【摘要】新發(fā)傳染病是國家治理中的一種新興風(fēng)險，對其監(jiān)測和預(yù)警是一個復(fù)雜過程，其中不僅涉及到檢測技術(shù)水平，更與風(fēng)險認(rèn)知、專業(yè)地位、法律規(guī)定、決策機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)?shù)榷喾N因素相關(guān)。新冠肺炎等傳染病屬于漸變型危機(jī)，雖然在臨界點爆發(fā)，看似突如其來，但從危機(jī)生命周期看，都經(jīng)歷了醞釀期、不斷升級和最終爆發(fā)的過程。
【關(guān)鍵詞】國家治理 風(fēng)險監(jiān)測 風(fēng)險預(yù)警 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
新發(fā)傳染病是國家治理中的一種新興風(fēng)險
人類文明與風(fēng)險相伴而生，不管人類文明在化解風(fēng)險威脅的過程中進(jìn)步到何種程度，新興風(fēng)險總是以令人出乎意料的形式挑戰(zhàn)著人類的文明進(jìn)程，歷史上的鼠疫、霍亂等無一不在警示著人類對自然的敬畏和對文明的反思。新發(fā)傳染病無疑是一種新興風(fēng)險，對其監(jiān)測和預(yù)警在防止危機(jī)擴(kuò)大或升級方面有著不可替代的作用。但是，對新興風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警又是一個復(fù)雜過程，其中不僅涉及到檢測技術(shù)水平的高低，更與風(fēng)險認(rèn)知、專業(yè)地位、法律規(guī)定、決策機(jī)制、政治考量甚至領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)?shù)榷喾N因素相關(guān)。對新興風(fēng)險的監(jiān)測需要專業(yè)人員通過檢測技術(shù)來確定其性質(zhì)和危害，為預(yù)警提供科學(xué)依據(jù)。很多情況下即使專業(yè)人員能夠基本確定或者確定新興風(fēng)險的危害，并不意味著政府能夠及時把風(fēng)險的危害轉(zhuǎn)化成對公眾相應(yīng)級別的預(yù)警和加強自身的應(yīng)急準(zhǔn)備；在科技水平和有限理性的約束下，專業(yè)人員有時候甚至很難在短時間內(nèi)確定何種新興風(fēng)險，但考慮到公眾對不明原因風(fēng)險的恐慌、焦慮和擔(dān)心，即使無法確定，也需要通過預(yù)警向公眾提醒風(fēng)險的性質(zhì)、可能的危害、自我防護(hù)措施和政府的應(yīng)對準(zhǔn)備等。
2003年的SARS事件帶來的沉痛教訓(xùn)無需贅言。十年后發(fā)生的新型人感染H7N9禽流感病毒疫情再一次警示我們不要忽視對新興風(fēng)險的預(yù)警。2013年2月，上海、安徽、江蘇先后發(fā)生不明原因重癥肺炎病例，經(jīng)過系列的檢測實驗，于3月30日確定為人感染H7N9禽流感確診病例，國家衛(wèi)計委（時稱）在3月31日正式宣布了人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒。作為最早發(fā)現(xiàn)病例的上海市在國家衛(wèi)計委宣布后，于4月2日啟動聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制和流感大流行應(yīng)急預(yù)案三級響應(yīng)。上海市采取的應(yīng)對措施起到了作用，4月21日后上海市無新發(fā)人感染H7N9禽流感病例報告，截至5月31日，我國內(nèi)地共報告確診病例131例，死亡39例。《自然》雜志發(fā)表的題為《與禽流感之戰(zhàn)》社論說，中國對H7N9禽流感疫情反應(yīng)迅速、措施得當(dāng)，改變了過去應(yīng)對疫情不力的負(fù)面形象。
一個月內(nèi)確定新型H7N9禽流感病毒充分證明了我國在SARS之后科技檢測水平大幅度提高。但在這一個月內(nèi)，各地相繼出現(xiàn)了人感染H7N9禽流感的患者，有的因治療無效死亡，當(dāng)時對這種新興風(fēng)險的恐慌在社交媒體開始呈現(xiàn)，微博上已經(jīng)有了所謂新病毒的“謠言”。在衛(wèi)計委正式宣布確定的H7N9禽流感病毒后，公眾和批評人士提出質(zhì)疑：如2月19日首例病人患病到公布病毒情況間隔較長，是否存在刻意隱瞞等？一種正式的解釋是，人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒，尚未納入我國法定報告?zhèn)魅静”O(jiān)測報告系統(tǒng)。一種可能的解釋是，在沒有確定病毒的性質(zhì)前不宜對外公布，擔(dān)心會引起社會恐慌?！蹲匀弧冯s志的社論認(rèn)為，在3月中旬僅憑少數(shù)嚴(yán)重肺炎病例，中國就迅速意識到了情況異常，這已經(jīng)是令人欽佩的。
幸運的是，這次人感染H7N9禽流感并沒有出現(xiàn)人與人之間的傳播。那么，這其中就有個非常關(guān)鍵的問題需要回答：面對不明原因的新興風(fēng)險，如新型傳染病，假設(shè)通過各種檢測技術(shù)和實驗都不能在一定時間內(nèi)甚至很長時間內(nèi)，或者說就是永遠(yuǎn)無法確認(rèn)是哪一種病毒，那么是不是就保持沉默？直到確定是何種新型病毒后才對公眾公開和進(jìn)行預(yù)警？歷史教訓(xùn)給出的答案顯然是否定的。
疫情的監(jiān)測和預(yù)警：危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急響應(yīng)
危機(jī)的產(chǎn)生來自于風(fēng)險尤其是新興風(fēng)險。危機(jī)可以根據(jù)不同風(fēng)險事件的危害性隨時間的變化分為突發(fā)型危機(jī)和漸變型危機(jī)。突發(fā)型危機(jī)指的是一旦發(fā)生就會造成非常大的危害，如汶川地震等；漸變型危機(jī)指的是隨著時間發(fā)展，造成的危害不斷累積，到了臨界點危機(jī)突然爆發(fā)，如SARS、甲型H1N1流感等。新冠肺炎等傳染病屬于漸變型危機(jī)，雖然在臨界點爆發(fā)，看似突如其來，但從危機(jī)生命周期看，都經(jīng)歷了醞釀期、不斷升級和最終爆發(fā)的過程。因此，做好對新冠肺炎等新型傳染病的監(jiān)測和預(yù)警是避免危機(jī)發(fā)生的首要任務(wù)。鮮活的事實證明，不重視預(yù)警，就會受到嚴(yán)厲的懲罰。
綜合媒體報道、記者采訪、社交媒體、期刊文獻(xiàn)和政府發(fā)布的信息等資料看，無論是2019年12月27日向疾控部門報告疫情的張繼先醫(yī)生，還是八位“造謠”醫(yī)生通過社交媒體發(fā)出的警示信息，亦或是公眾顯示出的擔(dān)心，再或是專業(yè)期刊的科學(xué)研究證據(jù)，公眾質(zhì)疑的是新型冠狀病毒的傳染性并不像是武漢市衛(wèi)健委在2019年12月31日—2020年1月20日通報的情況那樣：未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染；不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風(fēng)險較低。在這樣的信息內(nèi)容引導(dǎo)下，公眾自然無法樹立風(fēng)險意識，也不需要做好防護(hù)，另外，這種公告形式僅僅是簡單的信息公開，還沒有上升到預(yù)警層面。因此，公眾質(zhì)疑的核心問題是監(jiān)測到了新冠肺炎這種新興風(fēng)險的危害，但是并沒有及時把這種危害轉(zhuǎn)化為對公眾的預(yù)警和加強政府應(yīng)急準(zhǔn)備，尤其是八位醫(yī)務(wù)工作者向熟人圈發(fā)布警示信息而被界定為“謠言”且遭到“訓(xùn)誡”的事實公開后，公眾的質(zhì)疑或者說不滿可謂達(dá)到了頂點。
面對新冠肺炎疫情這種新興風(fēng)險的威脅，武漢市政府究竟如何來做？從2014年頒布的《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）還是可以找到“處方”的。實事求是地評價武漢市的《預(yù)案》質(zhì)量還是比較高的，《預(yù)案》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級，日常準(zhǔn)備與預(yù)防，監(jiān)測、預(yù)警與報告，應(yīng)急響應(yīng)等有著詳細(xì)的規(guī)定。新冠肺炎疫情屬于哪一級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件呢？根據(jù)《預(yù)案》的規(guī)定：Ⅰ級特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括“發(fā)生新傳染病或者我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或者傳入，并有擴(kuò)散趨勢，或者發(fā)現(xiàn)我國已消滅的傳染病重新流行”；Ⅱ級重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括“我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或者傳入，尚未造成擴(kuò)散”。如果從武漢市衛(wèi)健委2019年12月31日以來的公告內(nèi)容看，截至2020年1月5日8時，共報告符合不明原因的病毒性肺炎診斷患者59例，其中重癥患者7例，病例最早發(fā)病時間為2019年12月12日，最晚發(fā)病時間為12月29日；已經(jīng)追蹤到163名密切接觸者并進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察等。1月6日—10日沒發(fā)布公告；11日恢復(fù)發(fā)布公告后的內(nèi)容顯示1月10日0時—15日24時的密切接觸者中沒有新病例，相關(guān)的解釋是確診標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化。這個時候，不明原因的病毒性肺炎沒有擴(kuò)散，構(gòu)不成Ⅰ級特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。比照《預(yù)案》中Ⅱ級的標(biāo)準(zhǔn)，新冠肺炎疫情是我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病，在武漢市構(gòu)成重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)該是沒問題的。根據(jù)《預(yù)案》規(guī)定，市衛(wèi)健委要向市政府報告監(jiān)測信息和提出建議，市政府根據(jù)市衛(wèi)健委提出的建議，向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預(yù)警，分別采用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重和一般四個預(yù)警級別。按照新冠肺炎疫情為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的界定，市政府應(yīng)該對公眾發(fā)出橙色嚴(yán)重預(yù)警并提出采取相應(yīng)措施建議等。預(yù)警發(fā)布后，市、區(qū)各相關(guān)部門要做好相關(guān)應(yīng)急技術(shù)、隊伍與物資準(zhǔn)備，加強對公眾的健康教育與衛(wèi)生宣傳等工作。但從公開的應(yīng)對過程看，武漢市政府并沒發(fā)出預(yù)警信息，武漢市和湖北省的“兩會”如期舉行，1月18日舉辦了百步亭4萬余家庭共吃團(tuán)年飯活動。從突發(fā)事件應(yīng)對的流程看，預(yù)警意味著風(fēng)險的迫近，讓公眾和政府都做好準(zhǔn)備，但這關(guān)鍵的一步并沒有完成。
由于沒有預(yù)警，社會和政府的各種活動仍然如火如荼地進(jìn)行，雖然有“謠言”和“小道信息”的傳播，但公眾并沒有意識到一場巨大的危機(jī)將要爆發(fā)，武漢市政府也沒有做好應(yīng)對這場危機(jī)的準(zhǔn)備。從公開的資料看，2020年1月6日，中國疾控中心內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，1月15日，中國疾控中心內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)。武漢市《預(yù)案》規(guī)定，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件級別，市、區(qū)人民政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部組建突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場應(yīng)急指揮部，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。特別重大（Ⅰ級）和重大（Ⅱ級）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)，是在湖北省人民政府的指揮下，武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場應(yīng)急指揮部具體組織實施應(yīng)急處置工作。但作為具有屬地責(zé)任的武漢市在1月20日之前并沒有啟動應(yīng)急響應(yīng)來應(yīng)對新冠肺炎疫情。
2020年1月20日是應(yīng)對疫情的關(guān)鍵點，習(xí)近平總書記對新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示。國家衛(wèi)健委發(fā)布1號公告，將新冠肺炎疫情納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。也就在同日，武漢市成立新冠肺炎疫情防控指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮全市疫情防控工作，才開始了正式而倉促的應(yīng)急響應(yīng)。1月22日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，以后的防控進(jìn)程證明了這個時候武漢市和湖北省啟動應(yīng)急響應(yīng)無論是對武漢市還是湖北省甚至整個中國而言都已經(jīng)悔之晚矣，已經(jīng)錯過了防控疫情的黃金期。1月23日凌晨武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布第1號通告：武漢全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢；機(jī)場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉。公眾在以前沒有風(fēng)險意識的情況下突然遭遇到“封城”，這種從一個極端走向另一個極端的應(yīng)急響應(yīng)帶來的恐慌和失序已經(jīng)呈現(xiàn)在世人面前。因疫情而“封城”的代價極其沉重，這也是新中國歷史上首次因應(yīng)對危機(jī)而采取的不得已之舉。
總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)：困境中如何改進(jìn)
2003年SARS后，為預(yù)防類似事件發(fā)生，我國在科技研發(fā)和傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)等方面投入重金。十七年后，仍然出現(xiàn)新冠肺炎疫情的危機(jī)，是因為沒能從過去的危機(jī)中充分吸取教訓(xùn)。2020年2月3日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。”新冠肺炎疫情作為特別重大的危機(jī)事件肯定會進(jìn)入到今后改進(jìn)的政策議程，需要痛定思痛去反思這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足。
一是平衡政治壓力與科學(xué)應(yīng)對之間的沖突。政治壓力在任何政治體制下都是存在的，尤其在面臨新興風(fēng)險的時候，很多地方政府都面臨著如何在政治壓力和科學(xué)應(yīng)對之間平衡的問題。但從實際情況看，政治壓力往往成為地方政府官員優(yōu)先考慮的因素，如在信息不充分的情況下，實行應(yīng)對措施如果錯了怎么辦？會不會耽誤目前的核心工作？會不會造成社會的恐慌？會不會成為“狼來了”的笑柄等？過多考慮政治壓力就會扭曲地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的思維和應(yīng)對行為。由于新興風(fēng)險和危機(jī)事件的演變具有不確定性，如何平衡政治壓力和科學(xué)應(yīng)對之間的沖突，做到充分尊重科學(xué)，這是現(xiàn)實工作中需要深入思考的問題。
二是改進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測的預(yù)警法律和體制。在新冠肺炎疫情的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警過程中，目前雖然還很難確定到底哪個環(huán)節(jié)出了問題，但法律體制中一定存在不足和短板。如武漢市長周先旺表示：“這次我們的疫情其實各方面對我們信息的披露是不滿意的，我們既有披露不及時的一面，也有我們利用很多有效信息來完善我們的工作不到位的一面。前面這個披露的不及時，這一點大家要理解，因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權(quán)以后，我才能披露，所以這一點在當(dāng)時很多不理解。”SARS后建立的傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)，有地方網(wǎng)絡(luò)直報中央功能，可以對法定傳染性疾病實時網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測、對不明原因肺炎病例監(jiān)測與跟蹤等，我國傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)建設(shè)取得長足進(jìn)步。但是，再先進(jìn)的系統(tǒng)本身不會作決策，作決策的是受法律和體制約束的人，而不是機(jī)器。我們習(xí)慣于應(yīng)對確定的突發(fā)事件，而不擅長應(yīng)對不確定性的風(fēng)險。現(xiàn)有法律規(guī)定下，尤其難以對新型傳染病進(jìn)行及時預(yù)警。SARS之后再出現(xiàn)新冠肺炎疫情危機(jī)，需要對《傳染病防治法》中新型傳染病的監(jiān)測、定級、發(fā)布和預(yù)警等內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)。2007年制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中雖然有預(yù)警的規(guī)定，但該法更多是指導(dǎo)性和原則性的，并沒有被賦予“可操作性”，實踐中幾乎得不到實施，同樣需要進(jìn)行改進(jìn)。新型傳染病的監(jiān)測和預(yù)警涉及到一線醫(yī)生、地方疾控中心、地方衛(wèi)健委、地方市委市政府、國家疾控中心、國家衛(wèi)健委這些主體，在體制上如何設(shè)計多元主體之間激勵相容的制度安排亦是需要改進(jìn)的重要內(nèi)容。
三是更加重視應(yīng)急預(yù)案的作用。2003年抗擊SARS的教訓(xùn)之一是重視應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，應(yīng)急預(yù)案在預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)事件中發(fā)揮了一定作用，但客觀地說，應(yīng)急預(yù)案還沒能得到足夠的重視和更好地發(fā)揮作用。武漢市《預(yù)案》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級，日常工作與預(yù)防，監(jiān)測、預(yù)警與報告，應(yīng)急響應(yīng)，組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)等有著規(guī)范要求，但是沒有得到落實。其實很多地方對應(yīng)急預(yù)案抱著“紙上畫畫、墻上掛掛”的態(tài)度，應(yīng)急預(yù)案的編制存在“任務(wù)化”趨向，即滿足于完成制定預(yù)案的任務(wù)，沒有把預(yù)案真正當(dāng)作“法定”的規(guī)章來執(zhí)行，應(yīng)急預(yù)案的嚴(yán)肅性、權(quán)威性沒有得到很好尊重。另外，如果對相關(guān)人員沒有進(jìn)行及時、真實和全面的培訓(xùn)與演練，也會導(dǎo)致預(yù)案的功效難以發(fā)揮。雖然應(yīng)急預(yù)案不是萬能和一勞永逸的，但是如果真正把握好預(yù)案的編制、培訓(xùn)、演練、評估和修訂等環(huán)節(jié)，重視預(yù)案的執(zhí)行力，一定會提高應(yīng)對危機(jī)的能力和水平。
四是激勵領(lǐng)導(dǎo)者勇于擔(dān)當(dāng)和提升危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力。“風(fēng)險社會”中，擔(dān)心人身安全、健康以及集體安全已經(jīng)上升到社會和政治議程的頂端，公眾日益迫切地要求領(lǐng)導(dǎo)者對危機(jī)進(jìn)行有效預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)。新興風(fēng)險往往帶來“黑天鵝”事件，面對風(fēng)險的不確定性，一些領(lǐng)導(dǎo)者還不敢勇于擔(dān)當(dāng)，缺乏危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力。很多領(lǐng)導(dǎo)者沒有處理過危機(jī)事件，在長期安定的環(huán)境下存在麻痹心理，對風(fēng)險缺乏警惕性，沒有及時采取預(yù)防措施；存在僥幸心理，對風(fēng)險預(yù)防主動性不足，認(rèn)為危機(jī)發(fā)生的概率很小，不可能發(fā)生；存在觀望和不敢作為心理，面對風(fēng)險的威脅甚至急于解決的危機(jī)習(xí)慣于級級請示、層層匯報，把風(fēng)險上交、聽從上級指令，甚至不敢匯報壞消息、不敢擔(dān)當(dāng)決策，在觀望等待中錯過決策良機(jī)。當(dāng)然，勇于擔(dān)當(dāng)需要有擔(dān)當(dāng)?shù)哪芰?，領(lǐng)導(dǎo)者需要提升壓力下的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力，就是直面風(fēng)險、快速適應(yīng)變化、解決復(fù)雜問題的能力，其中比較重要的是風(fēng)險識別預(yù)警能力和危機(jī)決策能力。面對風(fēng)險的挑戰(zhàn)，如何激勵領(lǐng)導(dǎo)者敢于擔(dān)當(dāng)和勇于決策，不但需要提升領(lǐng)導(dǎo)者個人的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力，也需要在決策體制上探討如何進(jìn)行調(diào)整。
（作者為山東大學(xué)國家治理研究院研究員，政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，山東大學(xué)風(fēng)險治理與應(yīng)急管理研究中心主任）
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/趙橙涔 美編/李祥峰
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