【摘要】“基層庸懶癥”的治理是一項高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程。需運用系統(tǒng)思維，堅持整體治理和綜合治理，一體化地構(gòu)建起以精準(zhǔn)識別機制和嚴(yán)格問責(zé)機制為主要構(gòu)件的不敢庸懶的懲戒機制；以基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)化機制、權(quán)力監(jiān)督機制、優(yōu)勤考核評價機制和全員聘任機制為主要構(gòu)件的不能庸懶的防范機制；以教育培訓(xùn)機制、正向激勵機制、容錯糾錯機制為主要構(gòu)件的不想庸懶的保障機制。
【關(guān)鍵詞】基層干部 基層庸懶癥 容錯糾錯 【中圖分類號】D263 【文獻標(biāo)識碼】A
“基層庸懶癥”作為一種隱性腐敗和新式腐敗，既存在多種表現(xiàn)形式，又是多重因素綜合作用的結(jié)果，其比顯性腐敗更具隱蔽性、欺騙性和復(fù)雜性。“基層庸懶癥”的治理是一項高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程。徹底根治這一病癥，需拿出壯士斷腕的決心和勇氣，運用系統(tǒng)思維進行整體治理和綜合治理，一體化推進基層公職人員不敢庸懶、不能庸懶、不想庸懶的機制建設(shè)。
不敢庸懶的懲戒機制
不敢庸懶靠的是懲罰和震懾。負(fù)向激勵作為一種針對組織成員不符合組織目標(biāo)或社會需要的行為加以懲戒的激勵類型，具有顯著的行為規(guī)避功能，即通過懲罰性措施來促使組織成員不敢再出現(xiàn)這類行為。為了使基層公職人員不敢庸懶，必須進一步重視和增強負(fù)向激勵的震懾作用，即要構(gòu)建以懲罰為主要手段、以精準(zhǔn)識別機制和嚴(yán)格問責(zé)機制為主要構(gòu)件的懲戒機制。
建立精準(zhǔn)識別機制。目前，不少地區(qū)和單位對庸政懶政情形都作出了探索性的界定。例如，蘇州市姑蘇區(qū)在《關(guān)于推動姑蘇干部擔(dān)當(dāng)作為防治為官不為的實施辦法》中，從“有令不行、有禁不止；不敢擔(dān)當(dāng)、不思進??；效率低下、敷衍塞責(zé)”等3個維度界定了21項具體“病癥”。連云港市海州區(qū)在《領(lǐng)導(dǎo)干部不作為慢作為亂作為問責(zé)暫行辦法》中，針對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部列舉了9種不作為行為和10種慢作為行為。但是，現(xiàn)實與政策卻存在差距，一方面，各個地方在庸懶行為認(rèn)定上既存在一定的主觀性、差異性和模糊性，又主要將問責(zé)對象定位為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，并沒有涵蓋基層所有公職人員；另一方面，中央層面關(guān)于基層公職人員庸懶行為尚未有規(guī)范的法律法規(guī)規(guī)章性的界定。因此，為了精準(zhǔn)判別基層公職人員的庸懶行為，可考慮在中央層面出臺“基層公職人員庸懶行為識別辦法”，對能力平庸不能為、有能力卻不想為的基層公職人員的庸懶行為制定出具體、管用、可操作的判別標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)設(shè)計識別這類行為的方式、方法、手段。
健全嚴(yán)格問責(zé)機制。為了對庸懶型基層公職人員形成外在壓力，需要通過健全嚴(yán)格問責(zé)機制這一負(fù)向激勵機制來加大對基層公職人員庸政懶政行為的懲處力度和廣度。當(dāng)前，中央層面對基層公職人員庸政懶政行為還缺乏專門的問責(zé)規(guī)定。因此，可以參照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等相關(guān)條例規(guī)定，出臺“基層公職人員庸懶行為問責(zé)辦法”，對問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)范圍、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)方式、問責(zé)救濟等作出明確規(guī)定，尤其是要根據(jù)庸懶行為的情節(jié)輕重做出誡勉談話、通報批評、黨內(nèi)警告或行政警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告或行政嚴(yán)重警告、行政記過、開除黨籍、調(diào)整職務(wù)、降級降職、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)措施，讓庸懶型基層公職人員付出相應(yīng)的代價。同時，可考慮與基層公職人員簽訂“戒庸戒懶”承諾書，在基層單位主要領(lǐng)導(dǎo)的承諾書中還應(yīng)增加領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相關(guān)條款，確立單位主要領(lǐng)導(dǎo)為本單位治庸治懶第一責(zé)任人，從而讓所有基層公職人員頭上始終高懸“達摩克里斯之劍”。
不能庸懶的防范機制
不能庸懶靠的是監(jiān)督和制約。換言之，沒有完善的監(jiān)督和制約機制，庸政懶政問題就無法有效防范。為了扎牢不能庸懶的“籠子”，讓基層公職人員徹底喪失庸懶的機會，需要構(gòu)建起以基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)化機制、權(quán)力監(jiān)督機制、優(yōu)勤考核評價機制為主要構(gòu)件的防范機制。
構(gòu)建基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)化機制。就基層公共管理而言，標(biāo)準(zhǔn)化是促進基層公共管理人員行為規(guī)范化、科學(xué)化、高效化的重要抓手，能夠有效地發(fā)現(xiàn)和約束不作為、假作為、慢作為等庸政懶政行為。因此，要抓緊制定基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。具體來說，一是要實現(xiàn)基層權(quán)力清單的精細(xì)化，即在梳理、劃定和公開基層政府和所屬工作部門公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，進一步將每個基層公職人員行使的公共權(quán)力界定清楚并公之于眾。二是要實現(xiàn)基層責(zé)任清單的個人化，即在科學(xué)劃分基層政府和所屬工作部門的具體責(zé)任事項基礎(chǔ)上，進一步將責(zé)任劃歸到每個具體崗位和所在崗位的每個公職人員并向社會公布。三是要實現(xiàn)具體事項的標(biāo)準(zhǔn)化，即要詳細(xì)規(guī)定各個具體事項的辦事時限、辦事程序、質(zhì)量要求、違反標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任等，定期檢查完成情況和做好通報工作，并通過網(wǎng)站、辦公場所、微信等載體進行全面公開。在出臺基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，要完善標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督檢查追責(zé)相關(guān)制度，做到一切工作有標(biāo)準(zhǔn)、一切標(biāo)準(zhǔn)有監(jiān)督、一切監(jiān)督有公開，從而讓拖延緩辦、應(yīng)辦不辦等行為無處遁形。
健全權(quán)力監(jiān)督機制。一是強化任前監(jiān)督。延展考察鏈條，從領(lǐng)導(dǎo)者、普通工作人員、服務(wù)對象等渠道多角互證式地認(rèn)識考察對象，特別是要高度重視服務(wù)對象的意見，從而切實把好入口關(guān)，堅決防止“帶病上崗”和“帶病提拔”。二是完善任中監(jiān)督。尤其是對基層主要領(lǐng)導(dǎo)要實現(xiàn)八小時之內(nèi)監(jiān)督與八小時之外監(jiān)督相結(jié)合的無縫隙監(jiān)督。為此，需要構(gòu)建組織監(jiān)督的協(xié)同配合機制，讓組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門形成監(jiān)督合力。三是加強群眾監(jiān)督。懶政現(xiàn)象中尤為突出的是，部分基層領(lǐng)導(dǎo)只對招商引資等容易帶來顯著政績的事“勤”，而對群眾關(guān)于垃圾處理、鄰里糾紛、噪音擾民等日常生活訴求這類難以帶來政績的“瑣事”則“懶”；部分基層公職人員只對領(lǐng)導(dǎo)交辦的事“為”，而對群眾的事就“懶”。因此，必須讓群眾擁有監(jiān)督這類公職人員的有效途徑和手段。為了更加高效地助推群眾監(jiān)督庸政懶政行為，應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的來信來訪來電反映問題和開展監(jiān)督方式與網(wǎng)站、微博、微信公眾號、手機客戶端等新媒體手段有機整合起來，努力實現(xiàn)線上線下監(jiān)督一體化，不斷提升群眾監(jiān)督的暢通度和便捷度，著力打通群眾監(jiān)督最后一公里。在經(jīng)由暢通群眾監(jiān)督渠道而獲得更多問題線索的同時，為了確保真正做到更加重視群眾反映的問題線索，并堅持一查到底、絕不姑息，必須進一步完善問題件首辦責(zé)任制、辦事公開制等問題受理機制。
建立優(yōu)勤考核評價機制。中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，明確要求“鼓勵先進、鞭策落后，推動能上能下，促進擔(dān)當(dāng)作為，嚴(yán)厲治庸治懶”。為了更好地落實這一要求，應(yīng)當(dāng)借鑒“勤廉指數(shù)”測評的相關(guān)做法，將基層公職人員“優(yōu)政”“勤政”情況納入考核范圍，防止干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣。在考評主體的選擇上，要引入服務(wù)對象評價，讓服務(wù)對象評判公職人員的工作表現(xiàn)，提高服務(wù)對象的評價結(jié)果在考核評價中的權(quán)重。強化考核評價結(jié)果的科學(xué)運用，形成公布評價結(jié)果、對照問題進行整改、反饋整改結(jié)果的評價—整改—反饋持續(xù)改進鏈條，對敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為、實績突出的基層公職人員進行職務(wù)職級晉升、薪酬晉級、獎金發(fā)放、榮譽授予等物質(zhì)激勵和精神激勵，對庸政懶政的基層公職人員公開曝光和問責(zé)，促使那些動力不足“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”、能力不足“不能為”的基層公職人員沒法“混日子”。
不想庸懶的保障機制
不想庸懶靠的是內(nèi)在動機、工作本領(lǐng)、外在獎勵和關(guān)心愛護。為了使基層公職人員增強不想庸懶的思想自覺，需要著力構(gòu)建以教育培訓(xùn)機制、正向激勵機制、容錯糾錯機制為主要構(gòu)件的保障機制。
健全教育培訓(xùn)機制。一是高度重視公共服務(wù)動機教育。所謂公共服務(wù)動機，是指基于以人民為中心的理念，自覺地通過處理公共事務(wù)來為人民服務(wù)的利他性動機，其具有排除個人私利性、利他性、服務(wù)性和無私奉獻性等特質(zhì)。公共服務(wù)動機作為一種內(nèi)在激勵的手段，直接關(guān)系到基層公職人員能否充分激發(fā)并持久保持干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力。公共服務(wù)動機缺乏，人性中的自利、懶惰等陰暗面就會支配著基層公職人員的行為，這是造成庸政懶政的深層次原因。有鑒于此，應(yīng)開設(shè)相關(guān)專題講座，以經(jīng)典導(dǎo)讀、政策解讀、先進典型案例剖析內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)來促使基層公職人員消除“官本位”觀念，并將自身角色定位為人民的“公仆”。為了更加有效地培育和提升基層公職人員的公共服務(wù)動機，可考慮出臺“基層公職人員公共服務(wù)動機培育辦法”。二是著力加強警示教育。通過新聞媒體公開曝光庸政懶政的負(fù)面典型，用反面案例來促使基層公職人員警覺警醒，使他們“心有所畏、行有所止”。三是精準(zhǔn)開展知識能力培訓(xùn)。部分基層公職人員由于知識欠缺、能力不足等“本領(lǐng)恐慌”問題，出現(xiàn)了即使主觀上想作為而實際上卻“不會為”的客觀庸懶現(xiàn)象。因此，應(yīng)堅持“缺什么補什么”的原則，以基層公職人員知識和能力中的“短板”為培訓(xùn)重點，及時開展崗位業(yè)務(wù)知識和能力的精準(zhǔn)培訓(xùn)，通過研討式學(xué)習(xí)、案例式教學(xué)、現(xiàn)場教學(xué)等手段切實彌補他們知識和能力的不足。
完善正向激勵機制。正向激勵作為一種對組織成員符合組織目標(biāo)或社會需要的行為加以獎勵的激勵類型，對激勵對象具有顯著的行為強化和引導(dǎo)功能。當(dāng)然，從現(xiàn)實層面看，還存在基層公職人員工作任務(wù)繁重、正向激勵偏少的問題?；鶎幼鳛橹袊畬蛹壍奈捕耍枰薪觼碜愿骷壐鞑块T的工作任務(wù)，即要用“一根針”去穿上面放下來的“千條線”。相對于中層和高層公職人員而言，基層公職人員尤其是其中普通公職人員的升遷空間十分有限。不僅如此，在基層公職人員中，普通公職人員的工資福利待遇因職務(wù)職級的限制而相對較少，與基層領(lǐng)導(dǎo)的收入分化嚴(yán)重。這既導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)“失去了調(diào)動、支配和激勵普通公務(wù)員工作積極性的杠桿”，又在客觀上造成部分基層公職人員尤其是普通公職人員“不想為”，甘做“僵尸官”。針對這一因外在激勵力量不足而不想干事的主觀庸懶現(xiàn)象，有必要建立正向激勵機制來提升基層公職人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。為此，一方面，要認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》中所強調(diào)的“重實干重實績的用人導(dǎo)向”，讓敢于擔(dān)當(dāng)、勇于負(fù)責(zé)、勤奮工作、干出實績的基層公職人員獲得晉升；另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，暢通基層公職人員晉升渠道，打破“基層天花板”效應(yīng)。此外，從物質(zhì)激勵層面來說，可建立獎金制度，讓收入建立在實績之上，對取得良好實績、主動擔(dān)當(dāng)作為的基層公職人員進行一定的物質(zhì)獎勵。
落實容錯糾錯機制。不少基層公職人員面臨著“問責(zé)多、風(fēng)險高”的窘境。例如，安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、維護穩(wěn)定、脫貧攻堅等都是容易遭遇問責(zé)甚至被一票否決的領(lǐng)域，部分基層公職人員因為擔(dān)心遭遇“多做多錯、少錯少錯、不做不錯”等逆淘汰問題，所以從理性自利和風(fēng)險厭惡的角度出發(fā)，遵循“寧可不做，也不能出錯”和“不求有功，但求無過”的“不出事”邏輯，甘愿做“太平官”。針對這一因擔(dān)心犯錯并擔(dān)責(zé)而“不敢為”的主觀庸懶現(xiàn)象，有必要全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求，并根據(jù)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》中關(guān)于建立容錯糾錯機制這一具體要求，推動相關(guān)機制在基層的落實落地。在機制構(gòu)建過程中，一方面，要準(zhǔn)確認(rèn)識“錯”的內(nèi)涵，將其界定為“干部在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中由于主觀上的過失導(dǎo)致工作不能達到預(yù)期甚至造成一定損失”，從而將這種“錯”與行為本身的違法違紀(jì)區(qū)別開來。另一方面，要結(jié)合基層政府和所屬工作部門的實際情況，對容錯糾錯的情形進行量化和具體化的認(rèn)定，并細(xì)化容錯免責(zé)的具體操作辦法。
（作者為蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，蘇州大學(xué)東吳智庫研究員，江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）
【注：本文系2018年度蘇州大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究課題“高校廉潔風(fēng)險點排查與防控研究”（項目編號：38302001）與2019年度江蘇省重點智庫研究課題“一體化推進不敢腐、不能腐、不想腐研究”的階段性研究成果】
【參考文獻】
①喬德福：《健全治理黨政機關(guān)庸政懶政怠政制度化常態(tài)化機制——基于十八大以來官網(wǎng)報道的典型案例調(diào)查思考》，《理論與改革》，2019年第3期。
②歐陽靜：《基層公務(wù)員收入與縣域治理懶政問題》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第4期。
③顧愛華、周環(huán)：《論“懶政”的內(nèi)在成因及消解路徑》，《中國行政管理》，2018年第12期。
④趙迎輝：《建立干部容錯糾錯機制需把握的幾個問題》，《學(xué)習(xí)時報》，2018年6月25日。
責(zé)編/李一丹 美編/王夢雅
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