【經(jīng)濟界面】備受關(guān)注的抗疫特別國債在發(fā)行大幕開啟后，以平穩(wěn)高效的節(jié)奏持續(xù)落地——6月18日，首批兩期抗疫特別國債共1000億元順利發(fā)行；6月23日，規(guī)模為700億元的2020年抗疫特別國債（三期）發(fā)行；本周續(xù)發(fā)行2020年抗疫特別國債（一期至三期）共計2400億元……預(yù)計將于7月底前發(fā)行完畢。
特殊時期，特殊之舉。今年的政府工作報告明確，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。作為積極財政政策更加積極有為的重要體現(xiàn)，抗疫特別國債所籌資金將“一竿子插到底”直達市縣基層，直接惠企利民，為扎實做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六保”任務(wù)發(fā)揮重要支撐作用。如何看待此次抗疫特別國債的發(fā)行？一萬億元資金將用在哪里？資金怎樣直達基層，讓好鋼用在刀刃上？
1.緩解疫情影響，特殊時期的精準調(diào)控之舉
【數(shù)據(jù)】1—5月累計，全國一般公共預(yù)算收入77672億元，同比下降13.6%。5月份，全國一般公共預(yù)算收入15539億元，同比減少1729億元，下降10%，降幅比4月份收窄5個百分點。隨著當前經(jīng)濟社會秩序逐步恢復(fù)，5月財政收入降幅收窄，但1—5月財政收入同比下降13.6%的數(shù)字，也印證了新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展造成的影響。
從更全面的角度看，在全球疫情沖擊下，世界經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國際貿(mào)易投資萎縮，國內(nèi)消費、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是民營企業(yè)、中小微企業(yè)困難凸顯，基層財政收支矛盾加劇，發(fā)展的任務(wù)異常艱巨。在這樣的背景下，今年的政府工作報告提出“積極的財政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債”，并強調(diào)“這是特殊時期的特殊舉措”。
“特殊時期的特殊舉措”這一表述，從某種程度上體現(xiàn)了抗疫特別國債的“特別”之處。“特別國債，顧名思義，是出于特殊財政目的而發(fā)行的特殊形式的國債。”北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、財政學(xué)系主任劉怡在接受本報記者專訪時指出，受疫情沖擊影響，我國一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)同比負增長，財政收入大幅減少。二季度以來，雖然我國復(fù)工復(fù)產(chǎn)穩(wěn)步推進，但受國外疫情蔓延影響，經(jīng)濟沖擊從供給端向需求端轉(zhuǎn)移。為了落實“六穩(wěn)”“六保”，保證全面建成小康社會總目標完成，通過特別國債獲取資金并精準投放，是必然之舉。
事實上，這并非我國第一次發(fā)行特別國債。此前，我國曾發(fā)行過兩次特別國債：第一次是在1998年，受亞洲金融危機沖擊，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，資本充足率較低，為了補充工農(nóng)中建四大國有銀行資本，財政部向其定向發(fā)行2700億元特別國債，作為資本金注入四大行，以提升金融系統(tǒng)穩(wěn)定性；第二次是在2007年，財政部發(fā)行1.55萬億元特別國債，用于購買約2000億美元的外匯，作為中國投資有限責(zé)任公司資本金。
此次抗疫特別國債的“抗疫”兩字，體現(xiàn)出其與前兩次特別國債的不同之處。“前兩次特別國債，背景分別是四大商業(yè)銀行資本充足率不足，以及外匯帶動的流動性過高，其作用方向都主要在貨幣市場。而本次特別國債的發(fā)行背景更為嚴峻緊迫，關(guān)系到我國宏觀經(jīng)濟的總體平穩(wěn)和社會的安定，且所籌措資金將會通過財政政策進入市場，對實體經(jīng)濟有直接的重要影響。”劉怡強調(diào)。
中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文表示，疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊，在此背景下發(fā)行抗疫特別國債，屬于特事特辦，其發(fā)行背景、發(fā)行目的與此前的兩次特別國債都有明顯區(qū)別。以往經(jīng)驗表明，特別國債可起到“對癥下藥”的作用，放大財政政策效果，使財政政策的調(diào)控更加精準有力。
2.7月底前發(fā)行完畢，資金用在基層惠企利民
【聲音】財政部副部長許宏才日前表示，列入政府性基金預(yù)算的抗疫特別國債這一部分資金，主要用于有一定的資產(chǎn)收益保障的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫的相關(guān)支出，包括支持小微企業(yè)發(fā)展、財政貼息、減免租金補貼等。各地可以在分配的額度內(nèi)按照一定的比例預(yù)留機動資金，解決基層特殊困難的急需資金需求。根據(jù)實際需要，自主分配使用。
這個表述，回答了人們所關(guān)心的抗疫特別國債用在哪里這一問題。政府工作報告明確，1萬億元特別國債和新增的1萬億元財政赤字規(guī)模，將主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體。更詳盡的答案，在6月23日財政部公布的《關(guān)于修訂2020年政府收支分類科目的通知》可以尋得。這份《通知》新設(shè)抗疫特別國債安排的支出，反映了特別國債資金投向，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出兩方面。
其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括12個領(lǐng)域，分別是公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)、糧食安全、能源安全、應(yīng)急物資保障、產(chǎn)業(yè)鏈改造升級、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？挂呦嚓P(guān)支出包括6個領(lǐng)域，分別是減免房租補貼、重點企業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、援企穩(wěn)崗補貼、困難群眾基本生活補助和其他抗疫相關(guān)支出。減免房租補貼是針對承租中小微企業(yè)和個體工商戶減免房租的房東給予的補貼。重點企業(yè)則是指疫情防控重點保障企業(yè)以及疫情防控工作突出的其他企業(yè)。
劉怡告訴記者，當前疫情防控形勢仍然嚴峻，疫苗研發(fā)、醫(yī)護產(chǎn)品生產(chǎn)等關(guān)乎國民生命健康，而公共醫(yī)療領(lǐng)域本身具有很強的準公共品性質(zhì)，通過特別國債方式加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，是疫情之下的必然選擇，同時也有利于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域健康發(fā)展。此外，本次特別國債根據(jù)地方實際情況，重點支持中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾，體現(xiàn)了抗疫特別國債“好鋼用在刀刃上”的特點。不同于總量式的政策，通過結(jié)構(gòu)式政策精準調(diào)控，保障經(jīng)濟發(fā)展，確保“六穩(wěn)”“六保”工作順利實施，從這個角度看，本次特別國債更具有財政政策的積極性。
一萬億元抗疫特別國債使用上擴面到18個領(lǐng)域，也反映出各領(lǐng)域都對特別國債的發(fā)行有較高的需求。面對這種較高的需求，統(tǒng)籌考慮我國財政壓力和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，當前抗疫特別國債的發(fā)行正高效進行著。
按照國務(wù)院常務(wù)會議關(guān)于“該發(fā)的債加快發(fā)行”相關(guān)要求，抗疫特別國債將于7月底前發(fā)行完畢。“抗疫特別國債的迅速發(fā)行，將有利于政府相關(guān)支出及早落實到位，盡早幫扶到應(yīng)該幫助的社會群體，有利于經(jīng)濟運行的穩(wěn)定向好。”劉怡說。
面對1萬億元抗疫特別國債是否會對市場造成沖擊的擔(dān)憂，劉怡認為，為配合特別國債發(fā)行，中國人民銀行近期采取逆回購等諸多流動性金融和貨幣手段，調(diào)控宏觀經(jīng)濟整體流動性。此外，特別國債的特點之一就是收支之間的時間差較短，所籌集的資金將迅速投入地方，有助于緩解流動性壓力。
對此，財政部表示，將合理安排抗疫特別國債發(fā)行節(jié)奏，充分考慮現(xiàn)有市場承受能力，按照大體均衡的原則，盡可能平滑各周發(fā)行量，穩(wěn)定市場預(yù)期，保障發(fā)行工作平穩(wěn)有序開展。
3.特殊轉(zhuǎn)移支付，下達監(jiān)管“一竿子插到底”
【進度】近日，財政部下達海南省抗疫特別國債153億元，海南省財政廳已抓緊組織市縣申報項目，將會同有關(guān)部門盡快提出資金細化到市縣基層的方案報省政府審定，按規(guī)定向財政部備案并及時下達，確?？挂咛貏e國債早使用、早見效。
從海南省披露的情況可以看出，當前，抗疫特別國債資金已下達省一級財政。根據(jù)政府工作報告的要求，新增的1萬億元財政赤字以及發(fā)行的1萬億元抗疫特別國債將全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。
劉怡直言，從本次疫情沖擊的現(xiàn)狀而言，地方亟待資金用于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，以及扶持中小微企業(yè)、困難群體。面對刻不容緩、數(shù)量較多的財政資金支出的需要，必須建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，使得資金直達地方基層最需要的地方。
許宏才表示，特殊轉(zhuǎn)移支付機制，是在保持現(xiàn)行財政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下，按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，完善相關(guān)資金分配程序，壓實地方主體責(zé)任。
具體到抗疫特別國債資金，財政部預(yù)算司司長李敬輝介紹，考慮到抗疫特別國債是由中央財政統(tǒng)一發(fā)行并支付利息，帶有一定財力補助的性質(zhì)，為體現(xiàn)地區(qū)間的公平，財政部主要按因素法切塊到省級財政部門。省級財政部門按照財政部規(guī)定的使用范圍和“資金跟著項目走”的原則，自主落實到市縣基層和具體項目。省級財政部門報財政部備案同意后再下達到市縣。財政部將對地方報來的細化方案進行嚴格細致的審核，堅決防止省級財政部門截留挪用直達資金。同時注重發(fā)揮省級政府當好“過路財神”，不做“甩手掌柜”的職能作用，督促省級財政部門大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強各類資金統(tǒng)籌，將更多財力下沉到基層，支持基層落實好“六保”任務(wù)。
“在這一過程中，省級政府更多的是建立中央與基層市縣的銜接機制，監(jiān)管資金收支動向，同時響應(yīng)基層需要，合理科學(xué)地下沉資金。中央則要建立監(jiān)督、審計一系列機制，既要合理分配資金，也需要評估資金的使用鏈條是否合理、有效。”劉怡告訴記者。
記者了解到，為確?？挂咛貏e國債等新增財政資金用在刀刃上，財政部將建立嚴格的監(jiān)管制度，確保資金下達和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”。“財政部已制定資金管理辦法，明確抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預(yù)算編制等內(nèi)容，以及特殊轉(zhuǎn)移支付資金分配測算、撥付使用、監(jiān)督管理和激勵約束等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，還專門制定了直達資金的監(jiān)督管理辦法。”李敬輝透露，財政部還將對相關(guān)資金實行單獨標識，資金監(jiān)管貫穿資金下達、撥付和使用的全環(huán)節(jié)，并按照直達市縣基層、直接惠企利民的要求設(shè)定預(yù)警條件，有地方不符合要求會自動提醒和報警，財政部將立即通報地方糾正，確保資金規(guī)范使用。同時，加大問責(zé)力度。
“這些安排充分顯示了國家做好‘六穩(wěn)’‘六保’的決心，財政政策積極性將不僅體現(xiàn)在量上，而更多體現(xiàn)在解決系統(tǒng)性問題和民生要點、促進經(jīng)濟提質(zhì)增效上。”劉怡表示。
