國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)和重要表征。黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的任務，并從完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責體系、優(yōu)化政府組織結構、健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制等方面指明了方向路徑。
厘清政府治理現(xiàn)代化的責任邏輯
在治理現(xiàn)代化的推進過程中，責任處于關鍵性地位。政府能否對人民負責任是區(qū)分傳統(tǒng)政府與現(xiàn)代政府的標志，因此，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關鍵在于矢志不渝地堅持為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督。構建職責明確、依法行政的政府治理體系，既要保證責任的合理授予，又要保證責任的有效實現(xiàn)。
“科學合理”是責任授予的基準，不僅要明確政府責任的系統(tǒng)構成，也要遵循確定責任的原則，具體而言包括如下三個方面。
第一，明確政府責任是政治責任、法律責任、道德責任的多面融合。政治責任框定了政府的行動范圍，確定了政府的基本屬性與根本宗旨，政府治理現(xiàn)代化必須堅持黨的全面領導、緊緊契合以人民為中心的根本責任向度。法律責任是政府依法行政的具體體現(xiàn)，是全面依法治國戰(zhàn)略對政府治理現(xiàn)代化提出的核心要求，“法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。法律責任有力保證了政府治理在法治軌道上運行。道德責任要求政府公職人員要通過良好道德修養(yǎng)與道德境界完善自我，以“精神之鈣”筑牢信仰之基，自覺提升履職盡責的素質(zhì)和能力。
第二，根據(jù)以責確權、權責一致的原則實現(xiàn)責任與權力的統(tǒng)一。以責確權是根據(jù)政府的責任清單授予其與之相匹配的權力。以責確權意味著責任優(yōu)先于權力，責任不是權力的衍生物，而是政府權力與調(diào)配資源能力的基準。以責確權轉(zhuǎn)變了管制型政府的職能確定模式，順應了建設服務型政府的潮流，能夠有效遏制政府權力濫用的傾向。權責一致是現(xiàn)代公共行政的基本原則，是權力與責任相互匹配的組織設計規(guī)則和運行準則。只有權責一致，政府才能實現(xiàn)行政技術、治理資源與自身職能的契合，保證政府角色不缺位、不錯位、不越位，避免政府權力與公眾權利的沖突。
第三，不同層級、不同功能的政府部門與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設相契合，根據(jù)不同部門在國家治理中的特定角色賦予具體責任。確定責任的環(huán)節(jié)中，縱向上要堅持宏觀層面中央把握、中觀層面地方落實、微觀層面基層執(zhí)行的原則，理順中央與地方的權責關系；橫向上要厘清不同部門的具體功能，明確應該做什么、可以做什么、能夠做成什么的基本問題，按照其在國家治理中的作用明確責任清單，保證不同部門之間責任清單內(nèi)容相互貼合、相互補充，化解責任沖突，消除責任空白。
責任不應僅僅是一種理念，只有通過特定方式得以有效實現(xiàn)，才能成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效動力。責任的履行不只依靠責任主體的意愿，更有賴于保障實現(xiàn)責任履行的制度環(huán)境，并主要通過監(jiān)督機制和問責機制加以實現(xiàn)。
第一，責任的實現(xiàn)有賴于一整套完善的監(jiān)督機制，權力制約與陽光政治是責任實現(xiàn)的根本條件。以責任為視角審視權力制約與陽光政治，就是使政府的權力運用受到制度的約束，使其能夠符合人民的意愿和要求。完善行政監(jiān)督體制，要統(tǒng)合權力機關監(jiān)督、監(jiān)察機關監(jiān)督、行政體系內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督與公眾監(jiān)督等，織密對權力的監(jiān)督之網(wǎng)，讓權力失范行為無處遁形。民主政治的特征之一是公開透明。陽光政治是實現(xiàn)有效監(jiān)督的基本前提，權力制約與陽光政治保證了人民對政治體系與政治過程的有效參與。民主應該體現(xiàn)為公民在所有領域持續(xù)對政府權力進行有效監(jiān)督。如果沒有監(jiān)督，人民就不能對政府責任履行進行有效的評價，責任的存在也會最終失去意義。
第二，責任的實現(xiàn)還有賴于科學有效的問責機制。在某種意義上講，不存在完美無缺的政府形式，必須依靠問責機制為權力的運行糾偏匡正。為了保證問責機制的嚴格性、科學性、有效性，一是要進一步完善國家監(jiān)察體系，以制度之網(wǎng)規(guī)范權力運用，不斷豐富相互配套、相互補充的問責條例，為精準問責、有效問責提供更為明確的依據(jù)；二是要實現(xiàn)問責對政府治理過程的全覆蓋，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)問責機制結果導向的單向度特征，從“決策—執(zhí)行—結果”的完整鏈條入手，構建系統(tǒng)的問責流程；三是強化問責與容錯之間的一幣兩面關系，通過容錯機制包容改革過程中一些不可避免的錯誤，激勵干部的擔當作為，以辯證思維確保問責機制的合理性。
優(yōu)化政府治理現(xiàn)代化的結構體系
在治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程中，體系處于基礎性位置。換言之，能不能實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的總體目標，關鍵在于能不能構建一套結構完整、運行流暢、配合有效的治理體系。實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，需要鞏固行政體系改革成果，優(yōu)化行政體系整體結構，疏通行政體系運行制度梗阻。在新時代，鞏固優(yōu)化政府治理現(xiàn)代化的結構體系，要從把握行政改革的總體方向，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部關系、行政體系與其他治理主體關系，盤活行政體系諸要素三個方面展開。
第一，把握行政改革的總體方向，立足本土訴求，將人類文明進步成果與中國國情相結合，順應乃至引領世界公共行政改革的浪潮，探索中國特色社會主義行政體制改革路徑。在價值引導上，要明確行政改革向哪里改、怎么改的問題。我們要牢牢堅持中國共產(chǎn)黨對行政改革工作的領導，將黨性與人民性融入行政改革的價值目標中，把握政治方向、滿足人民需要，永葆中國特色社會主義制度優(yōu)勢與發(fā)展生機。在總體思路上，中國的行政改革要立足時代、放眼國際，在充分借鑒世界行政改革有益成果以及總結自身行政改革經(jīng)驗的基礎上，不斷融合現(xiàn)代治理的價值理念與制度工具，從政府層級、內(nèi)部規(guī)則、政策過程等維度入手，塑造一個與現(xiàn)代化進程同向同行的行政體制。在具體舉措上，要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行的策略。改革是一個螺旋上升的過程，行政改革既要解決主要問題，又要不斷地發(fā)現(xiàn)新問題；既要積累經(jīng)驗教訓，又要等待成熟條件。
第二，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部關系、行政體系與其他治理主體關系，優(yōu)化行政體系內(nèi)部條塊關系，處理好政府與社會、市場等治理主體的關系。行政體系內(nèi)部的條塊關系以及職責同構的權責網(wǎng)絡，雖然對政策傳遞、組織內(nèi)部控制與統(tǒng)籌地方管理等方面起到了積極作用，但也在一定程度上造成了組織沖突、機構臃腫和形式主義等現(xiàn)實問題。因此，破解條塊矛盾、理順行政體系內(nèi)部關系，需要在一定程度上打破職責同構，科學定責確權，消除部門本位主義，落實不同事務的歸口管理，讓中央的歸中央、地方的歸地方，加強組織間的協(xié)調(diào)溝通以消弭部門之間的潛在沖突。在行政體系與其他治理主體的關系方面，既要深刻領會國家治理中“治理”的精髓，也要始終堅持“國家治理”的特殊含義。我國國家治理不同于西方語境下的“治理”，國家治理是在黨和國家統(tǒng)籌安排下，調(diào)動多元主體積極參與社會事務的治理。所以，行政體系要根據(jù)不同治理主體的功能有效放權，調(diào)動不同主體參與國家各個領域治理的積極性，使不同主體明確自身邊界，融入國家治理的實踐進程當中。與此同時，多元主體之間的行動也應實現(xiàn)協(xié)同，通過相互協(xié)調(diào)合作，整合公共服務供給和社會治理過程的碎片化，共同解決棘手的公共問題。在國家治理、社會治理、基層治理的縱向維度中，通過多元主體的協(xié)同合作實現(xiàn)國家治理有力度、社會治理有精度、基層治理有溫度的善治局面。
第三，盤活行政體系諸要素。一方面充分調(diào)動中央和地方的積極性，確保中央頂層設計與地方自主管理相互配合；另一方面通過新技術新手段創(chuàng)新行政方式，激活行政效能。按照系統(tǒng)論的思路，行政體系作為一個系統(tǒng)，不同層級與不同部門都是構成這一系統(tǒng)的要素，為了提升整個行政體系的效能，就需要充分地賦予不同要素以自主權，使其能夠充分回應地方、社會與公眾的需要。黨的十九大報告提出，賦予省級及以下政府更多自主權。這意味著在保證中央頂層設計的同時要充分尊重地方治理的客觀實際，支持鼓勵地方政府創(chuàng)新，激發(fā)地方政府治理活力，實現(xiàn)中央權威與地方有效治理的平衡。從激活行政效能的角度看，行政過程是解決問題的動態(tài)過程，考驗行政體系的技術與能力。隨著社會復雜性的不斷提高，信息技術和人類生產(chǎn)生活已經(jīng)成為相互交織、不可分割的整體，傳統(tǒng)的行政模式已然不能適應多元的社會需要以及復雜的社會狀況。因此，行政體系要善于運用科學技術發(fā)展成果，提升國家治理現(xiàn)代化水平，將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等新技術理念和手段整合到行政過程當中，推動科學技術手段與行政體系深度融合，提升政務流程的技術化、便捷化水平。加強政府與企業(yè)、高校、科研院所的合作，建立健全科學技術手段輔助決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。
（作者：張賢明，系吉林大學行政學院院長、教育部長江學者特聘教授）
