摘 要:在公共管理工作中，存在許多對制度“做選擇、搞變通、打折扣”現象，使得制度“空轉”頻繁發(fā)生。制度“空轉”不僅會導致政府治理績效降低，而且也是腐敗現象背后的一大原因。根治制度“空轉”，需提升制度意識，強化對制度執(zhí)行的監(jiān)督問責。
關鍵詞:制度執(zhí)行 “空轉” 腐敗亂象
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
制度“空轉”與腐敗亂象
所謂制度“空轉”是指黨和國家機關制定的法律、政令、規(guī)則、程序等規(guī)范，在實際公共管理工作中，或被束之高閣，或被視為無物，做選擇、搞變通、打折扣，使得制度的實施效果大打折扣，甚至無法發(fā)揮作用，達不到制度預期目標的一種現象。下面兩個案例很好地說明了制度“空轉”的含義。
南方某鎮(zhèn)的一名股級干部，曾用虛假打卡、虛報項目等手段，十多年來間斷性或連續(xù)性冒領民政扶貧專項資金。按照當地規(guī)定，扶貧資金的申請、審批、核發(fā)有一套較為嚴格的制度和流程。資金申請需要逐級審核簽名確認，資金核發(fā)需要逐一核對后進行發(fā)放，對實際發(fā)放的明細清單還需進行對賬核實。這名干部的造假手段并不高明，然而竟一次次躲過層層審批審核。這是因為，在實際操作中，每個環(huán)節(jié)都自認為前面有人把過關，于是便草草簽名了事，致使審核浮于形式，制度流于“空轉”。事后作案者本人都不敢相信：“開始沒想到能拿到錢，不知道為什么一直沒有人發(fā)現。”
中央某部的原政治部主任，仕途一路平坦，在2016年的中央巡視中落馬。經查，犯罪人亦官亦商，金錢開道，在年齡、入黨材料、工作經歷、學歷、家庭情況等方面全方位造假，一路邊拉關系、邊造假、邊買官晉升，從一名私營企業(yè)主一步步變身為副部級國家干部。同樣不可思議的是，黨和國家有健全的干部選拔任用制度，在提名、考察、政審、公示、任用、試用期等環(huán)節(jié)都作了嚴格的規(guī)定，此外還有個人事項報告制度、紀委“一票否決”制度等。然而犯罪人一路提拔任用，期間還有多次跨地區(qū)或跨行業(yè)的轉任考察、審查或調查，居然都一路綠燈，使得考察審查流于形式，制度多次流于“空轉”。多名提拔他的各層主管領導在被調查時表示：“沒想到他能升到副部級干部的地位，不可思議。”
上述兩個實例反映的都是由制度“空轉”引發(fā)的公職人員腐敗現象。實際上，“空轉”存在于公共管理的許多領域。例如，環(huán)境保護制度在改革開放之初就已基本確立并不斷完善，但幾十年來卻被很多地方政府及官員視為無物或真污假治，基本上一直都在“空轉”，導致環(huán)境質量直線下降，直到十八大以后環(huán)境保護制度才真正帶負荷地運轉起來，終于換來現在環(huán)境質量的實質性改善。又如公共工程招投標制度本十分健全，但在很多地方卻不被嚴格遵守和執(zhí)行，制度全方面或在若干環(huán)節(jié)上“空轉”，導致公共工程招投標領域成為腐敗重災區(qū)。此外，在安全生產、食藥監(jiān)管、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫救助等領域，都存在不同程度的制度“空轉”現象。
制度“空轉”危害及成因
制度“空轉”危害甚大，從上述案例中可看出，不僅會導致政府治理績效降低，而且也是腐敗現象背后的一大原因。黨和國家建章立制的目的在于使政府及官員的行為約束在預定軌道上，最大限度地抑制“惡念”，激發(fā)“善念”，從而實現公共的善。制度一旦“空轉”，政府及官員的行為就會脫離預定軌道，由此激發(fā)出人性中的“惡念”而抑制住了人性中的“善念”，自然會導致官德不修，腐敗叢生。無論從歷史上還是從現實中看，都已經證明了這一點。制度“空轉”導致腐敗已經成為一條客觀規(guī)律。國家的長治久安依賴于一套科學合理的制度設計及有效運行，這也是政權穩(wěn)定的根基所在。制度“空轉”是蠶食政權穩(wěn)定根基的主要因素。偶爾局部的“空轉”可能只是降低一點政府效能，弱化一點官員德行，產生一點腐敗，但長期的“空轉”就會削弱政府公信力，甚至對政權穩(wěn)定造成影響。
制度“空轉”的成因主要包括主觀和客觀兩個方面。主觀方面是干部對制度缺乏敬畏之心。有些領導干部，“土皇帝”意識濃厚，不把制度放在眼里，視制度為空氣，把制度當擺設，我行我素。在這種主觀意識的支配下，工作中對制度選擇性執(zhí)行，于我有利的執(zhí)行，于我不利或無利的就不執(zhí)行；在制度實施中搞變通、打折扣，名曰是工作的靈活性或因地制宜，實則是不愿意嚴格執(zhí)行；不作為、不擔當，抱著多一事不如少一事的心理，工作懶洋洋，不愿擔責，不主動作為。客觀方面是制度執(zhí)行環(huán)境不良。具體來說，包括制度體系的內部環(huán)境和外部環(huán)境。對內表現為上級的不支持、同級的不配合和下級的不服從等方面；對外表現為利益集團、社會輿論和社會文化的不良影響等。即使制度執(zhí)行者有嚴格執(zhí)行制度的意愿和決心，體系內環(huán)境的“三不”和體系外環(huán)境的“三不”，無論是明顯的還是潛在的，都會實質性地消解制度的執(zhí)行力，迫使制度流于“空轉”。
制度“空轉”的治理路徑
首先，最根本的治理途徑是要提升干部的制度意識。意識是行動的原動力，意識的自覺化是行動持續(xù)化的基礎。制度的強執(zhí)行力源于自覺的制度意識，但自覺制度意識的養(yǎng)成非一朝一夕之功，需要水滴石穿式的培養(yǎng)或教育過程。需要通過宣傳教育、培訓學習、榜樣引路等方式方法對社會公民特別是黨員干部進行制度意識培養(yǎng)，其中最重要的莫過于培養(yǎng)干部對制度的敬畏之心以及自覺尊崇制度的品質。
其次，最直接有效的治理途徑是要強化對制度執(zhí)行的監(jiān)督問責。制度一旦制定，就要建立健全權威高效的制度執(zhí)行機制，其核心是要建立健全多元化的監(jiān)督問責機制。執(zhí)政黨通過黨紀檢查和管理領導干部等方式實現監(jiān)督問責；民主黨派通過多種民主監(jiān)督方式實現監(jiān)督問責；立法機關通過聽取報告、檢查法律實施情況、質詢、專題調查、領導干部任免等方式實現監(jiān)督問責；監(jiān)察機關通過日常的監(jiān)督檢查和對違法問題的調查實現監(jiān)督問責；司法機關通過各種訴訟方式實現監(jiān)督問責；媒體通過曝光黨員干部違法違紀行為實現監(jiān)督問責；公民通過信訪、舉報、控告等方式實現監(jiān)督問責，等等。全面且高效的監(jiān)督問責機制能夠快速治理制度“空轉”，取得立竿見影的效果。當然，如果監(jiān)督問責制度也流于“空轉”的話，那其他領域的“空轉”現象也就難以得到及時有效的治理，文章開頭的案例就很好地證明了這一點。
總之，強化制度意識和強化監(jiān)督問責兩條途徑相輔相成，共同作用，方能使制度“空轉”現象得到最根本的有效治理。
【本文作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授】
參考文獻
[1]段相宇：《層層失守，在于制度“空轉”》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2018年11月28日。
責編：司文君 / 周素麗