【摘要】基層“一把手依賴癥”要提升到國家治理體系補短板的高度加以重視。從治理體系的權(quán)力運行視角看，權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督、權(quán)力運行不規(guī)范、權(quán)力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因。為此，要始終堅持科學合理的授權(quán)機制，始終堅持權(quán)責透明、權(quán)責統(tǒng)一，并構(gòu)建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系。
【關(guān)鍵詞】基層治理 “一把手依賴癥” 權(quán)力配置
【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會《決定》要求“完善權(quán)力配置和運行制約機制”，從而紓解權(quán)力運行中的梗阻，進一步提升國家治理效能。“千人同心，則得千人之力”，權(quán)力是否能夠配置科學、合理，在于治理效能是否呈現(xiàn)出“千人同心”的局面。從中國制度獲得的偉大實踐成就來看，“全國一盤棋”“調(diào)動各方面積極性”以及“集中力量辦大事”等制度優(yōu)勢均體現(xiàn)了權(quán)力配置的協(xié)調(diào)通暢。但是，在堅持和完善國家治理體系的過程中仍然存在一些短板，其中之一便是“一把手”及其所延伸出來的諸多問題。譬如，近日在一些地方，“一把手依賴癥”有所抬頭，原本應該正常辦理的工作，在某些環(huán)節(jié)一拖再拖、一推再推，直到一把手過問，才能有效解決。一些一把手甚至成了對上、對下的唯一“把手”，部分副職或下屬成為坐、等、靠的被動執(zhí)行者。這種“一把手依賴癥”究其實質(zhì)，反映出來的是行政過程中出現(xiàn)權(quán)力配置不順暢、民主決策機制不健全、權(quán)責不透明公開不統(tǒng)一等問題，一句話來概括就是權(quán)力配置出了問題。
權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督、權(quán)力運行不規(guī)范、權(quán)力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因
破解“一把手依賴癥”，要精準確定“病因”，方能有效開出“藥方”。以往理論界對這一現(xiàn)象已有了很多討論。譬如，有學者認為其與公職人員的傳統(tǒng)觀念相關(guān)等，確實觸及到問題的某些方面。為了更深入地從權(quán)力配置、運行的視角給予厘清，本文主要從以下三個方面分析。
權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，造成“一言堂”。如果說“一把手”是班長，副職或下屬是“一班人”，“班子”貌合神離，副職或下屬不愿意積極參與或陽奉陰違，很大程度上是機構(gòu)中出現(xiàn)了“一把手”權(quán)力過大。在現(xiàn)行的治理體系中，雖然國家已經(jīng)頒布了對“一把手”進行監(jiān)督的黨紀、法規(guī)，但在落實的過程中依然存在著監(jiān)督權(quán)的缺失。譬如，對一個單位來講，如果“一把手”缺乏來自上級機構(gòu)的巡視巡察，缺乏同級機構(gòu)的互相監(jiān)督，更缺乏作為單位內(nèi)部的日常監(jiān)督，那么，想盯緊盯牢“一把手”的權(quán)力行使就難以奏效。以單位內(nèi)部日常上下級的監(jiān)督來說，由于兩者之間是服從關(guān)系，面對“一把手”的決策、行為甚至是明顯存在的問題，下屬也不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，最多是采取“睜一只眼閉一只眼”的方式進行形式主義的監(jiān)督。黨內(nèi)民主監(jiān)督、黨外的群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督乃至輿論監(jiān)督尚未整合成一套優(yōu)勢互補、相輔相成的監(jiān)督體系。正是由于這種全方位、多層次、立體化的監(jiān)督機制的缺位，“一把手”也就獲得了一定不受監(jiān)督的權(quán)力空間，并借此釋放出權(quán)威和自由裁量權(quán)，成為一個機構(gòu)中衡量權(quán)力執(zhí)行的標準。“一班人”都要向他看齊、以他為尺度，擁有權(quán)力的“班長”權(quán)威使得下屬不愿意提出一些與“一把手”不同的意見，這里當然有對權(quán)力臣服的因素，也有自己想往上走的覬覦。
權(quán)力運行的規(guī)范性、公開化不足。“一把手”之所以能夠獲得不受約束的權(quán)力，還在于權(quán)責不透明，隱性權(quán)力過大，群眾最想聽到、看到、了解到的關(guān)鍵信息，在一些機構(gòu)中還未做到“決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開”。“一把手”在凡事皆難公開的工作氛圍下，顯性權(quán)力也傾向于隱性化。決策權(quán)、審批權(quán)，包括財權(quán)、人權(quán)都按照隱性權(quán)力的運行模式操作，大權(quán)集中統(tǒng)攬于“一把手”之中。對于副職與下屬來說，既然自己沒有任何決定權(quán)，只是聽命于“一把手”，那么何必積極主動呢？即使副職與下屬想去參與，也會因為權(quán)力運行缺乏透明度，缺乏科學化、制度化、程序化的權(quán)力運行機制，從而使得權(quán)力運行成為“一把手”單向指揮，做事是以一種封閉化的方式，在信息未公開的情況下實施，副職或者下屬失去了知情權(quán)。雖然可能通過形式主義的方式，從表面上借助集體商議，但實際上，未必有人敢當面說出一些真實、誠懇的話，只是當“一把手”的面舉舉手而已，以走一遍程序的方式，最終確立了“一言堂”的實質(zhì)。當然，也由于權(quán)力運行不規(guī)范，還會造成一種主觀上自愿的“依賴癥”，希望事事都聽領導的，只要領導講的都對，領導不講的自己絕對不講，領導認為好的絕對不說壞。這種“依賴癥”其實是少數(shù)官員想借此與“一把手”進行一種心理上的接近，從而希望在權(quán)力運行不規(guī)范的官場空間中獲得上升的機會。
權(quán)力配置的不科學，導致權(quán)力邊界不清等實際操作的模糊性。隨著國家治理體系的不斷完善，公權(quán)力在行政機構(gòu)中的配置，法律法規(guī)及其相應制度均應以條目式清楚明了地規(guī)定“一把手”執(zhí)政的權(quán)責界限，執(zhí)政的規(guī)范程序，以及執(zhí)政的組織原則等。副職和下屬，或者老百姓的訴求可以通過法律條文的明確規(guī)定得到有效解決，這是防止“一把手”權(quán)力“出軌”，將權(quán)力控制在合理區(qū)間內(nèi)的最優(yōu)辦法。但在一些機構(gòu)中，由于對權(quán)責法定的執(zhí)行認識不足，未能依法配置權(quán)力和職能，對“一把手”的職責和定位只是“掛在墻上”給外人看看，而實際上缺乏程序意識、職責意識，凡事搞簡易程序，制度規(guī)范過于空洞抽象，難以有效地做到“分事行權(quán)、分崗授權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗”的制度要求。同時，“一把手依賴癥”還表現(xiàn)為授權(quán)不足，權(quán)責邊界模糊。由于副職或下屬沒有被授予相應的決策權(quán)，導致后者沒有積極性，只是處于一種時刻待命的狀態(tài)。正因為權(quán)力沒有分解，無論哪個崗位、哪件事情都坐等“一把手”定奪。這勢必導致依法執(zhí)政成為“一紙空談”。本來可以依照法定的“權(quán)責界限”處理的事情，還必須找到“一把手”，緊緊依賴“一把手”作為解決問題的唯一方法，“一把手”的最終決定權(quán)超過了制度的威嚴，在地方治理過程中，因權(quán)責邊界不清而出現(xiàn)辦事情嚴重依賴“一把手”的現(xiàn)象。
破解“一把手依賴癥”，要始終堅持科學合理的授權(quán)制度，堅持權(quán)責統(tǒng)一，構(gòu)建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系
從歷史上看，我們黨曾經(jīng)對“一把手依賴癥”問題的化解進行過許多深入的探索。毛澤東同志說過“黨委制是保證集體領導，防止個人包辦的黨的重要制度”，并在《黨委會的工作方法》報告中，提出了諸多具體的操作辦法，譬如，“要把問題擺到桌面上”“互通情報”“學會‘彈鋼琴’”等。鄧小平同志曾告誡全黨同志要警惕“什么事情都要第一書記掛帥、拍板”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷強化黨和國家監(jiān)督體系，這些都為我們思考破解“一把手依賴癥”難題提供了根本遵循。
始終堅持科學合理的授權(quán)制度，讓副職和下屬擔當起更多權(quán)力的職責。根據(jù)黨的十九屆四中全會《決定》，要下大力氣建立與完善“運行”與“監(jiān)督”兩個方面的制度體系，以確保黨和人民賦予的權(quán)力始終與為人民謀幸福的執(zhí)政目的相一致。在行使權(quán)力的過程中，雖然我們強調(diào)民主集中制，但在實際運行和操作過程中，如何真正落實這些制度，將其轉(zhuǎn)化為較為具體的實施細則，依然需要創(chuàng)新和探索。防止“一把手”根據(jù)自己的偏好隨性恣意地決定做什么、不做什么，必須按照崗位設定清晰的義務與權(quán)力，以明確的權(quán)責規(guī)定為基礎。只要沒有制度明確授權(quán)的，堅決杜絕“一把手”越權(quán)行事，更不容許建立“例外權(quán)力”。一旦對權(quán)力的運行缺少制度的明確界定，“制度隨人走，而不是人隨制度走”的怪象也就必然產(chǎn)生。因此，要健全分權(quán)制度，將集中于“一把手”的權(quán)力科學、合理地剝離到多個崗位，將某一層級的權(quán)力剝離下移到多個部門。這樣，“一把手”與副職、下屬的權(quán)責清單更加清楚。“授權(quán)也要授責”，將副職、下屬要做什么、能做什么的權(quán)責予以制度化規(guī)范，擔負起自身崗位的職責，而不是將所有的義務都拋給“一把手”。這樣一來，在權(quán)力運行的體系中，每個執(zhí)政主體都知道自己的權(quán)力邊界，授權(quán)也授了明確的責任，推諉扯皮、敷衍塞責的現(xiàn)象自然會被壓縮到最小程度，機構(gòu)中每個主體都行動起來，成了“一池活水”。有集體行使權(quán)力擔當責任也不再讓“一把手”個人擔責，權(quán)責法定為破解“一把手依賴癥”提供了制度保障。
始終堅持權(quán)責透明、權(quán)責統(tǒng)一，讓權(quán)力受到約束的同時，消除副職、下屬因“懶政”而導致的“依賴癥”。 “一把手依賴癥”雖然存在主觀自愿討好式地依賴領導，但更多的是由于客觀上“一把手”獨占權(quán)力造成的。由于副職、下屬沒有自己的權(quán)責，沒有行使和決策權(quán)力的空間，即使做了也可能被否定掉。為此，要對“一把手”權(quán)力進行約束，有效的辦法則是健全權(quán)責統(tǒng)一責任體系。不僅要繼續(xù)認真貫徹執(zhí)行民主集中制，有效地發(fā)揮“班長”與“一班人”的相互合力，也要及時掌控權(quán)力在各個程序、環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，并給予糾正，做到以崗定責。哪個環(huán)節(jié)出了問題，要能夠準確地指出是哪個崗位、哪個人所導致的。權(quán)力空間延展到哪里，責任跟蹤就到哪里，要讓權(quán)力行使與擔當責任合而為一。權(quán)力與責任的有效跟蹤需要建立權(quán)力的留痕、查詢以及追溯的制度，尤其是在大數(shù)據(jù)時代，可建立完善權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)的政務公開制度。
當然，管住了“一把手”，對于破解“一把手依賴癥”只是一個重要方面，另一方面還要避免“懶政”。“一把手依賴癥”現(xiàn)象看起來并非是違法行為，最多可以看作是下級對上級的一種“懶政”。一些公職人員擔心自己工作失誤，或者圖省事，不愿意親自調(diào)查研究，因此將各項工作的決策權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交給了“一把手”。如果沒有問題，那么皆大歡喜；但如果出現(xiàn)問題，也最終還是“一把手”來負責，自己可以逃避相應的責任，“事不關(guān)己高高掛起”，像算盤珠一樣不撥不動。因此，要完善相關(guān)規(guī)章制度，對“懶政”“怠政”作出清晰的界定，避免讓一些人產(chǎn)生僥幸心理，心安理得地當起了“甩手掌柜”。
構(gòu)建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系，讓公職人員各盡其職、各顯其能。在政治哲學史上，德國社會學家馬克斯·韋伯為管理權(quán)威劃分出三種類型，“相信傳統(tǒng)的神圣性（傳統(tǒng)型權(quán)威），信奉某個圣人、英雄或不同尋常的個人以及那個人的‘使命’（超凡魅力型權(quán)威），或相信‘法制’以及依照法律規(guī)范得到適當授權(quán)的人（法制型權(quán)威）”。而監(jiān)督必須要依靠建立一套法制制度，理由在于法制型權(quán)威是建立在最合理的全體成員價值規(guī)范基礎之上的，對于中國的法律監(jiān)督制度來講正體現(xiàn)了“人民至上的理念”。從這種監(jiān)督的理由去看，“一把手依賴癥”在價值理念上是站不住腳的，它映射出公職人員忘記了手中權(quán)力的本質(zhì)，“丟掉了初心”，從而變質(zhì)為官僚主義。公職人員的權(quán)力不是私人權(quán)力，而是一種公權(quán)力。近年來，黨中央強化黨內(nèi)監(jiān)督，對國家監(jiān)察體制改革進行創(chuàng)新探索，在監(jiān)督對象上，從對黨員、干部的監(jiān)督一直延伸到對所有行使公權(quán)力人員的監(jiān)督；在監(jiān)督的權(quán)力空間上，努力消除對權(quán)力實施監(jiān)督的“真空地帶”，確保有權(quán)力的地方就有監(jiān)督的存在。在監(jiān)督的目的上，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督的形式主義，而是為了通過監(jiān)督更好地保障公權(quán)力執(zhí)行者能夠在監(jiān)督、約束的機制中，深刻領悟與正確認識公權(quán)力的權(quán)責界限，借助自我監(jiān)督從而有效地保護自我。從這個意義上講，監(jiān)督不是單純地為了讓執(zhí)行權(quán)力者懼怕，而是為了讓執(zhí)權(quán)者穿上“防護服”，從而減少被貪污腐敗、濫用權(quán)力的種種官場“病毒”所侵染。有了監(jiān)督的“防護”，公職人員辦事執(zhí)權(quán)少了些人情、越權(quán)的憂慮，自己的權(quán)力在如影隨形的監(jiān)督中更加公開，暗箱操作的空間被取消了。于是，公職人員能夠依照法定的程序、權(quán)限，展示自己的才能，履行應盡的職責。
總之，當“一把手依賴癥”在一些地方又再次抬頭的時候，我們既需要對“一把手”自身權(quán)力進行分析、紓解，并科學合理地分解到多個崗位中，讓“依賴癥”無所依賴。與此同時，通過權(quán)責明確、定崗授權(quán)授責的方式，讓患有“一把手依賴癥”的副職或下屬對權(quán)力的責任、義務共同擔當。然后再輔之以全流程的監(jiān)督體系，讓“一把手”與依賴“一把手”者都必須運用好自己手中的公權(quán)力，在監(jiān)督與促進的辯證法中，推進基層治理體系進一步完善。
（作者為華東師范大學哲學系暨中國現(xiàn)代思想所教授、博導）
【參考文獻】
①《毛澤東選集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年。
②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年。
③[英]邁克爾·H.萊斯諾夫著、馮克利譯：《二十世紀的政治哲學家》，北京：商務印書館，2015年。
責編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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