摘 要:基層治理是國家治理之基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鑒于基層社會的復(fù)雜性，基層治理的有效性需要建立在對其特有定位的充分認知上。當(dāng)前，對基層治理的認知誤區(qū)主要體現(xiàn)在宏觀目標(biāo)、屬地管理與人員定位等三方面。認知的誤區(qū)以及所導(dǎo)致的相關(guān)任務(wù)、制度空轉(zhuǎn)，是提升基層治理有效性要處理好的關(guān)鍵問題。
關(guān)鍵詞:基層治理 基層治理誤區(qū) 治理現(xiàn)代化 治理有效性
【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A
2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，會議首次提出“六保”，把基層運轉(zhuǎn)和糧食安全、基本民生等放在一起，充分體現(xiàn)了基層治理對國家治理的重要意義?；鶎又卫硎菄抑卫碇A(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由于社會的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，基層治理不能被簡單視為國家縱向治理的基層體現(xiàn)。在不同的時期，基層治理有不同的任務(wù)導(dǎo)向，這一導(dǎo)向既是國家的，也是市場和社會的。復(fù)雜的多任務(wù)導(dǎo)向催生基層治理的能動性與適應(yīng)性，也影響國家治理的整體性發(fā)展。進一步說，如果無視基層治理的特有定位，就無法準(zhǔn)確辨識基層治理的功能并可能導(dǎo)致任務(wù)的空轉(zhuǎn)。具體而言，基層治理中主要在宏觀目標(biāo)、屬地管理與人員定位三大領(lǐng)域存在誤區(qū)，并導(dǎo)致基層相關(guān)任務(wù)甚至制度的空轉(zhuǎn)。
宏觀目標(biāo)的誤區(qū)與機關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)
國家治理歸根到底要落實到基層，但國家治理與基層治理的目標(biāo)存在差異。在國家治理中，確保秩序、穩(wěn)定是優(yōu)先考量和基本前提；在基層治理中，看似“雞毛蒜皮”的民生問題則需要大量的人力和資金投入?？傮w上看，這些社會問題的解決本身與國家治理的宏觀目標(biāo)并不矛盾。國家治理是由“瑣碎”的基層治理構(gòu)成的，正是基層治理的有效性論證了國家治理的合法性。
中國是一個建立在“郡縣制”傳統(tǒng)之上的國家，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)確保了國家任務(wù)的快速下達，也使社會治理長期依附于國家主體。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會基層自治走上了法治軌道?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是基層群眾性自治組織，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》也規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。
在街鎮(zhèn)與村居之間，國家管理與社會自治成為中國特有的國家與社會關(guān)系。在這一關(guān)系中，街鎮(zhèn)是中國行政體系的末端，村居則是中國社會生長的觸須，國家治理的合法性與社會治理的有效性歸根到底是街鎮(zhèn)與村居的關(guān)系調(diào)適。因此，以國家治理的思維進行社會治理，于法于理都有不足。就國家治理的宏大目標(biāo)來說，對于大量人力、資金的需求，以及對權(quán)力的分配等，決定了基層治理需要進行目標(biāo)的分解?；鶎又卫碛袃?nèi)在的諸如辦理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等任務(wù)，這些任務(wù)的完成有助于國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。同時法律規(guī)定，基層組織可以協(xié)助地方政府推進公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作，但是這些行政任務(wù)本身屬國家宏觀治理的范疇，是政府機關(guān)的分內(nèi)事務(wù)，因此不能簡單轉(zhuǎn)發(fā)基層，否則機關(guān)任務(wù)有可能懸置在國家與基層之間，并引發(fā)相關(guān)機關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)。
屬地管理的誤區(qū)與縱向考核的空轉(zhuǎn)
“鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)村民生、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展等一系列現(xiàn)實問題倒逼制度設(shè)計主體提供與現(xiàn)實需求相符的高質(zhì)量制度。基層社會治理的制度資源不同于國家和政府治理的制度資源。前者主要依靠立法和行政機關(guān)專門制定的憲法、法律、法規(guī)，后者主要依靠多元主體自發(fā)形成的社會規(guī)范。”（盧博，2020）國家治理與基層社會治理工作重心的差異建立在國家與社會的關(guān)系之上?？梢哉f，國家與社會是橫向的治理合作關(guān)系，而非縱向的命令服從關(guān)系。對于后者，國家治理往往通過“屬地管理”明確責(zé)任。但是正如前文所強調(diào)的邏輯，行政機關(guān)的屬地管理并不等同于基層管理。事實上，在常態(tài)的治理中，正是地方政府與基層社會組織的有效合作才解決了國家目標(biāo)與社會目標(biāo)的異步性。
在屬地管理中，圍繞特定的任務(wù)，地方政府與基層社區(qū)聯(lián)系緊密，在一定的條件下，業(yè)主委員會和物業(yè)公司也往往被納入這一聯(lián)系之中。但是在治理過程中，在共同的目標(biāo)前提下，由于資金、人員和權(quán)力的差異，屬地管理中存在主體、行動的差異?？傮w上看，由于韋伯式的“官僚制”體系，位于“鐵籠”之中的國家治理的主體與任務(wù)是硬約束的，“鐵籠”之外的社會治理的主體與任務(wù)則是軟約束的。因此，如果要求后者進入“鐵籠”，就必須在法律、資金、權(quán)力設(shè)置上付出更大的成本，而錯誤地設(shè)想地方政府——基層社區(qū)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，則把后者納入了于法無據(jù)、于理不通的尷尬境地。
屬地管理主要是針對國家治理來說的，在“鐵籠”之中，國家治理是剛性的，而在基層社區(qū)這個“熟人”框架中，治理更多的是一種志愿性的行動，因此把社會治理簡單地納入國家治理，借屬地管理中的“屬地”二字，把所有地方政府行政部門的球都踢到基層，就有可能把志愿服務(wù)納入國家框架，并以“義務(wù)”逐步消耗“志愿”服務(wù)社會的熱情。
屬地管理在具體實踐中也存在諸多不足，在一些城市的精細化“屬地”管理中，地方政府曾邀請第三方拍攝問題照片并交由屬地整改，以期提升城市管理能力，但是，拍到的比如環(huán)衛(wèi)、綠化、違停等問題卻遠非基層社區(qū)所能解決。因此，在屬地管理中存在雙重悖論：一方面基層社區(qū)無權(quán)指揮政府部門；另一方面，政府部門還會對基層社區(qū)進行績效考核，嚴重打擊基層工作積極性。當(dāng)這一現(xiàn)象成為普遍現(xiàn)象時，即使通過嚴厲的縱向考核也未必能夠阻止屬地任務(wù)在基層的空轉(zhuǎn)。
人員定位的誤區(qū)與日常制度的空轉(zhuǎn)
基層治理歸根到底是人的社會活動。在橫向的國家社會關(guān)系中，國家治理與社會治理任務(wù)不同。在省市縣鄉(xiāng)的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，人員、資金等資源逐級遞減。而街鎮(zhèn)是國家行政體系的末端，體制內(nèi)的行政編制尤其稀缺，其包含的社區(qū)更無行政編制一說。同時在基層，從公益服務(wù)到公共衛(wèi)生，千頭萬緒的工作與體制外身份形成了張力。為了緩解這一困境，一些社區(qū)工作者獲得事業(yè)編制，一些城市的警察等公務(wù)員也下沉到社區(qū)進行前置管理，從而形成居委、基層黨組織、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)警察等基層治理主體。
為了彌補基層治理人員的匱乏，一些城市還通過建立諸如社區(qū)書記直通微信群等方式進行工作溝通，并試圖將基層任務(wù)直達區(qū)長案頭。區(qū)政府的工作人員通常加入微信群，但是在日常運作中，由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的慣性，這些微信群難以發(fā)揮預(yù)期的作用，社區(qū)書記也不敢在群里說問題，如果有人提了問題，不但沒得到解決，最后還可能被批評“站位不高”。由于社區(qū)工作者待遇低，晉升通道窄，基層人員缺口普遍很大，如某市一個街道10個社區(qū)，一年之內(nèi)流失了五位社區(qū)書記。近年來，一些城市行政區(qū)劃調(diào)整，大量的市區(qū)合并后多出大量領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，這些干部和工作人員不但沒有積極充實到一線工作中去，反而給基層工作人員增加了更多的上級；一些機構(gòu)合并后產(chǎn)生的新的領(lǐng)導(dǎo)干部還需要一個工作適應(yīng)的過程，這些也增加了基層治理的變數(shù)。
基層治理現(xiàn)代化需要立足制度建設(shè)。對于政治學(xué)來說，制度有設(shè)計和演化兩種。而對于制度演化來說，至少又存在兩種社會學(xué)回答：一是認為制度蘊含在古老習(xí)俗、宗教觀念等中世代傳承；二是認為制度是在微觀互動中自發(fā)演化生成。這兩種觀點從不同角度回答了基層治理中的制度定位問題，即基層治理是一種宏觀的制度敘事，更是“接地氣”的治理模式。在鄉(xiāng)村地區(qū)，這種接地氣的制度內(nèi)化在熟人社區(qū)之中，因此多體現(xiàn)為第一種制度；在城鎮(zhèn)區(qū)域，志愿服務(wù)等制度也有促進鄰里互助的作用。然而在具體基層治理中，對于基層治理人員身份定位的不明確干擾了制度的運行，從國家治理的層面，地方政府出臺了一個又一個制度，從基層治理的層面，這些制度往往過于抽象而難以實施。為了應(yīng)付地方政府的檢查，基層社區(qū)增加了一本又一本的臺賬，為了應(yīng)付上級的制度檢查，一些村居的“文化長廊”時而稱為“普法長廊”，時而具有其他功能，而醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等迫在眉睫的問題卻往往束之高閣。
基層治理的流程再造
2020年3月，習(xí)近平總書記到武漢市東湖新城社區(qū)，實地察看社區(qū)衛(wèi)生防疫、社區(qū)服務(wù)、群眾生活保障等情況。總書記指出，“堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區(qū)下沉，加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。”基層治理與民眾的日常生活息息相關(guān)，瑣碎的民生工作需要基層工作者全過程參與。因此基層治理是國家治理的神經(jīng)末梢，是社會問題的最早“發(fā)現(xiàn)者”；地方街鎮(zhèn)治理是國家治理的末端，是社會問題的“解決者”。
發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提。正是治理末端與治理末梢的顯著差異，在日?；鶎又卫碇校婪墩綑C構(gòu)對于基層組織的擠壓，以及基層治理對于行政管理的逃逸。這次疫情暴露出很多值得反思的問題，武漢市對社區(qū)先后兩次“拉網(wǎng)式”排查才摸清新冠病毒感染者的數(shù)據(jù)充分說明，依靠有限的基層工作人員發(fā)現(xiàn)社會問題是容易的，但是完全依賴基層進行全市感染人群的核查甚至相關(guān)工作運轉(zhuǎn)實屬困難，更遑論其他任務(wù)的達成。
在風(fēng)險社會中，為了防止基層治理的空轉(zhuǎn)，我們要重新反思“上有千根線，下有一根針”的意義，要積極總結(jié)本輪疫情防控中大量行政部門人員下沉社區(qū)對于基層治理的補充性、示范性作用；要充分認識到基層治理這根“針”對行政部門眾多“線”的信息傳導(dǎo)作用，通過治理流程的再造，強化基層治理在國家治理中的基礎(chǔ)性、預(yù)警性功能，并通過基層治理與國家治理的聯(lián)動，切實解決社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、緊迫性問題，增強廣大民眾的獲得感，增強國家治理的有效性。
【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】
參考文獻
[1]盧博：《專項治理的實施效果與法治前景——基于安鎮(zhèn)脫貧攻堅行動的實證考察》，《河北法學(xué)》，2020年第5期。
[2]喬天宇、邱澤奇：《復(fù)雜性研究與拓展社會學(xué)邊界的機會》，《社會學(xué)研究》，2020年第2期。
[3]《習(xí)近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，新華網(wǎng)，2020年3月10日。
責(zé)編：李 懿 / 楊 陽
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