作者：楊宏山，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授
這次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，疫情防控工作實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在全國范圍內(nèi)迅速調(diào)集醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療物資，對湖北省尤其是武漢市的疫情防控提供有力支援。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此次疫情防控展現(xiàn)了中國之治在應(yīng)急動員、組織指揮、決策部署方面的突出能力，凸顯了舉國體制對重大疫情應(yīng)急管理、重大危機綜合應(yīng)對的有效性。但同時，這次疫情應(yīng)對也暴露出了我國在突發(fā)傳染病預(yù)警方面存在的問題。為此，可聚焦相關(guān)制度短板，進(jìn)一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機制。
突發(fā)疫情預(yù)警的三個階段
隨著風(fēng)險社會的來臨，提升突發(fā)事件應(yīng)急管理能力已成為國家治理的迫切需求。2003年“非典”疫情結(jié)束后，我國開始推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，致力于構(gòu)建分級預(yù)警制度。然而，在新冠肺炎疫情的考驗面前，原因不明傳染病的預(yù)警機制再次暴露出脆弱性。因此，提升突發(fā)疫情的風(fēng)險管理能力，要針對現(xiàn)實問題，補齊突發(fā)疫情預(yù)警機制的短板和漏洞，有針對性地推進(jìn)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。突發(fā)疫情風(fēng)險預(yù)警可分為以下三個階段。
一是突發(fā)疫情的風(fēng)險認(rèn)知。出現(xiàn)原因不明的疫情后，需要依靠各類醫(yī)院和醫(yī)療機構(gòu)，提供分散的疫情信息，通過專門的信息報送系統(tǒng)，向上級單位報告疫情信息，匯集形成實時數(shù)據(jù)，反映疫情的發(fā)病情況、癥狀特征等，進(jìn)而針對具體疫情進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，對相關(guān)病例進(jìn)行搜集、比較、分析和評估，充分研判疫情的風(fēng)險狀況。突發(fā)疫情的風(fēng)險認(rèn)知需要運用監(jiān)測技術(shù)手段，獲取疫情傳播的關(guān)鍵證據(jù)，這個過程具有很強的專業(yè)性，需要堅持專業(yè)化原則。
二是突發(fā)疫情的風(fēng)險研判。通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測獲取疫情信息后，接下來需要判斷突發(fā)疫情的風(fēng)險，包括直接危機、關(guān)聯(lián)危機和潛在危機。風(fēng)險研判既依賴于對疫情進(jìn)行監(jiān)測和分析獲得的事實信息，也要考慮具體情境下疫情發(fā)展的基本趨勢。對于突發(fā)傳染病來講，風(fēng)險研判需要建立整合性議事平臺，邀請不同領(lǐng)域?qū)＜覅⒓?，形成集體審議機制，發(fā)揮同行評議的作用，實現(xiàn)不同主體的知識協(xié)同，避免由于個人因素導(dǎo)致誤判?；谝咔楸O(jiān)測獲取的信息，專家組經(jīng)過集體討論，對突發(fā)疫情及風(fēng)險作出綜合性判斷，為政府決策提出建議或方案。
三是風(fēng)險預(yù)警的信息發(fā)布。傳染病是威脅人類生命健康的流行病，如果不能得到有效控制，將會在人群中廣泛傳播。應(yīng)對原因不明的突發(fā)疫情，需要根據(jù)專家對風(fēng)險的判斷，由政府綜合考慮多元目標(biāo)訴求，確定是否發(fā)布風(fēng)險預(yù)警。如果突發(fā)疫情的監(jiān)測、分析、風(fēng)險判斷主要由專家承擔(dān)的話，那么，突發(fā)疫情的信息發(fā)布則可堅持政府主導(dǎo)，根據(jù)疫情風(fēng)險的強度及影響范圍，建立分級預(yù)警機制。對于重大突發(fā)疫情，由中央政府發(fā)布預(yù)警信息，區(qū)域性、中低度風(fēng)險的疫情由地方政府作出決定。
新冠肺炎疫情預(yù)警帶給我們的反思
與“非典”時期相比，當(dāng)今社會的一個新變化是人口的流動性顯著增強。隨著城市化和市場化的不斷發(fā)展，人口高度流動已成為中國社會的一個顯著特征。出現(xiàn)傳染性很強、原因不明的疫情時，如果不能快速發(fā)現(xiàn)并報告，不能在第一時間向社會發(fā)出預(yù)警，病毒就會隨著人員流動快速傳播，導(dǎo)致疫情大流行。在這次新冠肺炎疫情預(yù)警中，以下五個問題值得深思。
一是突發(fā)疫情風(fēng)險認(rèn)知的信息傳播問題。人類發(fā)展史是與病毒斗爭的歷史，病毒在不斷變異，人類社會也一直面臨新病毒及其帶來的未知風(fēng)險。對專業(yè)性很強的問題，可堅持尊重專家、尊重不同意見和觀點的原則，讓有效信息充分?jǐn)U散。面對爭議性看法，相關(guān)部門可考慮信息發(fā)布者、傳播者的主觀動機，只要信息基本屬實，主觀上并無惡意，客觀上未造成嚴(yán)重危害，可秉持包容態(tài)度。
二是突發(fā)疫情風(fēng)險研判中的知識運用問題。從動態(tài)過程看，知識運用可分解為任務(wù)分析、信息搜尋、知識獲取、知識理解、知識應(yīng)用五個環(huán)節(jié)。疫情調(diào)查需要兼顧官方渠道和其他途徑，除了官方渠道提供的疫情報告和監(jiān)測數(shù)據(jù)外，也要收集其他途徑獲取的疫情信息。在流行病學(xué)調(diào)查中，專家組如果公布聯(lián)系方式，為知情者反映情況提供便利，通過整合不同渠道獲取的信息，有助于提升風(fēng)險研判的準(zhǔn)確性，并為制定防控措施提供更可靠的依據(jù)。
三是突發(fā)疫情預(yù)警的決策機制問題?，F(xiàn)代社會的分工高度細(xì)化，對于專業(yè)性很強的決策領(lǐng)域，需要充分發(fā)揮專家的專業(yè)支撐作用。疫情防控屬于高度專業(yè)化的風(fēng)險決策，需要更好地發(fā)揮專家的技術(shù)優(yōu)勢，由專家基于科學(xué)知識和證據(jù)提出合理的防控方案，決策者從備選方案中進(jìn)行擇優(yōu)。對于有爭議性的風(fēng)險研判，可在決策中引入聽證機制，注重聽取不同聲音，由政府作出最終決定。衛(wèi)生行政管理也要堅持專業(yè)化原則，選拔任用具備專業(yè)背景或業(yè)務(wù)經(jīng)驗的人。
四是突發(fā)疫情預(yù)警的地方責(zé)任問題。我國《傳染病防治法》規(guī)定，疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和采供血機構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院國家衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告。在現(xiàn)行傳染病防控制度下，地方政府上報疫情的同時，如果能在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部啟動應(yīng)急響應(yīng)，支持醫(yī)院采取防護(hù)措施，則可降低醫(yī)護(hù)人員感染的風(fēng)險。
五是突發(fā)疫情預(yù)警的央地關(guān)系問題。我國現(xiàn)行《傳染病防治法》規(guī)定，傳染病分為甲類、乙類和丙類，實行分類管理。該法明確列舉了三類傳染病包括的具體病種。其中，甲類傳染病由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實施，乙類和丙類傳染病由省級政府根據(jù)疫情發(fā)生和流行趨勢的預(yù)測，發(fā)出疫情預(yù)警。該法規(guī)定發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病時，依據(jù)屬地管理原則，按照規(guī)定的程序和時限上報疫情，對于需要采取甲類傳染病進(jìn)行防控的，要報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布實施。該法并未明確賦予地方政府對突發(fā)原因不明傳染病的預(yù)警權(quán)。出現(xiàn)疫情后，為免于行政問責(zé)，地方政府傾向于層層上報，等待中央作出指示再行動。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，發(fā)現(xiàn)原因不明的群體性疾病后，省級政府應(yīng)及時向國家衛(wèi)健委報告，國家衛(wèi)健委應(yīng)盡快組織力量制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。在此過程中，疫情上報、流行病學(xué)調(diào)查、疫情監(jiān)測、專家分析、疫情報告、行政審批都需要時間，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)誤判，都會導(dǎo)致決策遲緩、疫情預(yù)警不及時。
構(gòu)建高效的突發(fā)疫情預(yù)警機制
第一，在突發(fā)疫情的風(fēng)險認(rèn)知中，政府治理可尊重專家的話語權(quán)，對專業(yè)人士的風(fēng)險預(yù)警持包容態(tài)度。突發(fā)疫情預(yù)防的第一原則是快速傳播疫情信息，及時采取防護(hù)措施，信息傳播得越快，社區(qū)、家庭和個人的防護(hù)措施就會越到位，這樣就越有利于阻斷疫情傳播。如果出現(xiàn)虛假信息，專家、媒體和政府部門可及時跟進(jìn)，公開真實的信息，減少公眾的疑慮和恐慌。
第二，吸納本地專家參與疫情調(diào)查，擴大公眾參與途徑，更好地利用地方性知識。突發(fā)疫情的風(fēng)險研判既要運用一般性的科學(xué)知識，也要運用具體情境下的地方性知識和信息。出現(xiàn)突發(fā)疫情時，專家對病原體、傳播渠道、傳染性及毒性的認(rèn)知有限。面對大量不確定因素，疫情調(diào)查需要收集各方面的信息，利用多方主體的知識，形成知識協(xié)同效應(yīng)。在傳染病調(diào)查中，既要依靠官方正式渠道獲取信息，也要重視非正式渠道獲取的信息。為此，一方面，需要完善疫情調(diào)查的專家組制度，在制度上作出明確規(guī)定，專家組可吸納本地專家參與進(jìn)來，充分發(fā)揮本地專家及其信息渠道的作用；另一方面，可向社會公布專家組的聯(lián)系方式，方便一線醫(yī)務(wù)人員反映疫情線索。對疫情風(fēng)險的研判，需要基于真實數(shù)據(jù)和證據(jù)，建立集體審議機制，充分利用各方面的知識和信息，讓專家基于理性討論得出結(jié)論。
第三，健全突發(fā)疫情的預(yù)警決策機制，對于爭議性較大的疫情可引入聽證程序。在突發(fā)疫情的風(fēng)險管理中，專家基于科研認(rèn)知和專業(yè)素養(yǎng)進(jìn)行風(fēng)險研判，由政府決定是否預(yù)警。與個人預(yù)警不同，政府預(yù)警屬于一種正式的組織行為，隨之而來的是社會動員和應(yīng)急處置。在疫情不明情況下，專家的意見可能有分歧。為此，可引入聽證程序，聽取不同專家的意見，再作正式?jīng)Q策。由于我國城市人口密度大，對于原因不明的疫情有必要強化風(fēng)險意識，發(fā)現(xiàn)傳染現(xiàn)象應(yīng)及時預(yù)警，引導(dǎo)醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)和家庭采取防護(hù)措施，避免疫情蔓延。
第四，完善高度集中的疫情預(yù)警機制，賦予省級政府衛(wèi)生行政部門對原因不明疫情的預(yù)警權(quán)?，F(xiàn)行傳染病防治制度將突發(fā)原因不明疫情的公布權(quán)集中于中央政府，地方發(fā)現(xiàn)原因不明疫情后需上報國家疾病防控機構(gòu)，疾病防控機構(gòu)開展調(diào)研后，提交疫情報告，再由國家衛(wèi)健委報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后才能公布。遇到原因不明的傳染病，醫(yī)療機構(gòu)和疾病防控機構(gòu)無權(quán)公布疫情，只能逐級上報，經(jīng)授權(quán)后才能由省級政府衛(wèi)生行政部門公布疫情信息。這種高度集中的預(yù)警決策模式，使得地方政府處于被動局面，容易錯失疫情防控的寶貴時機。為此，可完善《傳染病防治法》，進(jìn)一步明確地方政府的屬地管理責(zé)任，推進(jìn)權(quán)力下放，健全疫情預(yù)警機制。在屬地管理原則下，出現(xiàn)突發(fā)疫情后，疾病控制機構(gòu)可在第一時間介入，通過流行病學(xué)調(diào)查進(jìn)行疫情研判，省級政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)決定是否進(jìn)行預(yù)警。對于傳染性極強的突發(fā)疫情，如果錯失疫情防控的黃金時段，當(dāng)疫情蔓延，會造成巨大損失。及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，及時進(jìn)行社會動員，有利于更好地落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警、早隔離”的原則。
第五，構(gòu)建突發(fā)疫情上報、預(yù)警遲滯的責(zé)任追究機制，強化地方政府及時預(yù)警、及時防控、消除風(fēng)險的責(zé)任。從傳染病的流行結(jié)果看，絕大多數(shù)疫情都發(fā)生在局部地區(qū)，只有極少數(shù)疫情會波及全國。突發(fā)疫情在暴發(fā)之初，其病原和傳播渠道都不確定，需要在第一時間上報疫情，啟動流行病學(xué)調(diào)查，根據(jù)疫情報告、監(jiān)測資料，結(jié)合國際、國內(nèi)疫情信息，對原因不明的疫情進(jìn)行分析評估，對可能流行的傳染病進(jìn)行預(yù)警，向社會發(fā)出警示信息。為此，可賦予省級政府對疫情風(fēng)險的預(yù)警權(quán)，同步構(gòu)建責(zé)任追究制度，促使地方政府強化責(zé)任意識，及時進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。為強化地方政府對傳染病疫情的預(yù)警責(zé)任，需要明確規(guī)定疫情預(yù)警的觸發(fā)機制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某種傳染病或原因不明疫情的病例積累到一定數(shù)量后，地方政府將不再擁有自由裁量權(quán)，可立即公布預(yù)警信息。如果地方政府未能及時預(yù)警，造成疫情擴散，則要進(jìn)行責(zé)任追究。這種責(zé)任追究制度將促使地方政府主動預(yù)警，而不是凡事逐級上報，等待上級指示才行動。推進(jìn)疫情預(yù)警的責(zé)任制度建設(shè)，也需要明確規(guī)定地方政府衛(wèi)生行政部門與疾病防控機構(gòu)的職責(zé)分工，避免出現(xiàn)“推諉扯皮”的現(xiàn)象。
（原文責(zé)編/銀冰瑤）
