摘 要：制度的生命力在于執(zhí)行。整治一些地方、部門及干部在制度執(zhí)行中出現(xiàn)“做選擇、搞變通、打折扣”等制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，需要認(rèn)清本質(zhì)，找到根源，增強(qiáng)政治敏銳性和大局意識(shí)，標(biāo)本兼治，建立健全頂層貫通、分層對(duì)接、相互銜接、底層發(fā)力的制度執(zhí)行機(jī)制，實(shí)施系統(tǒng)性、法治性、綜合性、源頭性治理，加強(qiáng)執(zhí)行力管理，加大政府信息公開力度，以維護(hù)制度權(quán)威，更好地把中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能和執(zhí)行效能。
關(guān)鍵詞：制度執(zhí)行力 行政管理機(jī)制 執(zhí)行效能
【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
認(rèn)清制度“空轉(zhuǎn)”的本質(zhì)和根源
制度“空轉(zhuǎn)”，是制度“虛置”的一種特殊形態(tài)，就是在制度與制度執(zhí)行之間出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象。這種“空轉(zhuǎn)”有多種表現(xiàn)形式：有的以“抽象執(zhí)行、具體不執(zhí)行”的方式，搞假大空，忽悠領(lǐng)導(dǎo)和群眾；有的采取“部分執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”等手段，對(duì)制度進(jìn)行軟抵觸；有的將改革的“規(guī)定動(dòng)作”用“慢動(dòng)作”偷換替代，以碎片化、擠牙膏的方式推進(jìn)；有的在制度執(zhí)行中玩弄“改小保大”“割發(fā)代首”等伎倆，避重就輕；還有的在政府部門之間建立“利益互保”，“你幫我在你的管轄范圍內(nèi)打開綠燈，我?guī)湍阍谖业膱?zhí)法履行中裝聾作啞”。這些“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象雖然千奇百怪，但核心都是對(duì)制度的漠視，都是在搞“制度與執(zhí)行的脫節(jié)”，不僅在制度執(zhí)行層面削弱了制度的威力和能量，而且也導(dǎo)致黨和政府公信力的流失。
產(chǎn)生這種“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象具有多方面的思想根源，既有陳腐的教條主義、主觀主義、庸人懶政思想作祟，又是新形勢(shì)下形式主義、不作為、不擔(dān)當(dāng)、怕?lián)碌淖兎N，將公權(quán)力“私有化”“部門化”，當(dāng)作個(gè)人或小集體可以“自由裁量”的私權(quán)力。杜絕制度“空轉(zhuǎn)”，化解制度執(zhí)行的“中梗阻”，必須從貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，建立長(zhǎng)效機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，科學(xué)預(yù)防和有效防控，有針對(duì)性地解決問題，增強(qiáng)黨和國家制度、政策、改革舉措的執(zhí)行力。
建立機(jī)制，防控制度“空轉(zhuǎn)”
制度局部“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象雖然早已有之，但在當(dāng)前形勢(shì)下又呈現(xiàn)出了一些新特點(diǎn)。防止和治理制度“空轉(zhuǎn)”，除了需要完善已有的保障制度執(zhí)行的體制機(jī)制和監(jiān)督措施外，還需要按照國家治理現(xiàn)代化的新要求，建立頂層貫通、分層對(duì)接、相互銜接、底層發(fā)力的制度執(zhí)行機(jī)制，對(duì)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，提升治理效能。
一是推動(dòng)執(zhí)行力的系統(tǒng)性創(chuàng)新，營造制度執(zhí)行的良好環(huán)境。傳統(tǒng)管理演化為現(xiàn)代治理，是社會(huì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、管理革命的產(chǎn)物，主要是由客觀環(huán)境變化、社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了高速度、高精度、高復(fù)雜性等現(xiàn)象決定的?，F(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)治理的重要區(qū)別就是有一套針對(duì)新出現(xiàn)的現(xiàn)象而設(shè)計(jì)的具有高度系統(tǒng)化的治理體系。這套體系是對(duì)傳統(tǒng)制度執(zhí)行方式的系統(tǒng)性升級(jí)，其關(guān)鍵性解決方案是做到堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義根本制度、基本制度、重要制度相互銜接，以制度的系統(tǒng)性推動(dòng)治理體系和治理能力全面提升，確保每一項(xiàng)制度都能在現(xiàn)代化的國家治理體系總框架內(nèi)有效運(yùn)行，切實(shí)提高制度執(zhí)行能力。
二是強(qiáng)化執(zhí)行力的法治化創(chuàng)新，打造制度執(zhí)行的動(dòng)力。法律、制度、政策都是國家治理的基本工具和方式，都具有規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的功能，但是法治具有更強(qiáng)的剛性約束力。運(yùn)用法治手段推動(dòng)制度的執(zhí)行是從深層次來增強(qiáng)制度執(zhí)行的動(dòng)力。法治化執(zhí)行機(jī)制應(yīng)該在整合部門法的基礎(chǔ)上，將頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接統(tǒng)一起來，分層設(shè)計(jì)和分段對(duì)應(yīng)結(jié)合起來，將分散在中央層面的法律法規(guī)、中央政府部門的規(guī)章制度進(jìn)行跨部門梳理，對(duì)地方政府的規(guī)章及地方政府部門的規(guī)范性規(guī)定進(jìn)行跨層級(jí)清理，綜合構(gòu)建集成型、共治型法治體系，探索以制度價(jià)值為導(dǎo)向，引領(lǐng)制度執(zhí)行為驅(qū)動(dòng)的國家治理法治體系，把制度能力轉(zhuǎn)化為制度能量。
三是推動(dòng)執(zhí)行力的綜合性創(chuàng)新，提高制度執(zhí)行的機(jī)理。管理的效能來源于控制，而治理的效能依賴于協(xié)同，把控制轉(zhuǎn)化為協(xié)同首先需要綜合，實(shí)現(xiàn)管控與服務(wù)的統(tǒng)一。建立綜合性治理機(jī)制，統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行，將治理體系與治理能力在功能上實(shí)現(xiàn)有效整合，推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加速把國家制度能力轉(zhuǎn)化為制度能量，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。
四是開辟執(zhí)行力的源頭性創(chuàng)新，建立制度執(zhí)行的保障體系。源頭治理在管理學(xué)上與前置化管理、溯源管理、預(yù)管理有關(guān)，是一種關(guān)口前移、預(yù)防為主、未雨綢繆、抓主動(dòng)權(quán)的工作方法。作為一種思維方式和管理模態(tài)，源頭治理是跳出過去傳統(tǒng)的常態(tài)管理的思維，以“大管理”的視野來看待管理，將風(fēng)險(xiǎn)管理引入常態(tài)管理，重在預(yù)防、化解和減少風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一，治標(biāo)和治本統(tǒng)一。源頭治理又是生態(tài)環(huán)境管理的擴(kuò)散應(yīng)用。在生態(tài)系統(tǒng)中，每種生物的生存需要有其各自合理的位置，這樣才能錯(cuò)落有致，各得其所。各級(jí)政府在公共管理環(huán)境中都應(yīng)該明確自身的位置，各個(gè)部門都需要各司其職、各盡其能，這樣才能全面履行政府職能。因此，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，就成為一種源頭治理。此外，源頭治理還必須把握歷史規(guī)律，面向未來發(fā)展，在保持改革定力的同時(shí)煥發(fā)創(chuàng)新活力。
多措并舉，糾治制度“空轉(zhuǎn)”
制度“空轉(zhuǎn)”是制度執(zhí)行中的“頑癥”，糾治制度“空轉(zhuǎn)”必須要迎難而上、直面關(guān)鍵，在建立長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，立足現(xiàn)實(shí)，施以具體的、應(yīng)急性的整治對(duì)策和措施。
一是增強(qiáng)政治敏銳性和大局意識(shí)。黨的路線、方針、政策絕大多數(shù)是以制度的載體表現(xiàn)出來的，只有不折不扣地執(zhí)行這些制度，才能保證黨中央國務(wù)院大政方針貫徹落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)政令暢通。執(zhí)行制度是制定制度的初衷，制度的生命力在于執(zhí)行。提高制度執(zhí)行的自覺性，需要正確處理制度與立足實(shí)際創(chuàng)造性開展工作之間的關(guān)系，積極主動(dòng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)主張和重大決策部署轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)決策、工作機(jī)制和管理方式方法，發(fā)揮制度的功能和價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革過程中，有的地方出現(xiàn)的制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，表面上看好像是因?yàn)橹贫群驼邎?zhí)行力弱所致，實(shí)際上是政治站位不高的表現(xiàn)，是對(duì)改革認(rèn)識(shí)不到位的表現(xiàn)。因此，整治新出現(xiàn)的制度“空轉(zhuǎn)”，要加強(qiáng)對(duì)行政行為的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，把提高認(rèn)識(shí)與嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)結(jié)合起來，從政治上筑起制度執(zhí)行的“引流明渠”，因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)干事?lián)?dāng)，肩負(fù)時(shí)代賦予的使命，把握歷史賜給的機(jī)遇，跟上人民前進(jìn)的步伐。
二是優(yōu)化執(zhí)行資源配置。執(zhí)行力是現(xiàn)代行政管理的重要資源，但是創(chuàng)造執(zhí)行力的過程是有成本的，需要資源投入，而且在特定時(shí)間段中的成本往往有一個(gè)相對(duì)恒定的閾值，無法隨意突破，不可惡意“透支”，不能搞“治理赤字”。這就需要科學(xué)配置行政資源，善于優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，合理使用執(zhí)行資源，對(duì)制度執(zhí)行量大的基層和重點(diǎn)部門要適當(dāng)傾斜，提供充足的資源保障。要少搞一些實(shí)質(zhì)內(nèi)容不多的花拳繡腿，騰出精力把各項(xiàng)制度和政策落到實(shí)處。不斷完善抓執(zhí)行的配套舉措，深化權(quán)責(zé)清單制度改革，化解部門分歧，消除條塊栓塞，自上而下地解決制度執(zhí)行中的“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問題，降低行政一線的協(xié)調(diào)成本，激發(fā)“最后一公里”的執(zhí)行能動(dòng)性，提高制度總體運(yùn)行的效率。
三是加強(qiáng)執(zhí)行效能管理。公共機(jī)構(gòu)績(jī)效考核和督查督辦，是提高工作效率、管理效益、服務(wù)效果、以及能力建設(shè)的有力手段，是增強(qiáng)履職盡責(zé)主動(dòng)性和創(chuàng)造性的“輕型武器”。要針對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)體系所存在的重速率、輕質(zhì)量，重排名、輕整改，重顯績(jī)、輕潛績(jī)等問題，以有效執(zhí)行為導(dǎo)向，改善績(jī)效考核系統(tǒng)，找到導(dǎo)致執(zhí)行低效能的“病根”，針對(duì)制度執(zhí)行中的突出問題，設(shè)置考評(píng)指標(biāo)，將督查與考核有機(jī)結(jié)合起來，真正“考”出激勵(lì)，“督”出作為，不斷提升執(zhí)行效能管理的科學(xué)化水平。
四要擴(kuò)大執(zhí)行信息公開。確保制度執(zhí)行和政務(wù)運(yùn)行信息公開透明，有助于強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督。要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，打破“信息孤島”，統(tǒng)一各部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進(jìn)政務(wù)信息聯(lián)通共用，探索執(zhí)行方式的信息化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，形成高效的組織體系和優(yōu)化協(xié)同的實(shí)施體系，切斷部門之間“利益互保”的通道，用程序正當(dāng)規(guī)范辦事流程，使制度執(zhí)行不走樣、不跑偏。在民眾對(duì)公共事務(wù)參與熱情大幅提升的情況下，有效回應(yīng)公眾訴求的“范式”也在發(fā)生變化。要拓展網(wǎng)絡(luò)問政、民眾問效的功能，對(duì)群眾通過網(wǎng)民留言、市長(zhǎng)電話等渠道反映的問題，在督促解決、為民解憂的同時(shí)，開拓轉(zhuǎn)化應(yīng)用新渠道，將其作為制度執(zhí)行的大數(shù)據(jù)信息，向主管部門反饋，把現(xiàn)有的政府為民眾辦事的制度延伸為民眾對(duì)政府執(zhí)行力的監(jiān)督。
“為官避事平生恥，重任千鈞惟擔(dān)當(dāng)。”新時(shí)代呼喚改革創(chuàng)新。治理制度“空轉(zhuǎn)”要有“實(shí)干實(shí)轉(zhuǎn)”的措施和勁頭，要努力實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行體系的升級(jí)，才能真正糾正“群眾跑來跑去、領(lǐng)導(dǎo)批來批去、部門轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，最后問題還是從哪里來到哪里去”的現(xiàn)象，切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。
【本文作者為中國行政管理學(xué)會(huì)研究員；本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA105）階段性成果】
參考文獻(xiàn)
[1]陳振明：《公共管理學(xué)研究的時(shí)代使命》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月25日。
責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠