摘 要：實現(xiàn)經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長，不是簡單的增長率問題，而是經(jīng)濟和社會發(fā)展如何協(xié)調推進的問題。當下，面對我國經(jīng)濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段、經(jīng)濟下行壓力不斷加大，疊加新冠肺炎疫情自武漢蔓延至全國的復雜局面，要堅持以經(jīng)濟安全維護社會安全，深化改革開放，始終把“穩(wěn)就業(yè)”放在首要位置，從經(jīng)濟安全角度確定政策方向、政策力度和政策實現(xiàn)方式，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長和社會和諧安定公平。
關鍵詞：中國經(jīng)濟 高質量增長 財政政策 社會安全
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
經(jīng)濟平穩(wěn)增長是必然趨勢，而當前需要解決的核心問題是實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量平穩(wěn)增長。所謂高質量包括兩層含義：一是經(jīng)濟增長率穩(wěn)定在較高水平上。從我國實際情況看，今后應托在5%左右的水平；二是能夠讓所有人的獲得感都有所提升。顯然，這不是簡單的增長率問題，而是經(jīng)濟和社會發(fā)展如何協(xié)調推進的問題。因此，必須多管齊下，找準切入點。
深化改革開放擴寬發(fā)展空間
“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一招。”改革開放在我國當代經(jīng)濟發(fā)展中具有關鍵性意義。目前，改革已走入深水區(qū)，大力推進改革可為經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長拓展制度空間。
從歷史上看，改革始終是我國經(jīng)濟增長的持續(xù)推動力。90年代初的國有企業(yè)改革，極大地破除了“大鍋飯”“鐵飯碗”的低效率生產(chǎn)機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)等市場主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性被激發(fā)出來，拉開了90年代以來經(jīng)濟高速增長的序幕；21世紀初，我國加入世貿組織，不斷擴大開放程度，以開放倒逼改革，提升了我國企業(yè)的要素生產(chǎn)效率，推動我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展。十八大以來的“放管服”改革成效明顯，按照世界銀行2019年10月發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中躍居第31位。
目前，我國再次進入改革的關鍵期，今后應繼續(xù)堅持市場化改革方向，大力推進各項改革，讓市場在配置資源中起決定性作用。其中至為關鍵的是要進一步深化“放管服”改革：一是進一步簡化各項審批程序，特別是基層政府應著力優(yōu)化消費環(huán)境；二是深化關鍵舉措，如在近年來開展的農(nóng)村土地制度改革中要進一步盤活農(nóng)村居民宅基地；三是深化收入分配制度改革，著力推進優(yōu)化按要素分配制度。
中國是一個發(fā)展中大國，從一個經(jīng)濟大國、開放型大國轉向經(jīng)濟強國、開放型強國客觀上要求我國繼續(xù)內外并重，進一步擴大開放。為此，應進一步開放自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務和開放競爭性服務業(yè)，有效地倒逼改革，擯棄不利于行業(yè)發(fā)展的低標準，汰弱留強，提高企業(yè)競爭力。同時，通過在港口、交通樞紐和邊境地區(qū)設立自由貿易區(qū)，進一步吸引外資，引進國外先進技術與管理經(jīng)驗，繁榮港口，刺激交通運輸、物流業(yè)發(fā)展；與其他國家共建“一帶一路”，和各方一起打造國際合作新平臺，為世界共同發(fā)展增添新動力。
穩(wěn)就業(yè)為新形勢下的經(jīng)濟增長提供人才資源保障
就業(yè)事關國計民生，從來就不是一個單純的經(jīng)濟問題，而是一個社會問題乃至政治問題。如何穩(wěn)定就業(yè)、解決就業(yè)是黨和政府一直以來高度關切的問題。2018年7月，中共中央政治局召開會議，指出要抓住主要矛盾，提出“六穩(wěn)”舉措，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作。其中，穩(wěn)就業(yè)更是被放在首位，可見其重要性。
就業(yè)與經(jīng)濟增長之間存在高度正向關聯(lián)性，美國經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯提出的奧肯定律（Okun's law）指出， 一般而言，經(jīng)濟增長會帶動勞動力需求的提升，進而提升就業(yè)水平；反之，失業(yè)率越高，經(jīng)濟增速越慢。其背后的邏輯不難理解，如果經(jīng)濟增長速度快，那么就業(yè)需求崗位多，就業(yè)水平就會增長，失業(yè)率下降；反之，如果經(jīng)濟增長速度慢，對勞動力需求量下降，就會導致就業(yè)崗位減少、失業(yè)率增加。通過對美國經(jīng)濟增長水平與就業(yè)水平數(shù)據(jù)的觀察，奧肯認為，一般失業(yè)率與經(jīng)濟增長速度的比例為1：2，也就是說，經(jīng)濟每增長1%，失業(yè)率會下降0.5%左右，也就是就業(yè)彈性比在50%。
而當我們觀察中國就業(yè)的實際情況，會發(fā)現(xiàn)雖然經(jīng)濟增長和就業(yè)增長之間存在一定的同步性，但并不存在奧肯定律所認為的1:2的關系，而是遠遠低于這一比例?？紤]到官方公布的失業(yè)率為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，其適用范圍較窄且過度平穩(wěn)，并不能完全反映真實就業(yè)情況。因此，我們一般通過就業(yè)人員增長率來表示實際就業(yè)情況。而在人口不斷增長的情況下，用就業(yè)人數(shù)增長率反應的就業(yè)情況可能并不好于、甚至差于當時的實際情況。
由表1可看出，經(jīng)濟增長率與就業(yè)增長率并非同等程度變化。例如，在GDP增速為兩位數(shù)的2003至2007年，我國經(jīng)濟增長速度分別為10.03%、10.09%、11.31%、12.68%、14.16%，但同期就業(yè)人數(shù)增長率僅為0.62%、0.72%、0.52%、0.44%、0.46%。甚至在2018年，經(jīng)濟增長速度為6.60%，而就業(yè)增長率為負數(shù)。從過去20年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國就業(yè)彈性長期保持在5%以下，特別是2005年以后，GDP增長對就業(yè)的拉動作用大幅降低，這說明奧肯定律并不適用于我國。
奧肯定律在我國失效，經(jīng)濟增長與就業(yè)增長不同步的一個重要原因是經(jīng)濟增長存在結構性問題，容易引發(fā)結構性失業(yè)（Structural Unemployment）問題。所謂結構性失業(yè)，是指隨著產(chǎn)業(yè)的變動，勞動力需要快速適應新的產(chǎn)業(yè)結構，但是勞動力自身的適應能力是有限的，因此會出現(xiàn)勞動力市場的結構與產(chǎn)業(yè)勞動力需求結構不匹配的問題，從而產(chǎn)生結構性失業(yè)。
在過去的四十多年中，我國經(jīng)濟結構發(fā)生了深遠的變化，第一產(chǎn)業(yè)占比大幅下降，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比重快速提升。一般認為，經(jīng)濟結構的轉型升級會帶來兩個方面的影響：一是增長效應，即通過創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)機會，產(chǎn)生大量新的就業(yè)崗位；二是替代效應，即新產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會對原有機會的替代。從我國統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在2008年金融危機之前，產(chǎn)業(yè)結構升級的增長效應較為突出，特別體現(xiàn)在農(nóng)村勞動力由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉移。例如，從2002到2007年的五年期間，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重從50.0%下降為40.8%，而同一階段第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比從21.4%上升為26.8%，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重從28.6%上升為32.4%。大量勞動力進入第二、第三產(chǎn)業(yè)的原因之一是2002年之后的新型工業(yè)化——工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力。
但隨著我國經(jīng)濟從高速增長向高質量發(fā)展轉變，且經(jīng)濟下行壓力不斷加大，產(chǎn)業(yè)結構轉型升級成為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。這意味著，吸納大量中低端勞動力的勞動密集型加工企業(yè)開始逐步喪失競爭優(yōu)勢，面臨或轉型升級或退出市場的壓力。而轉型升級為資本密集型和技術密集型企業(yè)，這些企業(yè)會大幅削減傳統(tǒng)崗位，從而導致大批人員失業(yè)。例如，有媒體報道稱國內著名電子代工廠商富士康在引入機器人后，兩年內陸續(xù)裁員5萬人。這是產(chǎn)業(yè)結構轉型升級對就業(yè)產(chǎn)生影響的典型體現(xiàn)。
顯然，隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的加速轉變和產(chǎn)業(yè)結構的不斷轉型升級，結構性失業(yè)問題將會長期存在，如何平衡高質量平穩(wěn)增長與穩(wěn)就業(yè)的問題，不能僅僅依靠市場這只“無形的手”，更需要政府的高度參與。這是因為減少失業(yè)與提高經(jīng)濟效率、降低企業(yè)成本往往是矛盾的。特別是在未來，增長將處于長期平穩(wěn)的階段，企業(yè)對勞動力的需求更加疲軟，對就業(yè)促進機制也會更加依賴。黨的十九屆四中全會提出，健全有利于更充分更高質量就業(yè)的促進機制，因此，今后應在保證經(jīng)濟高質量發(fā)展、繼續(xù)深化推進供給側結構性改革的同時，實施有助于吸納就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的經(jīng)濟政策，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)與經(jīng)濟增長的平衡。
一是實施結構性貨幣政策，降低實際利率水平。應繼續(xù)針對小微企業(yè)實行定向降準，擴大針對扶貧貸款的抵押補充貸款（PSL）規(guī)模，從而降低中小微企業(yè)、扶貧項目的融資成本。
二是針對重點人群，做好就業(yè)促進工作。做好高校畢業(yè)生就業(yè)、退伍軍人安置工作，靈活運用失業(yè)保險基金結余，強化職業(yè)培訓；通過給予適當?shù)难a貼，鼓勵企業(yè)通過招用貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，支持困難群體就業(yè)，減少結構性失業(yè)。其中，尤為重要的是創(chuàng)造機會均等局面。目前我國在就業(yè)機會均等方面還存有諸多問題。突出問題是名校效應。所謂名校效應就是國內外名牌大學畢業(yè)生就業(yè)機會多，一些知名國有企業(yè)招錄高校畢業(yè)生時通過設定畢業(yè)院校名冊把非985、211學校的生源排斥在外。與之相呼應的是，國內各大名校在研究生招生時采用推免方式把大量非本校學生排斥在外，人為造成了就業(yè)、升學的不公平。對此，應設立相關法規(guī)條規(guī)，禁止企業(yè)特別是大型企業(yè)設立招錄人員畢業(yè)院校名冊，以便讓所有高校畢業(yè)生都有資格參與就業(yè)競爭；同時，取消高等院校研究生錄取的推免方式，所有考生一律參加全國統(tǒng)考。
優(yōu)化財政政策保障經(jīng)濟安全
經(jīng)濟高質量平穩(wěn)增長并非單純的經(jīng)濟問題，最終甚至關乎社會安全。若沒有社會安全度的不斷提升，就沒有政府公信力的提升，這關乎黨的執(zhí)政方針的落實。2019年12月新型冠狀病毒肺炎疫情自武漢蔓延開來后，黨中央、國務院及時動員全國力量，各部門協(xié)調配合聯(lián)防聯(lián)控出臺多項政策控制疫情，很快取得重大成效。這次疫情防控對我國的社會制度是一次考驗，各項舉措短時間成效顯著，充分表明只有中國特色的社會主義制度能夠救中國、治理好中國。同時，從此間人財物調配和全社會穩(wěn)定程度看，建立完整自主的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、物流體系、基礎設施體系和國有經(jīng)濟體系（包括國有金融體系）是完全必要的。恰恰是這些體系的完備，使擁有14億人口的國家在疫情突發(fā)期間沒有出現(xiàn)過度恐慌、物價飛漲、病無所醫(yī)、物資匱乏等問題，保證了社會安全。因此，今后，中國必須堅持中國特色社會主義制度不動搖。
財政是社會安全的基本資金保障體系，社會安全賴以存在的經(jīng)濟體系的運轉與財政政策的支撐密不可分。具體來說，財政對農(nóng)業(yè)每年6000多億的大量投入和減免稅政策支撐了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使我們的飯碗端在了自己手里；增值稅稅率大幅下調和企業(yè)所得稅加計扣除政策維持了門類齊全的制造業(yè)的穩(wěn)定，每年上萬億規(guī)模的基礎設施投入使基礎設施供求平衡度不斷提升；如此等等。積極的財政政策要提質增效理應聚力社會安全，從當前疫情防控實踐啟示角度看，仍需更多從經(jīng)濟安全角度確定政策方向、政策力度和政策實現(xiàn)方式，具體可從如下幾方面入手。
第一，繼續(xù)實施減稅政策。針對疫情對經(jīng)濟的負面影響，近期出臺了一系列減稅政策，涉及增值稅、個人所得稅等多個稅種。但這些政策總歸是應急之策，現(xiàn)在還應探討維護經(jīng)濟安全和社會安全的長期稅制安排，比如增值稅改革。前期降低了兩檔標準稅率，下一步則應繼續(xù)推進簡并稅率，把目前的三檔標準稅率簡并為兩檔。對此，可考慮再度降低稅率，把13%的高檔稅率下調至10%，取消9%的中檔稅率，低檔稅率仍可保持6%。這樣做有三點積極意義：一是把最高稅率與低檔稅率的差距縮小3個百分點，可確保增值稅收入降幅平穩(wěn)；二是調低最高稅率可大幅減輕工業(yè)品生產(chǎn)和流通的稅負，從而確保工業(yè)生產(chǎn)體系和物流體系的完整性和長期可持續(xù)；三是兩檔稅率差距縮小可減輕改革難度，不至于使各行業(yè)在稅率遵從上過度討價還價，更多地體現(xiàn)了行業(yè)稅負公平。
第二，加大支出結構調整力度。與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國支出結構離散度比較高，個人間轉移性支出比重相對低，購買性支出和資本性支出比重比較高，其突出表現(xiàn)就是經(jīng)濟領域投入較多。從實踐效果看，這是中國經(jīng)濟發(fā)展模式選擇的必然結果，也確保了以經(jīng)濟安全維護社會安全戰(zhàn)略的落實。但這次疫情也提示我們有必要再度調整支出結構。具體講有如下三個方面問題需要解決：一是調整農(nóng)業(yè)投入結構。目前農(nóng)業(yè)投入資金量大但高度分散。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎環(huán)節(jié)投入相對不足，特別是種業(yè)發(fā)展投入相對薄弱。今后應在種子的生產(chǎn)、流通和儲存三個環(huán)節(jié)同步加大投入，把農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼和國產(chǎn)種子的推廣結合起來，以逐步降低對國外種業(yè)的依賴，真正把飯碗端在自己的手里。二是加大物資儲備投入，物資儲備事關社會安全，更是應對緊急狀況的基本物質手段。目前我國的物資儲備支出在2000億規(guī)模左右，占財政支出比重約為10%。從14億人口和突發(fā)事件頻率以及產(chǎn)業(yè)波動程度看，投入規(guī)模明顯不足，今后應加大投入。其中至為重要的是調整儲備結構。目前儲備結構過于單一，基本上以糧油產(chǎn)品儲備為主，今后可從實物儲存投入和增加儲備基金投入兩方面入手，增加日用工業(yè)品、基本醫(yī)療物資等物資的儲備投入。三是增加公共衛(wèi)生投入。本次疫情應對暴露出了預算安排上的問題。比如短短兩個多月的時間安排了800多億投入，這從反面說明原有年度公共投入規(guī)模不能應對公共衛(wèi)生支出需求，今后公共衛(wèi)生投入應向衛(wèi)生監(jiān)督和重大流行病防控研發(fā)項目傾斜。
第三，加快深化預算管理改革。本次疫情擴散面寬、擾動性強，直接影響要素流動。在此背景下，經(jīng)濟下行壓力增強帶來的減稅額快速增加，外加政策性減稅，2020年稅收增速勢必低于2019年的1%。為此，只有加強預算管理才能緩解收支矛盾，必須依靠用好資金應對支出需求擴張，而不能靠赤字急劇膨脹來滿足支出需求。在當前的形勢下，尤其要高度重視防控物價上漲，其中更為重要的是防止出現(xiàn)赤字擴張型通貨膨脹。加強預算管理本質上是化解至少是緩解財政收支矛盾的基本途徑。加強預算管理治本之策是深化預算管理改革。做到這點可從三方面入手：一是加快完善支出標準體系建設，其中至為重要的是調整支出標準結構，降低一般性支出的支出標準水平；二是加強推進政府購買服務。事業(yè)單位供養(yǎng)是我國財政支出的重頭，今后應在加快推進事業(yè)單位改革基礎上優(yōu)化財政支出。為此，有必要通過簡并機構、穩(wěn)定隊伍的方式來減少事業(yè)單位數(shù)量，其后通過政府購買服務的方式實現(xiàn)公益類事業(yè)單位部分財政撥款的撥改買。這樣做即可節(jié)約資金又可提高資金使用效率；三是完善預算績效管理。在這方面，關鍵是強化績效評價結果運行，堅決把基本支出績效評價與人員經(jīng)費支出掛起鉤來，堅決通過績效評價壓縮掉不必要的項目支出。
【本文作者為中國財政科學研究院研究員】
參考文獻
[1]周武英：《內外并重進一步擴大對外開放》，《經(jīng)濟參考報》，2018年12月21日。
[2]唐少清：《基于開放經(jīng)濟新體系的自貿試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展研究》，《中國軟科學研究會2019年中國軟科學文集》，北京:中國軟科學研究會，2020年。
責編：羅 婷 ／ 董 楠