治國安邦，重在基層。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要創(chuàng)新社會治理體制，把資源、服務(wù)、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來。強(qiáng)化基層治理是黨的十九大作出的明確部署。構(gòu)建基層社會治理新格局，夯實基層社會治理基礎(chǔ)，是黨的十九屆四中全會提出的明確任務(wù)。創(chuàng)新農(nóng)村治理方式，強(qiáng)化農(nóng)村治理能力，推動鄉(xiāng)村振興，既是農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的需要，也是黨的農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的內(nèi)在要求。
近年來，湖南省祁陽縣緊緊圍繞強(qiáng)化農(nóng)村治理、推動農(nóng)村事業(yè)全面發(fā)展、全面進(jìn)步，從實際出發(fā)，創(chuàng)造性地提出并組織實施了“工作村為主”的工作方法，且貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，初步探索出了一條符合基層特點和規(guī)律的鄉(xiāng)村振興新路，有效回歸了村民自治本位，夯實了基層治理基礎(chǔ)，取得了明顯成效，得到了有關(guān)部門的充分肯定，被評選為永州市十大改革創(chuàng)新案例之一。
祁陽鄉(xiāng)村治理“工作村為主”的創(chuàng)新經(jīng)驗是以“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的方式，解決了鄉(xiāng)村治理中長期想解決而沒有解決的“中梗阻”和“最后一公里”的老大難問題。“縣統(tǒng)籌”主要體現(xiàn)在按照黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計，根據(jù)本縣的縣情和資源稟賦，制定縣域內(nèi)鄉(xiāng)村治理的實施規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域內(nèi)的人財物配置；“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”就是由“鎮(zhèn)”出面組織具體實施，承擔(dān)相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理責(zé)任；“村為主”是鄉(xiāng)村治理祁陽創(chuàng)新經(jīng)驗的核心，意味著“縣統(tǒng)籌”“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”的工作重心放在村里，資源要素重點投向村里，一切以村為中心，在組織建設(shè)、脫貧攻堅、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理、安全生產(chǎn)、民主管理、征拆安置、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等9大類重點工作中，都貫徹“村為主”，充分發(fā)揮“村”作為鄉(xiāng)村治理的主體作用。
人民論壇雜志社調(diào)研組一行在祁陽縣潘溪鎮(zhèn)高江村進(jìn)行調(diào)研
祁陽“工作村為主”的基層之治
2017年以來，祁陽縣委積極探索以“黨委保落實、支部唱主角”為主要內(nèi)涵的“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的農(nóng)村基層社會治理新路子。調(diào)研組專家唐任伍指出，“村為主”的鄉(xiāng)村治理模式，緊緊抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展作根本、鄉(xiāng)村帶頭人為關(guān)鍵、鄉(xiāng)風(fēng)村風(fēng)文明為靈魂、環(huán)境優(yōu)美為標(biāo)志、基層黨建作保障，不但有效解決了縣域鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的“縣領(lǐng)導(dǎo)在急”“駐村干部在干”“村民在看”的局面，而且改變了縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況，改變了人們的精神面貌，收到了顯著效果，大大提升了祁陽縣域經(jīng)濟(jì)的競爭力，改善了民生，同時也為縣域鄉(xiāng)村治理提供了難得的經(jīng)驗。調(diào)研組專家劉劍輝認(rèn)為，“村為主”是祁陽縣堅持大抓基層理念、堅持問題導(dǎo)向、堅持目標(biāo)導(dǎo)向、重視基層主體作用、提升基層組織力的方法創(chuàng)新。這一創(chuàng)新方法已經(jīng)在祁陽農(nóng)村治理的生動實踐中落地生根，開花結(jié)果。祁陽“工作村為主”的主要做法體現(xiàn)在五個方面：
“工作村為主”堅持狠抓組織力提升，強(qiáng)化治理組織基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在組織。祁陽縣“工作村為主”的實踐表明，組織力是農(nóng)村治理的關(guān)鍵，只要抓好基層組織力，農(nóng)村治理就有了堅強(qiáng)的組織保障，農(nóng)村就會本固基強(qiáng)。“工作村為主”的工作方法明確提出了以提升組織力為重點、突出政治功能、強(qiáng)化農(nóng)村治理能力的工作目標(biāo)，明確了組織建設(shè)村為主的具體內(nèi)容，找到了農(nóng)村治理的具體抓手。其具體做法，一是選好“領(lǐng)頭雁”。祁陽縣著力開展“五個一批”工程：即對年齡較大的退出一批、不能勝任的調(diào)整一批、身體不好的勸退一批、缺崗缺位的優(yōu)補(bǔ)一批、違法違紀(jì)的處理一批，通過“五個一批”舉措，全縣村級黨組織書記平均年齡42.5歲，在村（社區(qū)）“兩委”班子中，致富能人占比85.9%。二是培育“生力軍”。祁陽縣立足走“產(chǎn)業(yè)化+人才化”的發(fā)展路子，把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)到依靠人才、智力軌道上來。依托省市縣三級39名科技特派員，承擔(dān)或協(xié)助參加鄉(xiāng)村振興項目6個，引進(jìn)新品種 14個，帶動農(nóng)戶致富4500余人。開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)培養(yǎng)“星火燎原”計劃，選送1200余名青年農(nóng)民赴道縣工貿(mào)中專開展專業(yè)技能培訓(xùn)，學(xué)員學(xué)成回鄉(xiāng)發(fā)展種養(yǎng)項目300個，帶動致富3000余人。三是釋放“正能量”。祁陽縣結(jié)合開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，推進(jìn)支部學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化，采取黨員志愿服務(wù)、黨員兼任農(nóng)村網(wǎng)格員、“共產(chǎn)黨員家庭戶”掛牌活動等形式，引領(lǐng)基層黨員亮身份、樹形象、做表率，主動落實“村為主”各項重點工作，做給群眾看，帶著群眾干。
“工作村為主”堅持發(fā)揮村級主體作用，強(qiáng)化治理內(nèi)生動力。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，夯實基層社會治理基礎(chǔ)，是黨的十九屆四中全會提出的明確要求。在農(nóng)村治理中，充分發(fā)揮村級的主體作用，是落實農(nóng)村自治要求的具體體現(xiàn)，也是祁陽“工作村為主”的鮮明特征。“工作村為主”明確提出了農(nóng)村黨組織在村治理中承擔(dān)的組織建設(shè)、脫貧攻堅等9大類工作任務(wù)目標(biāo)，既有農(nóng)村黨組織的任務(wù)清單，也有工作責(zé)任清單，這些工作清單成為農(nóng)村黨組織治理工作的目標(biāo)書、施工圖，工作任務(wù)誰來干、干什么、干到什么程度都寫得明明白白，一張治理藍(lán)圖使得村級組織和干部群眾有了明確的工作方向和具體的工作目標(biāo)。調(diào)研組專家劉劍輝指出，在推動工作落實中，全縣農(nóng)村黨組織緊緊圍繞9大工作目標(biāo)任務(wù)唱主角、當(dāng)主力、抓主動，既強(qiáng)化了黨員干部群眾的主體意識，也充分發(fā)揮了干部群眾的主體作用，使鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)得到了很好落實。圍繞抓主動，祁陽縣探索創(chuàng)新了激勵機(jī)制，對村干部既明確任務(wù)、嚴(yán)要求，又給待遇、給榮譽(yù)，多管齊下。對獲評“村為主”先進(jìn)村的村（社區(qū)）黨組織書記或主任，縣里每年拿出2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員名額進(jìn)行定向招錄，有效解決了干好干壞一個樣，干多干少一個樣的問題，既激發(fā)了干勁，產(chǎn)生了動力，也調(diào)動了積極性，形成了“要我干”向“我要干”“爭著干”的作風(fēng)轉(zhuǎn)變。
“工作村為主”堅持把群眾利益放在首位，強(qiáng)化黨組織治理的凝聚力。群眾利益無小事。堅持一切為了群眾，一心一意為群眾謀利益，是祁陽縣農(nóng)村治理的根本出發(fā)點和落腳點，也是“村為主”工作法的根本價值導(dǎo)向。祁陽縣緊緊抓住“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”這個根本，組織推動“工作村為主”，認(rèn)真落實了黨的各項惠民政策，著力解決了群眾生產(chǎn)生活的困難和問題，扎實開展了服務(wù)群眾工作，切實維護(hù)了群眾切身利益。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，村村都建服務(wù)中心，實現(xiàn)了讓“基層有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事”的基礎(chǔ)保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，村村都有富民項目，油茶產(chǎn)業(yè)遍地花開。在生態(tài)宜居方面，集中組織開展拆除危房、空心房，改水、改廁，種樹、種花、種果，清潔家園、水源、田園、能源的“一拆二改三種四清潔”行動，使美麗鄉(xiāng)村處處美。在社會綜合治理方面，全縣建成鄉(xiāng)村黨群服務(wù)中心、綜治服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理綜合平臺，并以此為依托建立三級聯(lián)動信訪工作網(wǎng)絡(luò)，把信訪工作觸角延伸到鄉(xiāng)村基層。在縣信訪接待中心，每個工作日都安排一名縣級領(lǐng)導(dǎo)值班接訪，每月10號開展一次縣級領(lǐng)導(dǎo)集中接訪活動，每月進(jìn)行一輪縣、鎮(zhèn)、村三級書記接訪下訪活動，推行千名干部下基層精準(zhǔn)幫扶解難題活動。
祁陽縣茅竹鎮(zhèn)黨委書記于浩在三家村介紹情況
“工作村為主”堅持上下聯(lián)動，形成了共同治理的強(qiáng)大合力。堅持“一盤棋”的思想推動工作，是我們黨的經(jīng)驗創(chuàng)造和優(yōu)勢。祁陽“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的工作方法，堅持分級負(fù)責(zé)、層層落實，在實施“村為主”工作機(jī)制過程中，縣直有關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）按照職權(quán)法定和誰主管誰負(fù)責(zé)、屬地管理原則，繼續(xù)嚴(yán)格履行各自職責(zé)，形成協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)。“上”堅持錢往基層投，事往基層辦，勁往基層使，落實縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的任務(wù)；“下”堅持工作在村到位、落實在村到位、目標(biāo)在村到位，確保9大任務(wù)落地。“工作村為主”不是把所有的責(zé)任和任務(wù)都壓給了村，而是通過對村里的工作任務(wù)梳理后，厘清了上級黨委與村里的職責(zé)任務(wù)，屬于村里干的村里要抓好，屬于上級黨委和部門的，上級要落實好，這樣形成了一個任務(wù)清楚、責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)、上下合力、權(quán)力到村的治理格局，通過縣、鎮(zhèn)、村上下共建共治，同下一盤棋，同唱一臺戲，形成農(nóng)村治理的強(qiáng)大合力。
“工作村為主”把群眾路線落到實處。鄉(xiāng)村治理的祁陽經(jīng)驗表明黨的群眾路線在當(dāng)今鄉(xiāng)村治理中仍然是有效的。祁陽縣按照“服務(wù)連民心、管理創(chuàng)平安、共建促和諧”的思路理念，加強(qiáng)網(wǎng)格化管理平臺與居民互動建設(shè)，積極構(gòu)建“一網(wǎng)多格、按格定崗、人在格上、事在網(wǎng)中”的工作管理新格局，以構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，辦好群眾家門口的事，讓群眾生活更方便、更舒心、更美好為目標(biāo)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)網(wǎng)格化平臺建設(shè)，推動網(wǎng)格化管理向扁平化、開放化方向發(fā)展。祁陽縣在具體的實踐探索中，一是積極轉(zhuǎn)變治理主體，建立政府、網(wǎng)格、社會組織的三方合作伙伴關(guān)系，使政府在網(wǎng)格化管理過程中充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益訴求，調(diào)動多方治理主體的積極性。同時，群眾及相關(guān)社會組織則更多扮演主體角色，及時表達(dá)自己的利益訴求，有效配置社區(qū)資源，從而形成一種多元主體的治理環(huán)境。二是轉(zhuǎn)變治理目標(biāo)，形成以群眾為核心，以服務(wù)為導(dǎo)向，以實現(xiàn)多維度管理為理念，積極發(fā)揮群眾、社會組織等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。三是不斷完善聽證制度，激發(fā)群眾參與決策和治理的熱情，對于與群眾息息相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行公示，以便群眾監(jiān)督和建言獻(xiàn)策。調(diào)研組專家劉俊生指出，祁陽正是通過鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新改革，極大地激發(fā)了村組織和全體村民參與治理的積極性，他們自我組織或協(xié)助政府拆除危房和空心房、自我組織協(xié)助政府征用土地、自我制定鄉(xiāng)規(guī)民約、自我處理鄰里矛盾糾紛等，這些活動傳統(tǒng)上多是過去由政府直接強(qiáng)制進(jìn)行或間接強(qiáng)制村組織進(jìn)行的，現(xiàn)在則是村組織和村民自愿進(jìn)行的，這樣村民更高興、更滿意，矛盾少了，鄉(xiāng)村和諧，生活更美好了，這正是祁陽打造的嶄新鄉(xiāng)村治理共同體的目的所在。
人民論壇雜志社調(diào)研組一行在祁陽縣龍山街道蘆家甸社區(qū)交通局小區(qū)老舊小區(qū)改造地調(diào)研
祁陽“工作村為主”創(chuàng)新經(jīng)驗的五點啟示
經(jīng)過實地考察與調(diào)查研究，調(diào)研組認(rèn)為，祁陽縣在基層治理的具體實踐中，認(rèn)真落實黨中央的相關(guān)決策與部署，取得了明顯成效。祁陽“工作村為主”鄉(xiāng)村治理模式的成功做法和典型經(jīng)驗，對于其他地區(qū)基層治理的開展和實踐，有著較大的指導(dǎo)意義和借鑒價值。
啟示一，“工作村為主”使村民自治組織真正回歸自治本位。村民自治制度是中國特色社會主義制度體系中的一項重要制度。農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展了農(nóng)村基層民主，促進(jìn)了農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。但是，因為各種原因，在很多地方，農(nóng)村基層自治組織承擔(dān)了大量行政性事務(wù)，“千根線萬枚針”導(dǎo)致任務(wù)過于繁雜，往往疲于應(yīng)付、被動執(zhí)行。祁陽縣“工作村為主”的創(chuàng)新探索，全面推行對年度日常性事務(wù)目錄清單管理，把原來名目繁多的村級工作事項整合、歸并為組織建設(shè)、脫貧攻堅等9大類重點工作，從而幫助農(nóng)村基層自治組織及其干部從各種疲于應(yīng)付的被動狀態(tài)中解脫出來，有效減輕了基層負(fù)擔(dān)，使村民自治組織真正回歸自治本位，抓好服務(wù)村民、推進(jìn)村莊社會治理等自治范圍內(nèi)的本職工作。
啟示二，“工作村為主”著力把村黨組織建設(shè)成為堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。農(nóng)村基層社會治理，也必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則。無論農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟(jì)社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖，核心作用不能削弱。調(diào)研組專家青連斌認(rèn)為，祁陽縣堅持強(qiáng)基固本，筑牢了“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領(lǐng)，著力把村黨組織建設(shè)成為堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，為實施“村為主”提供了堅強(qiáng)政治保證和組織保證。一方面，通過選好“領(lǐng)頭雁”，把政治素質(zhì)硬、致富能力強(qiáng)、群眾口碑好的優(yōu)秀黨員干部選進(jìn)村級領(lǐng)導(dǎo)班子，重點選好黨組織書記；另一方面，通過培育“生力軍”，把發(fā)展農(nóng)村黨員與村干部后備力量建設(shè)結(jié)合起來，拓展選人視野，嚴(yán)格入口把關(guān)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量，使黨員隊伍活力持續(xù)增強(qiáng)。
啟示三，“工作村為主”把農(nóng)村社會治理的責(zé)任壓實到了基層。農(nóng)村社會治理“工作村為主”，通過賦權(quán)增能、獎優(yōu)罰劣等機(jī)制創(chuàng)新，把責(zé)任壓實到村。一方面，祁陽縣堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎(chǔ)保障力度。先后投入資金2.86億元，大力推進(jìn)為農(nóng)綜合服務(wù)平臺建設(shè)，建成投用560個村（社區(qū)）黨群服務(wù)中心，實現(xiàn)了村級活動場所全覆蓋。在為基層減負(fù)的同時，明確村級黨組織在9大類重點工作中唱主角、當(dāng)主力、抓主動。大力開展“一拆二改三種四清潔”行動，改善農(nóng)村環(huán)境面貌，實現(xiàn)村容村貌、組容組貌、院容院貌、戶容戶貌“四容四貌”明顯提升。另一方面，獎優(yōu)罰劣，對村干部既明任務(wù)、嚴(yán)要求，又給待遇、給榮譽(yù)，多管齊下，激勵擔(dān)當(dāng)作為。把實施“村為主”工作列入鄉(xiāng)村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果與村級黨員干部任免使用、評先評優(yōu)、薪酬待遇和到村項目資金安排等掛鉤。通過賦權(quán)增能，對村干部明任務(wù)、嚴(yán)要求，把責(zé)任壓實到村干部身上。祁陽通過獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動了全縣村干部干事創(chuàng)業(yè)、爭當(dāng)先進(jìn)的積極性、主動性和創(chuàng)新性，形成了全縣村干部比學(xué)趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的深厚氛圍。
啟示四，“工作村為主”走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。祁陽縣委縣政府致力于構(gòu)建嶄新的鄉(xiāng)村治理共同體。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，也是國家治理的末梢，如何更好地治理鄉(xiāng)村也是中國共產(chǎn)黨人長期思考的問題。新中國成立后創(chuàng)設(shè)的人民公社制度以及改革開放以來形成的村民自治制度，都是在嘗試尋找鄉(xiāng)村治理的有效途徑。祁陽經(jīng)驗表明，他們正在構(gòu)建一種嶄新的鄉(xiāng)村治理體系，那就是他們致力于打造的“村為主”鄉(xiāng)村治理共同體。這個共同體的核心是被賦予新內(nèi)容、新權(quán)能、新結(jié)構(gòu)、新機(jī)制、新動能的村組織，這個核心凝聚全體村民的力量自主運行?？h、鎮(zhèn)兩級政府也是這個鄉(xiāng)村治理共同體的有機(jī)組成部分，但他們改變了以往的核心地位，有意識地“靠邊站”，默默地盡全力對村組織開展工作給予支持、指導(dǎo)和幫助。“工作村為主”的核心是抓基層、抓村“兩委”，特別是重視抓村黨支部，但是，這并不意味縣、鎮(zhèn)黨委和政府放任不管。調(diào)研組專家青連斌認(rèn)為，祁陽縣實施的“村為主”與“縣統(tǒng)籌”、“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”是一個有機(jī)的整體。“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”，走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。根據(jù)“放得下、接得住、辦得了”的原則，祁陽縣積極推進(jìn)縣本級事項向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉，將縣人社、民政、衛(wèi)健等部門資源下沉到村（社區(qū)），由村干部為村民提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、孕前優(yōu)生等事項的初審、校核服務(wù)。這樣就形成了分級負(fù)責(zé)、層層落實的協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)。
啟示五，“工作村為主”的工作機(jī)制把“以民為本”執(zhí)政理念落到實處。“工作村為主”的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，表明祁陽縣委縣政府堅定“以民為本”的執(zhí)政理念?？h委縣政府心里裝著老百姓，心里裝著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村振興、農(nóng)民疾苦的大事情，很好地踐行了黨中央“以人民為中心”的發(fā)展理念，很好地踐行了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。祁陽縣制定了“工作村為主”的鄉(xiāng)村振興計劃，每年從緊張的財政資金中拿出來數(shù)億元用于解決鄉(xiāng)村問題，用在落實中央“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略的行動上，用在解決農(nóng)民的疾苦上，表明了他們具有先進(jìn)的執(zhí)政理念和為人民服務(wù)的熱血情懷。調(diào)研組認(rèn)為，這些舉措，不僅發(fā)展了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，也使每個村莊、每個農(nóng)民充分享受到了黨富民惠民政策的好處。
（執(zhí)筆：陶建群 陳陽波 王克 姜志雄 作者分別為人民日報社國家治理周刊副總編輯、湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生、人民論壇網(wǎng)課題研究部副主任、人民論壇網(wǎng)地方部副主任）
【注：本文系“2020國家治理創(chuàng)新經(jīng)驗（基層治理）課題調(diào)研”階段性成果之一】
