摘 要:近年來，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)、英國脫歐、民粹主義泛起，在全球范圍內(nèi)合流形成了逆全球化和反全球化思潮。同時，全球性生產(chǎn)、市場、信息和勞動的加速流動、科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展，以及以中國為代表的新興經(jīng)濟體力量的增強，推動著全球化向更深層次發(fā)展。全球治理的未來，取決于這兩種力量之間的此消彼長。中國提出“共商共建共享”為推動全球治理提供了“中國方案”。這一方案及其實現(xiàn)形式“一帶一路”倡議的推進和落實表明，治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字問題的解決，是完全有可能的。
關(guān)鍵詞:百年變局 全球治理 逆全球化
【中圖分類號】D820 【文獻標(biāo)識碼】A
自唐納德·特朗普2016年當(dāng)選美國總統(tǒng)以來，逆全球化便成為各國高度關(guān)注的問題。此外，在昔日全球化發(fā)展的“優(yōu)等生”——歐洲地區(qū)，由于英國脫歐、難民危機、經(jīng)濟發(fā)展停滯、主權(quán)債務(wù)危機等影響，以某些右翼政黨為代表的逆全球化思潮也愈演愈烈。疊加新冠肺炎疫情對國際社會造成的影響，國際局面日益復(fù)雜。
與此同時，盡管面臨各種困難和挑戰(zhàn)，中國等新興經(jīng)濟體總體上仍在蓬勃發(fā)展，并且進一步帶動了全球政治、經(jīng)濟、文化乃至生態(tài)環(huán)境等各領(lǐng)域的制度和“游戲規(guī)則”的轉(zhuǎn)變。一方面，大國博弈全面加劇，國際秩序面臨著深刻變革，各種挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，國際關(guān)系的發(fā)展面臨著前所未有的不確定性。另一方面，新的進步性變革因素，如科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展、以中國為代表的發(fā)展中國家對西方發(fā)達國家的奮力趕超、經(jīng)濟全球化的加速推進等，也越來越凸顯其重要性，成為維護世界政治穩(wěn)定的重要因素。正是在這一大變革時代背景之下，我國作出了“百年未有之大變局”的重要戰(zhàn)略判斷。未來的發(fā)展取決于全球化與逆全球化力量之間的博弈，盡管全球化代表人類社會的發(fā)展方向，但單邊主義、利己主義、霸權(quán)主義等逆全球化力量不會自動退出歷史舞臺。因而，妥善推進全球化發(fā)展，克服全球化進程中的種種弊端，就成為世界各國共同面對的重要課題。
全球治理現(xiàn)狀
“治理赤字”問題的提出
從理論上講，全球化從來不是一個單一維度的過程，其影響也不完全是正面的。20世紀(jì)90年代中期便有學(xué)者指出，在國與國之間相互依賴不斷增長，國家之間的共同利益日益凸顯，科技發(fā)展推動世界一體化市場加速形成的背景下，大規(guī)模殺傷性武器的進一步研發(fā)投入、軍備競賽加劇、相對貧困現(xiàn)象愈演愈烈等問題便阻礙了全球化進程。
與此同時，人們并沒有為解決上述問題尋找到行之有效的方案。2010年聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部《2010年世界經(jīng)濟與社會概覽：重探全球發(fā)展之路》報告進一步指出，2008—2009年席卷全球的金融危機暴露了金融市場運作的體制性失效和經(jīng)濟決策的核心缺陷，同時糧食、燃料、氣候等多重危機接踵而至，也暴露了全球治理機制在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)方面存在的缺陷。但是時至今日，國際社會仍未探尋到對這些問題的有效解決之策，“治理赤字”問題變得越來越引人關(guān)注。在當(dāng)前世界上，“世界經(jīng)濟增長需要新動力，發(fā)展需要更加普惠平衡，貧富差距鴻溝有待彌合……和平赤字、發(fā)展赤字、治理赤字是擺在全人類面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。[1]“治理赤字”一方面表明現(xiàn)有國際制度或規(guī)則并沒有達到預(yù)期目標(biāo)，另一方面則意味著“民主赤字”，即非西方國家代表性和發(fā)言權(quán)的缺失導(dǎo)致了這些制度或規(guī)則的低效或失敗。這背后隱含的問題是不同國家在治理理念、治理偏好方面的巨大差異，即西方和非西方國家在圍繞現(xiàn)有全球治理方式、治理制度、治理目標(biāo)等問題上還存在相當(dāng)大的分歧。
“非中性”的全球治理規(guī)則
當(dāng)前全球治理主要依賴于西方國家制定并主導(dǎo)的各種規(guī)則。但是這些規(guī)則具有非中性特點，也就是說同一種制度對于不同的人而言其含義是不同的，而那些從既定的制度當(dāng)中，或者可能從未來的某種制度安排當(dāng)中獲益的個人或集團會極力爭取或維護對他們有利的制度安排。[2]
不可否認(rèn)，同任何治理一樣，全球治理需要規(guī)則和制度的約束，規(guī)則和制度在推動全球治理發(fā)展方面也確實起到了重要作用。但是，即使西方學(xué)者也承認(rèn)，治理規(guī)則需要依賴于主體間意義而存在，或者說只有當(dāng)它被絕大多數(shù)人所接受的時候才能發(fā)揮作用。[3]很明顯，非中性的規(guī)則很難推動西方和非西方國家之間達成共識。這種非中性導(dǎo)致的一個后果，就是在全球治理實踐中，所遵循的不同機制給不同國家或國際集團帶來的實際收益或損失情況是不同的。在西方發(fā)達國家在全球治理體系中占絕對壟斷地位的時代，這種非中性盡管也一直存在，但并沒有像現(xiàn)今這樣突出。不過當(dāng)越來越多的非西方國家進入全球治理體系時，治理規(guī)則的非中性問題就會更加凸顯。同時，非西方傳統(tǒng)中的行為體也會將自身實踐經(jīng)驗帶入現(xiàn)有治理體系，從而動搖以工具理性為主導(dǎo)的治理模式。
因而，治理赤字背后的基本原因是“規(guī)則之后”，就是說全球治理理念、原則和方式已經(jīng)不能適應(yīng)全球化迅速發(fā)展和全球性問題大量涌現(xiàn)的現(xiàn)實，發(fā)達國家所供應(yīng)的規(guī)則遠遠落后于現(xiàn)實需求。同時，受到歷史和現(xiàn)實因素影響，非西方國家在規(guī)則供應(yīng)方面仍然處于邊緣化位置，不僅在規(guī)則制定方面缺乏話語權(quán)，而且在現(xiàn)有各種規(guī)則和制度中也處于不利地位。例如，在世界銀行、國際貨幣基金組織等全球經(jīng)濟治理機構(gòu)當(dāng)中，非西方國家的話語權(quán)明顯低于西方國家，完全不能反映出非西方國家對世界經(jīng)濟增長貢獻日益增大、在世界經(jīng)濟中所占比重日益提高的現(xiàn)實。
這些制度的組織結(jié)構(gòu)、人員安排、主要職能等大體上也是按照西方國家（特別是美國）的設(shè)想所構(gòu)成的，非西方國家事實上在這些制度中處于不利地位。有研究顯示，世界銀行對各國的貸款顯著地受到美國利益的影響，而國際貨幣基金組織對其他國家的貸款條件也因為這些國家同美國的關(guān)系不同而有多寡之別。[4]
疫情中的“強權(quán)”
國際規(guī)則、制度和程序的建立固然是基于利益和權(quán)利的分配，但是這種利益和權(quán)利的分配必須是相對均衡和公平的，并且是隨著形勢的發(fā)展能夠不斷得到改進的，是向著更加包容、開放和平等的方向發(fā)展的。如果國際規(guī)則、制度和程序被游戲中的強者把控，被用于無限擴大和維護強者的利益，那么最終將導(dǎo)致這套規(guī)則、制度和程序的危機，并極有可能導(dǎo)致其廢弛，WTO的境遇就是一個鮮活的例子。
最新的案例體現(xiàn)在全球疫情的治理問題上。作為全球性公共衛(wèi)生應(yīng)對協(xié)調(diào)機構(gòu)的世界衛(wèi)生組織，僅僅因為基于各國在抗擊疫情中的不同表現(xiàn)，而對這些國家有所贊揚和批評，便引來美國這一超級大國的不滿和抵制，甚至威脅要退出這一國際合作組織。美國政府這一對待國際制度和程序的“順我者昌、逆我者亡”“唯我獨尊”的態(tài)度和行為，不但損害國際社會在疫情治理中迫切需要的團結(jié)和協(xié)作，其得到的最終結(jié)果也只能是損人不利己。病毒不分種族、不分國界，是對全人類的威脅。如果在這一威脅到世界所有國家和人民的疫情面前，都要實現(xiàn)本國“優(yōu)先”，表現(xiàn)得高人一等，甚至是委過于人、嫁禍他人，那就不僅是自大，而且是愚蠢。
西方國家內(nèi)部逆全球化思潮涌現(xiàn)
美國國內(nèi)逆全球化力量增強
近年來泛起的逆全球化浪潮表明，當(dāng)某些西方國家發(fā)現(xiàn)即使是非中性的治理規(guī)則和制度也無法充分滿足其要求時，采取單邊主義行動，通過損害國際共同體的“公義”來維護自身“私利”便成為了更好的選擇。逆全球化來自于民粹主義的回潮，而民粹主義回潮又同全球化不均衡發(fā)展和全球治理的失效緊密相關(guān)。
事實上，現(xiàn)有治理規(guī)則和制度的非中性不僅反映在國家間關(guān)系中，也充分反映在某些國家國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展方面，從而導(dǎo)致這些國家內(nèi)部出現(xiàn)了大批全球化的“失意者”，他們同那些全球化的受益者同時存在，進而造成其國內(nèi)社會分裂和政治極化現(xiàn)象。例如，全球化的意義對于美國華爾街的精英和五大湖區(qū)“鐵銹地帶”的工人而言根本不同，前者從全球化中獲得了豐厚的回報，因而成為全球化的支持者，而后者則由于全球化所帶動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而失業(yè)，因而成為全球化的激烈反對者。特朗普的當(dāng)選表明，在美國國內(nèi)，全球化和逆全球化力量之間的較量相當(dāng)激烈。盡管特朗普的最后勝出具有某種偶然性，但逆全球化力量不斷增大是美國國內(nèi)某些問題長期得不到解決的必然結(jié)果，而這也勢必會在2020年的總統(tǒng)大選中進一步表現(xiàn)出來。
歐洲國家的“尷尬”境地
歐洲國家由于飽受經(jīng)濟發(fā)展遲緩、主權(quán)債務(wù)危機、難民危機、文化分裂等問題困擾，其逆全球化思潮也在進一步發(fā)酵。相比于美國，歐洲國家的境地顯得更加“尷尬”。這些國家一方面對“美國優(yōu)先”政策多有不滿，因為美國的政策事實上正在損害歐洲國家利益，但另一方面受意識形態(tài)等因素影響，又不愿意接受中國等新興經(jīng)濟體發(fā)展壯大的現(xiàn)實，更不愿意這些非西方國家取代它們在世界政治經(jīng)濟中的現(xiàn)有地位。
一些西方國家的矛盾心態(tài)也表現(xiàn)在應(yīng)對新冠肺炎疫情危機上。一方面，這些西方國家對于美國在此次新冠肺炎疫情中的自私行為和國際合作上的無所作為非常不滿。甚至在西方“七國集團”會議上特朗普提出要“調(diào)查”世界衛(wèi)生組織時，在態(tài)度上不予響應(yīng)，在行動上加以抵制。另一方面，由于中國政府采取了最堅決、最嚴(yán)格、最徹底的防控舉措，從而迅速遏制了疫情的擴大，表現(xiàn)出強大的制度優(yōu)勢和行動能力，極大沖擊了這些國家的心理底線。又由于這些國家在相當(dāng)程度上仰賴中國的防控物質(zhì)、醫(yī)療用品和設(shè)備的供應(yīng)，甚至期望得到更多的醫(yī)療援助與合作。在上述種種作用力面前，一些西方國家表現(xiàn)得愈發(fā)矛盾和猶疑。如果追隨美國，將什么也得不到，甚至?xí)e失通過國際合作取得抗疫勝利的良機。如果積極與中國合作，推動建立國際疫情治理的共同陣線，又懼怕進一步提升中國參與全球治理的影響力和主導(dǎo)權(quán)。事實上，對于這些國家來說，拋棄意識形態(tài)偏見，勇敢面對現(xiàn)實，并與中國等國際社會健康力量真誠合作，攜手并肩，共同應(yīng)對疫情防控的嚴(yán)峻局面，才是唯一正確的選擇。
中國將成為全球化的有力捍衛(wèi)者
未來全球化發(fā)展方向取決于全球化和逆全球化力量之間的博弈。當(dāng)然可以預(yù)見，作為人類歷史的發(fā)展趨勢，全球化力量最終會戰(zhàn)勝逆全球化力量，但逆全球化力量的強大仍然會對全球化進程造成阻礙。因而應(yīng)通過完善全球治理機制進一步克服全球化的各種負面影響，增強全球化的凝聚力，從而為全球化贏得更多國家支持，以便有效對沖逆全球化力量的壯大，促進全球化朝著更加均衡、普惠、共贏的方向發(fā)展。
推動全球治理變革的首要任務(wù)是創(chuàng)新治理理念。隨著非西方國家不斷進入全球治理體系，這些國家也必然將迎來治理理念的多元化，將自身的歷史文化傳統(tǒng)和對世界秩序的理解帶入到全球治理當(dāng)中，從而動搖西方治理理念的霸權(quán)地位。
主體間觀念是維持全球秩序的首要因素，它決定了人們感知、看待和理解各種事物得以安排的方式，并且包含了關(guān)于世界政治的運作方式的心理狀態(tài)、信念體系和共享觀念等內(nèi)容。[5]也就是說，只有當(dāng)非西方國家將自身的背景知識轉(zhuǎn)變成世界各國所共享的主體間治理理念時，這種治理理念才能成為推動全球治理變革的社會力量。
正是在這一背景之下，中國提出以“共商共建共享”為核心的全球治理理念。它反映了治理中所蘊含的關(guān)系性，也就是說治理在本質(zhì)上是治理主體之間的一種關(guān)系模式，它只能存在于主體間關(guān)系當(dāng)中。它并不排斥規(guī)則治理，但也認(rèn)為需要通過協(xié)商的過程來維持治理主體之間關(guān)系的和諧。規(guī)則治理可以幫助治理主體塑造共同預(yù)期，推動制度性合作，維持秩序并且使治理制度更加有效運行。關(guān)系治理則將治理看作是動態(tài)達成協(xié)議的過程，它的基礎(chǔ)是國際間的協(xié)商和談判，而不是一方對另一方施加控制，或強迫另一方接受以自我利益為中心的規(guī)則。[6]在中國看來，國與國之間不論大小、貧富或強弱，都是國際社會的平等成員，因此都應(yīng)當(dāng)平等參與決策。全球治理的規(guī)則制定不能由少數(shù)國家所壟斷，治理成果也不能被少數(shù)國家所獨占。要破解“治理赤字”，就要堅持全球事務(wù)由各國人民商量著辦，推動治理規(guī)則民主化。
“一帶一路”倡議是“共商共建共享”理念在實踐中的具體體現(xiàn)，它倡導(dǎo)“世界的命運必須由各國人民共同掌握，世界上的事情應(yīng)該由各國政府和人民共同商量來辦”。在踐行“一帶一路”倡議時，中國不謀求把自己的發(fā)展模式、發(fā)展道路、發(fā)展計劃和發(fā)展戰(zhàn)略強加于別國，而是將本國政策同他國政策相對接，尊重各國現(xiàn)有的發(fā)展計劃和政策，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮。因此，盡管“一帶一路”是中國提出的發(fā)展倡議，但不是以中國為主導(dǎo)，中國也不尋求通過“一帶一路”建立“勢力范圍”或擴大地緣政治影響力。“一帶一路”秉持開放包容原則，既強調(diào)同各種已有的發(fā)展倡議相對接，而不是“另起爐灶”，又對所有愿意參與的國家敞開大門，不為合作預(yù)設(shè)任何先決條件。在建設(shè)“一帶一路”進程中，各個國家都有平等的話語權(quán)，無論大國或小國，都在涉及自身利益的問題上擁有充分自主權(quán)。從本質(zhì)上講，“一帶一路”倡導(dǎo)的合作是次區(qū)域合作與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的結(jié)合，關(guān)注在合作過程中合作主體的協(xié)調(diào)性和互利性，體現(xiàn)了國家間的共生而非排斥關(guān)系。[7]
同時，“一帶一路”也不謀求取代現(xiàn)有治理制度，而是寄望于同各種現(xiàn)有制度加強合作、優(yōu)勢互補。正是基于這種理念，自提出“一帶一路”倡議六年多以來，中國已經(jīng)同136個國家和30個國際組織簽署了195份政府間合作協(xié)議。對此，聯(lián)合國秘書長古特雷斯表示，“一帶一路”可以幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，同時世界也將從一個快速發(fā)展的“一帶一路”中獲益，因為這一倡議可以推動“能夠產(chǎn)生包容的、可持續(xù)的和持久的社會和環(huán)境收益的經(jīng)濟增長”。[8]當(dāng)前，中國正在努力推動“一帶一路”向各領(lǐng)域延伸，如提出了“冰上絲綢之路”等，這對于推動全球治理全方位均衡發(fā)展是很有幫助的。
當(dāng)然，未來的全球治理并不能排斥西方發(fā)達國家所發(fā)揮的作用，而是需要發(fā)達國家和發(fā)展中國家責(zé)任共擔(dān)、收益共享。同時，發(fā)達國家也應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對氣候變化、難民危機、貧富差距擴大等問題上積極承擔(dān)而非推卸責(zé)任。只有發(fā)達國家和發(fā)展中國家在“共商共建共享”原則下承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)、相互協(xié)商、共同參與，才能順應(yīng)全球治理體系變革的內(nèi)在要求，推動全球化力量的健康發(fā)展，克服逆全球化思潮帶來的消極影響，在百年未有之大變局時代維護國際關(guān)系中的公平與正義。
事實將證明，中國在“一帶一路”倡議中所樹立的“共商共建共享”原則，所提出的構(gòu)建人類命運共同體的高遠理想，是逆全球化的一副解藥。當(dāng)前，新冠肺炎疫情仍然在全球范圍內(nèi)蔓延，嚴(yán)重威脅著各個國家人民的生命和健康安全。這也從側(cè)面說明，全球范圍內(nèi)已形成了你中有我、我中有你的利益共同體、責(zé)任共同體，也呼喚著治理共同體。全球治理只有在“人類命運共同體”意識的引領(lǐng)下，達成戰(zhàn)略合作、采取共同行動，才能取得切實的成效。就全球化和全球治理的未來而言，國際社會是否能夠積極合作起來，共同取得抗擊疫情的勝利，將對其產(chǎn)生深遠影響。
【本文作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長、教授；本文系國家社科基金“研究闡釋黨的十九大精神”重大專項招標(biāo)課題“構(gòu)建新型國際關(guān)系的思想內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑研究”（批準(zhǔn)號：18VSJ044）的階段性成果】
注釋
[1]《“一帶一路”國際合作高峰論壇重要文輯》，北京：人民出版社，2017年，第5頁。
[2]張宇燕：《利益集團與制度非中性》，《改革》，1994年第2期，第98頁。
[3]James N. Rosenau,“Governance, Order, and Change in World Politics”, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.4.
[4]何帆、馮維江、徐進：《全球治理機制面臨的挑戰(zhàn)及中國的對策》，《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第4期，第21頁。
[5]James N. Rosenau, “Governance, Order, and Change in World Politics”, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.14.
[6]Qin Yaqing, “Rule, Rules and Relations: Towards a Synthetic Approach to Governance”, The Chinese Journal of International Politics, Vol. 4, No. 2, 2011, p.133.
[7]衣保中、張潔妍：《東北亞地區(qū)“一帶一路”合作共生系統(tǒng)研究》，《東北亞論壇》，2015年第3期，第69頁。
[8]《聯(lián)合國秘書長古特雷斯：“一帶一路倡議”可以幫助縮小實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的巨大資金缺口》，聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/development/desa/zh/news/sustainable/china-belt-and-road-forum.html，2019年4月26日。
責(zé)編：李 懿 / 楊 陽
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