【摘要】政策性金融機(jī)構(gòu)和基本公共產(chǎn)品在宏觀層面高度契合。政策性金融機(jī)構(gòu)對基本公共產(chǎn)品提供支持，可有效緩解政府投資壓力、減輕財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步提升政策性金融機(jī)構(gòu)提供基本公共產(chǎn)品的能力，需從市場建設(shè)、法律監(jiān)管體系建設(shè)和財(cái)政金融配合等方面入手，最終形成可持續(xù)發(fā)展的市場化的中長期投融資模式。
【關(guān)鍵詞】政策性金融機(jī)構(gòu) 基本公共產(chǎn)品 金融 【中圖分類號】F83 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)是社會再生產(chǎn)的“共同生產(chǎn)條件”。而這些“共同生產(chǎn)條件”往往具有投資時(shí)間長、投資金額高、投資回報(bào)率慢、投資風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)缺位的領(lǐng)域。因此，需要引入政策性金融機(jī)構(gòu)，以國家信用為擔(dān)保，獲得低息、安全的長期投資資金以及稅收優(yōu)惠等利好性政策支持，一方面有利于保障社會公平正義和民生福利，另一方面可進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和潛力。
政策性金融機(jī)構(gòu)和基本公共產(chǎn)品在宏觀層面高度契合
政策性金融機(jī)構(gòu)是一種兼具政策性質(zhì)與金融性質(zhì)的金融類機(jī)構(gòu)，是介于政府型的財(cái)政部門和市場化的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間的一種特殊機(jī)構(gòu)，是靈活運(yùn)用“兩只手”進(jìn)行資源配置的有機(jī)組合。與政府這只“看得見的手”相比，政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營需自負(fù)盈虧，不同于財(cái)政部門提供的無償性資金支持，政策性金融機(jī)構(gòu)利用市場機(jī)制提供低息有償貸款，以實(shí)現(xiàn)高效率的資金配置；與市場這只“看不見的手”相比，政策性金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域側(cè)重于公共產(chǎn)品，有效彌補(bǔ)了市場失靈領(lǐng)域的空白。
基本公共產(chǎn)品主要指公共領(lǐng)域內(nèi)與國計(jì)民生相關(guān)的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，涵蓋了公共交通、農(nóng)林水電、通訊設(shè)施和能源開發(fā)等基礎(chǔ)環(huán)境，服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和支柱產(chǎn)業(yè)?；A(chǔ)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了便利條件，是市場微觀主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動必備的硬件基礎(chǔ)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)和支柱產(chǎn)業(yè)是國家戰(zhàn)略性發(fā)展的核心保障，是政府宏觀調(diào)控范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)命脈?；竟伯a(chǎn)品對一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。
由財(cái)政供給公共產(chǎn)品面臨顯著問題
政府提供公共產(chǎn)品的主要渠道是財(cái)政，由中央和各級地方政府的投資性財(cái)政支出來支撐公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)性建設(shè)。財(cái)政的籌資渠道主要有稅收和債券等，財(cái)政支出主要流向民生、投資和轉(zhuǎn)移支付三大類。近年來，財(cái)政收入均小于財(cái)政支出，赤字率明顯上升。財(cái)政赤字具有天花板限制，有限的財(cái)政資金無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的龐大資金需求。
由財(cái)政供給公共產(chǎn)品面臨顯著問題，供給方預(yù)算內(nèi)投資和直接投資的比重呈下降趨勢，需求方卻呈擴(kuò)大趨勢，財(cái)政投入與公共需求之間的差距越來越大。分稅制改革以來，一方面地方財(cái)政支出責(zé)任加重、事權(quán)擴(kuò)大，另一方面地方可支配財(cái)政收入減少、財(cái)權(quán)削弱，再加上中央轉(zhuǎn)移支付尚不規(guī)范，由此造成地方財(cái)政入不敷出、債務(wù)激增。對于投資金額較大的地方性基本公共產(chǎn)品，地方財(cái)政無力承擔(dān)；對于具有正外部性的全國或地方交叉共用的基本公共產(chǎn)品，中央財(cái)政支持力度不夠。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出于逐利目的，對供給基本公共產(chǎn)品或無能為力或不愿涉足。
政策性金融機(jī)構(gòu)是滿足基本公共產(chǎn)品供給的一劑“良藥”
政策性金融機(jī)構(gòu)站在國家整體戰(zhàn)略性發(fā)展和服務(wù)于全社會效益的視角進(jìn)行投資布局，可有效避免市場自由配置資源的短期性、局部性、無序性和逐利性。通過發(fā)行債券籌集資金，以公司制模式管理機(jī)構(gòu)，以及有償性提供投資保證效益，政策性金融機(jī)構(gòu)有效利用了微觀市場主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的優(yōu)勢，可避免政府資源配置的缺點(diǎn)：明顯的主觀偏好、單一的投融資渠道和較高的行政協(xié)調(diào)成本。
政策性金融機(jī)構(gòu)以國家信用為擔(dān)保，通過將政府信用債券化的手段籌集資金，可解決財(cái)政能力不足和市場失靈并存的問題。以大額貸款承諾為地方基本建設(shè)項(xiàng)目提供資金，減輕了政府投資壓力，緩解了財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)；通過搭建資金平臺提高項(xiàng)目信用、利用綜合收益提高償債能力，有效化解了地方政府債務(wù)危機(jī)；引導(dǎo)市場資金進(jìn)入和退出公共投資領(lǐng)域，將財(cái)政功能貨幣化，擴(kuò)展了政府債務(wù)融資渠道。政策性金融與公共財(cái)政通過分工協(xié)作可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)資金在公共領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理高效的配置。
政策性金融是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的關(guān)鍵一環(huán)。政策性金融機(jī)構(gòu)集中體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢，在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度下，將市場起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機(jī)結(jié)合，從中觀層面推動了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，促進(jìn)了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，順應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的趨勢。
讓政策性金融機(jī)構(gòu)更好發(fā)揮“良藥”作用
加強(qiáng)信用建設(shè)和制度建設(shè)，形成市場化的政策性金融體系。防范政策性金融風(fēng)險(xiǎn)，首先要通過制度建設(shè)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中長期投融資模式，具體可采取的措施有：加強(qiáng)資金管理和資產(chǎn)管理，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和負(fù)債結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模并均衡債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，建立有效的長期貸款償還機(jī)制，科學(xué)測度投資項(xiàng)目的授信額度等。其次要通過信用建設(shè)增強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的融資能力并培育市場化的信用主體，完善社會信用體系，增強(qiáng)信用數(shù)據(jù)庫的共享性，以國家信用為基礎(chǔ)完善政策性金融市場的進(jìn)入和退出機(jī)制。對外以信用建設(shè)為前提，對內(nèi)以制度建設(shè)為保障，最終形成完善的市場化政策性金融投融資體系。
建立健全法律法規(guī)，全面建設(shè)監(jiān)管體系。引發(fā)政策性金融風(fēng)險(xiǎn)的另一主要因素是缺乏規(guī)范性。目前，我國政策性金融的相關(guān)立法處于滯后的狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)盡快建立健全政策性金融的法律制度，為政策性金融機(jī)構(gòu)制定明確的行為準(zhǔn)則。需要法律做出明確規(guī)范的具體內(nèi)容包括：政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)立目的、組織體制、法律責(zé)任、監(jiān)督管理機(jī)制、資金來源、融資原則、資金運(yùn)用和業(yè)務(wù)范圍、政府信用支持和優(yōu)惠政策等。由于政策性金融的特殊性，即一般不接受活期存款且不具有信用創(chuàng)造功能，因此，適用于商業(yè)性金融的監(jiān)管體系，如中央銀行和銀保監(jiān)會等的常規(guī)性金融監(jiān)管，無法作用于政策性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)管體系的建立應(yīng)從以下幾方面入手：政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、政策性金融的區(qū)域性監(jiān)督和全國性監(jiān)督、政策性金融機(jī)構(gòu)的調(diào)控管理和檢查監(jiān)督、政策性金融機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)體系等。
增強(qiáng)財(cái)政金融的優(yōu)勢互補(bǔ)功效和協(xié)作分工能力。政策性金融、商業(yè)性金融和公共財(cái)政是基本公共產(chǎn)品的三大投資主體，三者的投融資功能既相互區(qū)別又互有聯(lián)系，在服務(wù)于基本公共產(chǎn)品時(shí)要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，增強(qiáng)三者的優(yōu)勢互補(bǔ)功效、提升三者的協(xié)作分工能力，最終形成三渠道共同服務(wù)于公共領(lǐng)域的財(cái)政金融體系。政策性金融與公共財(cái)政在宏觀政策層面上高度一致，要充分發(fā)揮二者合力提供資金支持的作用，合理協(xié)調(diào)分工、明確各自發(fā)揮作用的重點(diǎn)領(lǐng)域，前者側(cè)重于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，后者側(cè)重于純公共產(chǎn)品。政策性金融與商業(yè)性金融之間的優(yōu)勢互補(bǔ)和協(xié)作分工十分明顯，政策性金融以國家信用為保證對投資具有特殊的誘導(dǎo)性功能，以此可克服商業(yè)性金融具有的先天市場失靈的缺陷。要充分發(fā)揮政策性金融投資先行的作用，吸引商業(yè)資金跟進(jìn)信用級別高、投資風(fēng)險(xiǎn)低的公共領(lǐng)域，合理協(xié)調(diào)二者分工，更好發(fā)揮政策性金融對商業(yè)性金融的引導(dǎo)和扶持作用，而非替代和包攬。正確認(rèn)識并充分利用政策性金融、商業(yè)性金融和公共財(cái)政的職能分工，有助于提高基本公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興。
（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院博士研究生）
【參考文獻(xiàn)】
①國家開發(fā)銀行、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所聯(lián)合課題組：《開發(fā)性金融與健康財(cái)政的和諧發(fā)展》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年。
責(zé)編/張忠華 美編/陳媛媛
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
