dá)到中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)互相配合，關(guān)鍵是要做好中央管制權(quán)和特區(qū)自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。
明確中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系?；痉ǖ谑l規(guī)定，“澳門(mén)特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”，明確了中央和特區(qū)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。中央的全面管治權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，特區(qū)的自治權(quán)來(lái)源于中央的授權(quán)，絕非固有的權(quán)力。中央行使對(duì)特區(qū)的管治權(quán)既包括中央直接行使的管治權(quán)力，如基本法第十五條規(guī)定，由中央任命行政長(zhǎng)官；基本法第一百四十三條規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)享有基本法的解釋權(quán)。也包括對(duì)特區(qū)的行政權(quán)、立法權(quán)行使中央監(jiān)督權(quán)，如基本法第四十五條和五十條規(guī)定，特區(qū)的行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，接受中央人民政府就基本法有關(guān)規(guī)定發(fā)出的指令；基本法第十七條規(guī)定，特區(qū)立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，接受審查，如全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為特區(qū)備案的法律不符合基本法規(guī)定的中央管理的事務(wù)和中央與特區(qū)關(guān)系的條款可以將有關(guān)法律發(fā)回。根據(jù)基本法第十九條規(guī)定，特區(qū)的司法管轄權(quán)也受中央管理事務(wù)的限制，不能管轄國(guó)家行為和國(guó)家行為的事實(shí)等。同時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)授予特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。因此，中央和特區(qū)必須嚴(yán)格按照憲法和基本法的規(guī)定行使法定的權(quán)力。
做好中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)有機(jī)結(jié)合工作。根據(jù)基本法的規(guī)定，中央的管治權(quán)與特區(qū)的自治權(quán)既有分工，又有互相合作。落實(shí)基本法的規(guī)定，必須做好兩者有機(jī)結(jié)合的工作。
第一，特區(qū)落實(shí)和配合中央的管治權(quán)。2012年5月，特區(qū)政府根據(jù)基本法附件一、二的規(guī)定，按照全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定，提出了修改行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的草案，草案經(jīng)立法會(huì)審議通過(guò)。這既遵從了全國(guó)人大常委會(huì)的決定，確保了中央在特區(qū)政治發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)；又通過(guò)特區(qū)立法推動(dòng)了特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的完善，將中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)有機(jī)結(jié)合。再如，根據(jù)基本法第十四條的規(guī)定，中央負(fù)責(zé)特區(qū)的防務(wù)，維護(hù)特區(qū)的外部安全。對(duì)此，特區(qū)主動(dòng)配合中央并提供駐軍用地，制定保護(hù)軍事設(shè)施的法律，支持國(guó)家的防務(wù)。特區(qū)的配合使得中央的管治權(quán)能夠生根落地。
第二，中央支持特區(qū)行使自治權(quán)。根據(jù)基本法第十三條的規(guī)定，中央負(fù)責(zé)與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，特區(qū)自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)。對(duì)此，中央政府協(xié)助和配合特區(qū)政府開(kāi)展相應(yīng)工作，如澳門(mén)特區(qū)護(hù)照獲免簽證的國(guó)家由回歸之初的3個(gè)增至144個(gè)；澳門(mén)加入的國(guó)際組織由51個(gè)增至120個(gè)；澳門(mén)特區(qū)成立之初，社會(huì)治安不穩(wěn)，在中央政府的配合下，通過(guò)兩地警務(wù)合作，治安很快就恢復(fù)了；當(dāng)特區(qū)制定發(fā)展旅游博彩業(yè)的政策時(shí)，中央推出了內(nèi)地居民赴港澳個(gè)人游的措施，極大地促進(jìn)了澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；當(dāng)澳門(mén)發(fā)展空間受到一定限制時(shí)，中央照顧澳門(mén)的需要，將澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)建在珠海橫琴，并由特區(qū)政府管理，還對(duì)澳門(mén)行政區(qū)域管理的范圍進(jìn)行擴(kuò)充，將85平方公里的海域劃歸澳門(mén)管理；當(dāng)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適度多元化時(shí)，中央推動(dòng)粵港澳區(qū)域合作和大灣區(qū)建設(shè)。中央的這些支持措施使得特區(qū)的發(fā)展得到了更大的空間、更好的條件。
對(duì)挑戰(zhàn)中央管治權(quán)的行為加以制止。2014年，澳門(mén)社會(huì)的某種政治力量也曾提出在澳門(mén)搞所謂的“公投”，挑戰(zhàn)中央的權(quán)力和權(quán)威。對(duì)此，特區(qū)政府根據(jù)憲法和基本法，明確指出“公投”沒(méi)有法律依據(jù)，與澳門(mén)作為國(guó)家內(nèi)的一個(gè)地區(qū)的法律地位不符，應(yīng)予以制止。在司法訴訟中，法官同樣指出，無(wú)論是基本法還是澳門(mén)第2/93/M號(hào)法律，或其他的現(xiàn)行法律，均沒(méi)有賦予澳門(mén)居民享有舉行公投的權(quán)利。所以，“公投”沒(méi)有法律依據(jù)，不符合基本法的規(guī)定，不受保護(hù)，最終“公投”的企圖落空。特區(qū)政府通過(guò)依法行政，法院通過(guò)依法審判，維護(hù)了中央的管治權(quán)。
在堅(jiān)持行政主導(dǎo)的前提下，維持行政與立法之間互相分工、制約和配合的關(guān)系
基本法規(guī)定的特區(qū)政治體制是以行政長(zhǎng)官為權(quán)力核心的行政主導(dǎo)制。處理行政與立法的關(guān)系，關(guān)鍵是在堅(jiān)持行政主導(dǎo)的前提下，維持行政與立法之間互相分工、制約和配合的關(guān)系。
堅(jiān)持行政主導(dǎo)的原則。特別行政區(qū)是國(guó)家的一個(gè)地方行政區(qū)、一個(gè)地方政府，直轄于中央人民政府。所以，作為地方性的政治體制，既要處理與中央的縱向權(quán)力關(guān)系，也要處理行政與立法的橫向權(quán)力關(guān)系。在中央與特區(qū)的權(quán)力關(guān)系中，特區(qū)的行政長(zhǎng)官必須對(duì)中央負(fù)責(zé)，決定了行政長(zhǎng)官在行政、立法、司法關(guān)系中居于核心地位。在特區(qū)行政與立法權(quán)力關(guān)系中，行政長(zhǎng)官必須對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)，確立了行政長(zhǎng)官及其領(lǐng)導(dǎo)的政府在與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。行政長(zhǎng)官既要對(duì)中央負(fù)責(zé)，也要對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)，確立了以行政長(zhǎng)官為權(quán)力核心的行政主導(dǎo)體制要擔(dān)負(fù)起雙重責(zé)任。
澳門(mén)在基本法的實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持行政主導(dǎo)的政治體制，不搞變相的三權(quán)分立制度，即既不能否定、虛化行政長(zhǎng)官權(quán)力核心的地位和職能，也不能用立法主導(dǎo)取代行政主導(dǎo)。
第一，按照基本法的規(guī)定，保障行政長(zhǎng)官制定規(guī)范性文件的權(quán)力?；痉ǖ谖迨畻l第五項(xiàng)規(guī)定，行政長(zhǎng)官有權(quán)“制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行”。為落實(shí)行政長(zhǎng)官的這個(gè)職權(quán)，解決社會(huì)上對(duì)行政長(zhǎng)官制定行政法規(guī)的效力、范圍的爭(zhēng)議，2009年澳門(mén)立法會(huì)審議通過(guò)了第13/2009號(hào)法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》，明確規(guī)定行政長(zhǎng)官可以制定獨(dú)立的行政法規(guī)和補(bǔ)充性行政法規(guī)。獨(dú)立的行政法規(guī)可以就法律沒(méi)有規(guī)范的事宜設(shè)定初始性的規(guī)范，為行政長(zhǎng)官依法施政提供了條件。
第二，按照基本法的規(guī)定，保障政府在立法事項(xiàng)上的主導(dǎo)權(quán)?；痉ǖ谄呤鍡l規(guī)定，政府對(duì)公共收支、政治體制或政府運(yùn)作的方案享有專(zhuān)屬提案權(quán)。為確保政府的專(zhuān)屬提案權(quán)，立法會(huì)議事規(guī)則第100條和103條規(guī)定，政府享有法律提案權(quán)和隨后的提案權(quán)，明確規(guī)定立法會(huì)議員可以對(duì)政府專(zhuān)屬提案的內(nèi)容提出修改的建議，但不能作出修改的決定，如果政府接受議員的修改建議，則由政府隨后提案，交立法會(huì)審議通過(guò)。
處理好行政主導(dǎo)與立法監(jiān)督之間的關(guān)系。行政主導(dǎo)并不排斥立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。相反，行政機(jī)關(guān)要對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在制約和負(fù)責(zé)中，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)相互合作，保障行政長(zhǎng)官依法施政，提高施政的能力和效率。
基本法第六十五條規(guī)定，“澳門(mén)特別行政區(qū)政府必須遵守法律，對(duì)澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)負(fù)責(zé)：執(zhí)行立法會(huì)通過(guò)并已生效的法律；定期向立法會(huì)作施政報(bào)告；答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢(xún)”。為了落實(shí)這一規(guī)定，一方面，特區(qū)政府自覺(jué)接受立法會(huì)的監(jiān)督，行政長(zhǎng)官除了按照基本法的規(guī)定向立法會(huì)作施政報(bào)告外，還分別增加了上半年和下半年各一次的立法會(huì)答問(wèn)大會(huì)，解釋政府的政策，回答議員的問(wèn)題。澳門(mén)立法會(huì)除了議員20年間提出了8280個(gè)質(zhì)詢(xún)外，還專(zhuān)門(mén)成立了監(jiān)督政府工作的跟進(jìn)委員會(huì)，包括土地和公共批給事務(wù)、公共財(cái)政事務(wù)、公共行政事務(wù)委員會(huì)，以發(fā)現(xiàn)政府施政中的問(wèn)題，幫助政府不斷改進(jìn)工作。另一方面，立法會(huì)監(jiān)督政府秉持理性，在監(jiān)督和合作中掌握平衡，不搞為反對(duì)而反對(duì)，隨意阻礙政府政策通過(guò)、損害政府行政效率的行為。在政府與立法會(huì)的溝通中，建立兩者既監(jiān)督又合作的關(guān)系，保障政府依法施政、積極有為，促進(jìn)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善。
建立政府和居民之間和諧、合作的關(guān)系
政府的職責(zé)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，完善法律，保障居民的基本權(quán)利和自由。居民的義務(wù)是遵守法律，服從政府的管理。所以，處理政府與居民的關(guān)系，關(guān)鍵是建立政府和居民之間和諧、合作的關(guān)系。
第一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是居民權(quán)利保障的物質(zhì)基礎(chǔ)?；痉ǖ谌聦?duì)居民的基本權(quán)利和自由作了規(guī)定，包括法律平等權(quán)，參政議政的選舉權(quán)、言論自由、結(jié)社自由、游行示威自由，人身自由權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，住宅自由權(quán)，通訊自由權(quán)，信仰自由權(quán)，出入境自由權(quán)，接受教育權(quán)，文學(xué)藝術(shù)科學(xué)創(chuàng)作和研究權(quán)，婚姻自由權(quán)等。將法律上規(guī)定的權(quán)利變成現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，離不開(kāi)物質(zhì)的保障。特區(qū)政府通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，讓澳門(mén)居民實(shí)實(shí)在在地享受了基本法賦予的權(quán)利和自由。
回歸后，澳門(mén)特區(qū)政府在中央政府的支持和配合下，制定了符合澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的以旅游博彩業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體、各行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)從負(fù)增長(zhǎng)逐步變成了正增長(zhǎng)，投資活躍。據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)，澳門(mén)本地生產(chǎn)總值從1999年的519億澳門(mén)元增至4447億澳門(mén)元。2018年底，財(cái)政盈余5056億澳門(mén)元，較1999年增長(zhǎng)193倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)居民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了積極影響。教育方面，2008年澳門(mén)全面落實(shí)15年免費(fèi)教育；2019年對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)有困難的學(xué)生繼續(xù)按學(xué)年發(fā)放“學(xué)費(fèi)援助”“學(xué)習(xí)用品津貼”“膳食津貼”及“書(shū)簿津貼”，其中“學(xué)習(xí)用品津貼”調(diào)升至幼兒及小學(xué)生2500元，中學(xué)生3250元，每名學(xué)生的“膳食津貼”調(diào)升至3800元；繼續(xù)向在廣東省就讀非高等教育的澳門(mén)學(xué)生提供學(xué)費(fèi)津貼；同時(shí)，對(duì)就讀大專(zhuān)和研究生課程的本澳學(xué)生發(fā)放學(xué)習(xí)用品津貼的金額調(diào)升至3300元；持續(xù)推行成人教育的“持續(xù)進(jìn)修發(fā)展計(jì)劃”。工作方面，本地居民充分就業(yè)，失業(yè)率從1999年的6.3%降到2018年的1.8%。住宅方面，優(yōu)先考慮建設(shè)公屋和公共建施，貫徹“社屋為主、經(jīng)屋為輔”的公共房屋政策，實(shí)施社屋恒常申請(qǐng)以及重開(kāi)經(jīng)屋申請(qǐng)，提供約4000個(gè)經(jīng)屋單位，逐步解決居民的住房問(wèn)題。健康方面，對(duì)14歲以下65歲以上的居民實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療，并向居民發(fā)放一定金額的醫(yī)療券。2018年，普通殘疾津貼調(diào)升至每年9000元，特別殘疾津貼調(diào)升至每年18000元；繼續(xù)對(duì)合資格受雇殘疾人士每月補(bǔ)貼至5000元。
第二，完善法律，為居民的權(quán)利提供法律保障。澳門(mén)居民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，除了需要物質(zhì)保障外，還需要法律保障，即讓居民有法可依地行使權(quán)利。20年來(lái)，澳門(mén)立法會(huì)共制定了290部法律，形成了一套比較完整的法律體系，有效地保護(hù)了居民的權(quán)利和自由。僅列舉涉及居民基本權(quán)利的法律說(shuō)明。實(shí)施基本法第二十六條，保障選舉權(quán)的法規(guī)有第3/2004法律《行政長(zhǎng)官選舉法》，第3/2001法律《立法會(huì)選舉法》，第12/2000法律《選民登記法》。實(shí)施基本法第二十七條，保障言論、新聞出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威自由的法規(guī)有第7/90/M法律《出版法》、第2/93/M法律《集會(huì)權(quán)及示威權(quán)》、第2/99/M法律《結(jié)社權(quán)規(guī)范》。實(shí)施基本法第二十八條、二十九條，保障人身自由的法規(guī)有第9/1999法律《司法組織綱要法》中人身保護(hù)令規(guī)范、第6/2008法律《打擊販賣(mài)人口犯罪》。實(shí)施基本法第三十條，保護(hù)人格尊嚴(yán)和隱私權(quán)的法規(guī)有第8/2005法律《訂定個(gè)人資料保護(hù)法》。實(shí)施基本法第三十二條，保護(hù)通訊自由的法規(guī)有第16/92/M法律《通訊秘密及隱私保護(hù)》。實(shí)施基本法第三十三條，保護(hù)出入境自由的法規(guī)有第6/2004法律《非法入境、非法逗留及驅(qū)逐出境的法律》、第4/2003法律《修改入境、逗留及居留許可制度的一般原則》。實(shí)施基本法第三十四條，保護(hù)信仰自由的法規(guī)有第5/98/M法律《宗教及禮拜的自由》。實(shí)施基本法第三十五條，保護(hù)擇業(yè)自由的法規(guī)有第7/2008號(hào)法律《勞動(dòng)關(guān)系法》、第9/2003號(hào)法律《勞動(dòng)訴訟法典》、第12/2001法律《工作意外及職業(yè)病法律制度》。實(shí)施基本法第三十七條，保護(hù)教育、學(xué)術(shù)研究、文化創(chuàng)作自由的法規(guī)有第9/2006法律《非高等教育制度綱要法》、第9/2000法律《訂定澳門(mén)特別行政區(qū)科學(xué)技術(shù)的政策綱要》。實(shí)施基本法第三十八條，保護(hù)婚姻自由的法規(guī)有第6/94/M法律《家庭政策綱要法》。保護(hù)青少年權(quán)益的法規(guī)有第2/2007法律《違法青少年教育監(jiān)管制度》、第6/2001法律《加重因利用不可歸責(zé)者犯罪情節(jié)的刑罰》。
第三，支持政府依法施政，建立和諧社會(huì)。澳門(mén)居民通過(guò)親身的經(jīng)歷和實(shí)踐明白，只有支持政府依法施政，實(shí)現(xiàn)居民與政府之間的良性互動(dòng)，社會(huì)才能穩(wěn)定，政府才能集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，自己才能從社會(huì)的不斷發(fā)展中分享成果，才能不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的水平和質(zhì)量。在一個(gè)對(duì)抗和撕裂的社會(huì)中，居民不可能安居樂(lè)業(yè)。只有社會(huì)和諧，澳門(mén)才能保持穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。這是澳門(mén)特區(qū)成立20年來(lái)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。
基本法為政府和居民確立了行為規(guī)則。澳門(mén)特區(qū)政府要嚴(yán)格依照基本法辦事，依法行使職權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任一致，努力為居民提供良好的公共服務(wù)，讓居民真正享受到基本法規(guī)定的權(quán)利。居民要做到權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，即在行使權(quán)利時(shí)履行義務(wù)，支持政府施政，與政府合作，建立良好的社會(huì)秩序。只有這樣，才能形成政府與居民互動(dòng)的良好局面。在澳門(mén)基本法實(shí)施20年的過(guò)程中，一些重大問(wèn)題，如制定《維護(hù)國(guó)家安全法》、落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)澳門(mén)政治發(fā)展的決定、在各級(jí)各類(lèi)學(xué)校開(kāi)展國(guó)情教育、融入國(guó)家發(fā)展開(kāi)展區(qū)域合作等，都是在廣大居民的大力支持下順利解決并取得成果的。
綜上所述，“一國(guó)兩制”和基本法成功實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，必須做到一個(gè)堅(jiān)持，即堅(jiān)持憲法和基本法的憲制基礎(chǔ)和秩序，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。同時(shí)，必須處理好四個(gè)關(guān)系，即“一國(guó)”和“兩制”的關(guān)系、中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系、行政與立法的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系，使其良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。
（作者為澳門(mén)大學(xué)法學(xué)院教授）
責(zé)編/刁娜 美編/陳媛媛
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