基層治理作為國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是重大風險治理體系的重要組成部分。在重大風險治理中，尤其在經(jīng)歷新冠肺炎疫情“大考”后，我國基層治理的“破題”能力越來越強大、“答題”思路越來越清晰、“解題”效果越來越明顯，“頂層設(shè)計+基層經(jīng)驗”的上下聯(lián)動成為彰顯“中國之治”魅力的生動寫照?？偨Y(jié)與提煉有效應(yīng)對化解重大風險的基層治理經(jīng)驗和邏輯，對于持續(xù)推進基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。
遵循政治邏輯，構(gòu)建了有效應(yīng)對化解重大風險的“同心圓”治理結(jié)構(gòu)
在應(yīng)對重大風險過程中，我國基層治理遵循政治邏輯，構(gòu)建了有效應(yīng)對化解重大風險的“同心圓”基層治理結(jié)構(gòu)，將基層治理資源整合到一起，把多元主體活動協(xié)同到一起，把各種治理功能聚集到一起，在實踐中展現(xiàn)了強大的戰(zhàn)斗力。
第一，提高“嵌入性”實現(xiàn)了基層黨組織在重大風險治理中的領(lǐng)導作用。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是有效應(yīng)對化解重大風險的基本前提。有力應(yīng)對和有效化解重大風險，必須堅持黨在重大風險治理中的全面領(lǐng)導。黨員與基層黨組織分布在全國的每一個行業(yè)、每一個領(lǐng)域，與群眾朝夕相處。在各類重大風險治理活動中，黨組織以其強大的政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，充分彰顯了其在基層治理結(jié)構(gòu)中的核心地位。特別是在這次新冠肺炎疫情防控中，基層黨組織發(fā)揮凝聚力、戰(zhàn)斗力，成為疫情防控的戰(zhàn)斗堡壘。在應(yīng)對化解重大風險過程中，黨組織通過創(chuàng)新群眾工作體制機制以及方式方法，通過 “再嵌入”方式實現(xiàn)對基層社會的“再組織化”，充分發(fā)揮了黨在重大風險治理中的領(lǐng)導作用，為我國基層治理積累了寶貴經(jīng)驗。
第二，提升“回應(yīng)性”強化了基層政府在重大風險治理中的治理能力。伴隨著現(xiàn)代化進程的逐步深入，現(xiàn)代意義的“風險社會”也同時產(chǎn)生。在“風險社會”中，風險性質(zhì)具有差異性、產(chǎn)生原因具有復雜性、表現(xiàn)形式具有多樣性、損害程度具有多層次性、調(diào)控任務(wù)具有多目標性。應(yīng)對化解重大風險，需要政府及時解決問題。在各種重大風險治理中，尤其是在這次新冠肺炎疫情防控中，基層政府直面群眾，積極回應(yīng)群眾需求，通過線上與線下多種平臺，公布疫情權(quán)威信息和真實情況，普及疫情防控知識，有效引導社會情緒。同時，基層政府主動了解群眾意見，積極采納群眾建議。群眾在重大風險治理中切實感受到了基層政府的服務(wù)，更加信任基層政府。通過提升“回應(yīng)性”強化基層政府風險治理能力，已經(jīng)成為我國基層治理的常態(tài)。
第三，突出“人民性”完善了社會力量在重大風險治理中的協(xié)同功能。重大風險治理的復雜性，使得多元主體協(xié)同治理成為應(yīng)對化解重大風險的最優(yōu)選擇。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的基本單元，被迅速動員起來，充分凝聚各個社區(qū)、村莊群眾的力量，成為疫情防控的第一線，保證了基層治理的活力和秩序。社會組織充分發(fā)揮專業(yè)性、公益性和靈活性優(yōu)勢，在政府指導下精準定位，緊扣“專業(yè)”和“需求”，為人民群眾提供服務(wù)，形成中國特色的社會組織參與疫情防控機制。同時，公眾參與意識的提升，使“人民性”貫穿了新冠肺炎疫情防控的每一個階段與每一處場景，對于應(yīng)對化解重大風險起到了非常重要的作用，充分展現(xiàn)了“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體的巨大魅力。
遵循科學邏輯，強化了有效應(yīng)對化解重大風險的“無縫隙”過程管理
隨著國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，我國基層治理水平也在不斷提升。在應(yīng)對化解重大風險的過程中，基層治理越來越能夠遵循科學邏輯，將“科學性”注入風險識別、風險預警、風險處置等環(huán)節(jié)，形成了有效應(yīng)對化解重大風險的“無縫隙”過程管理。以新冠肺炎疫情防控為例，基層不斷提升疫情防控科學化、精準化水平，疫情防控的“有序化”程度不斷提高。
第一，以“大數(shù)據(jù)+循證決策”為突破點，提升了重大風險識別能力。風險識別在風險治理中具有基礎(chǔ)性作用。進行重大風險治理，首先必須對重大風險進行識別。隨著基層治理中大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)運用不斷深入，科技革命與基層治理的雙向互動持續(xù)推進，基層治理運用“大數(shù)據(jù)+循證決策”進行重大風險識別的能力越來越強。在新冠肺炎疫情防控中，基層運用“大數(shù)據(jù)+循證決策”有效判斷風險發(fā)生的“起點”，精準排查潛在感染人群，科學預測疫情發(fā)展趨勢，充分展現(xiàn)了現(xiàn)代科技在有效應(yīng)對化解重大風險中的重要作用。
第二，以“靈敏度+科學決策”為關(guān)鍵點，提升了重大風險預警能力。風險預警是在風險造成實質(zhì)性損失前對風險所釋放的信息進行采集和處理，并通過事先建立的風險預警處理措施對風險進行治理。風險預警靈敏度是決定重大風險治理是否成功的重要因素。目前，基層“抵御重大風險”的意識明顯增強，對重大風險中的“信息流”處理能力明顯提升，風險預警靈敏度明顯提高，能夠?qū)︼L險增加的“節(jié)點”進行科學研判，在應(yīng)對化解重大風險中越來越有章法。
第三，以“一盤棋+系統(tǒng)決策”為著力點，提升了重大風險處置能力。隨著國家治理現(xiàn)代化的縱深發(fā)展，基層也在積極推進應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化，提升了重大風險處置能力?；鶎用媾R的重大風險類型多樣，處置流程也不盡相同，但是基層在應(yīng)對化解重大風險過程中，能夠發(fā)揮“一盤棋”的制度優(yōu)勢，進行系統(tǒng)決策。在新冠肺炎疫情防控中，大部分地方政府能夠及時把控風險轉(zhuǎn)變的“拐點”，平衡疫情防控與復工復產(chǎn)的關(guān)系，增強重大風險處置能力。諸多基層政府拋棄了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的風險處置思維，提出建設(shè)“韌性城市”“韌性社區(qū)”等概念，夯實了重大風險處置能力提升的基礎(chǔ)。
遵循法治邏輯，健全了有效應(yīng)對化解重大風險的“全方位”制度體系
法治手段因其自身具有的制度化、常態(tài)化、程序化等優(yōu)良特性，在風險治理體系中具有特殊的價值和地位。隨著法治國家、法治政府與法治社會一體化建設(shè)進程加快，基層重大風險治理的法治意識明顯提升，依法辦事能力明顯增強，健全了重大風險治理的“全方位”制度體系，展現(xiàn)了基層有效應(yīng)對化解重大風險的法治邏輯。
第一，完善了“縱橫交錯”的重大風險治理責任安排。進行風險治理，必須進行法律制度創(chuàng)新。只有合理劃分不同主體、不同層次、不同階段的法律責任，構(gòu)建起有效的風險治理責任體系，才能充分發(fā)揮風險治理體系的作用與優(yōu)勢，實現(xiàn)風險治理的責任落實。經(jīng)過多年努力，我國大致完善了“縱橫交錯”的重大風險治理責任體系，為風險治理法治化奠定了基礎(chǔ)；在橫向上，完善了“政—企—社”三大主體的責任分配體系，明確了政府主體在應(yīng)對化解重大風險中的“元治理”責任，明確了社會主體在應(yīng)對化解重大風險中的“協(xié)治理”責任，明確了市場主體在應(yīng)對化解重大風險中的“能治理”責任，從而構(gòu)建了“整體性”風險治理責任體系；在縱向上，厘清了“上—中—下”三個層次的法律責任承擔問題，通過“高層”承擔“頂層設(shè)計”責任、“中層”履行“專業(yè)管理”責任、“基層”壓實“貫徹執(zhí)行”責任，從而實現(xiàn)了“分層式”的風險治理責任安排。
第二，建立了“軟硬平衡”的重大風險治理制度體系。進行有效地風險治理，需要多種規(guī)制模式的綜合運用。在我國基層治理中，已經(jīng)探索出了一整套具有中國特色的“軟硬平衡”的重大風險治理制度體系。一方面，通過完善正式制度實現(xiàn)了重大風險治理的“硬法”控制，推動重大風險治理從以“傳統(tǒng)風險”為中心到以“新興風險”為中心的轉(zhuǎn)變，從以“應(yīng)急管理”為中心到以“風險治理”為中心的轉(zhuǎn)變，從“社會安全”到“總體安全”的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建起了價值包容、普遍有效的風險治理正式制度體系。另一方面，通過完善非正式制度實現(xiàn)了重大風險治理的“軟法”控制，包括通過弘揚社會主義核心價值觀發(fā)揮社會引導功能，通過完善社會政策發(fā)揮風險抑制功能，通過實現(xiàn)協(xié)商民主發(fā)揮矛盾調(diào)試功能，從而構(gòu)建起了原則性與靈活性相統(tǒng)一的風險治理非正式制度體系。正式制度與非正式制度協(xié)同發(fā)力，積極應(yīng)對重大風險。
第三，探索了“知行合一”的重大風險治理行動框架。應(yīng)對化解重大風險，對于基層治理而言，不單純是一個觀念認識問題，更是一個重大實踐問題。我國構(gòu)建起了重大風險治理行動框架。各級黨委、政府以及廣大黨員、干部，充分發(fā)揮黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導、集中力量辦大事等顯著優(yōu)勢，不斷強化依法辦事能力，確保重大風險治理的力度與強度；在選拔基層干部時，我們強調(diào)“既要政治過硬，也要本領(lǐng)高強”，干部在工作中也不斷強化依法辦事能力，從而“增強駕馭風險本領(lǐng)”，不斷成長為防控風險的“實干家”，擁有了極強的重大風險治理能力與本領(lǐng)；由于人民群眾十分信任黨和政府，在重大風險治理中，我們能夠順利開展“人民戰(zhàn)爭”，確保重大風險治理的效率與效果。在應(yīng)對化解重大風險過程中，基層治理展現(xiàn)出的強大執(zhí)行力，成為“中國之治”的突出亮點。
從社會發(fā)展趨勢來看，防范、應(yīng)對、化解重大風險將會是國家治理的永恒課題。雖然我國基層治理在重大風險治理方面取得了長足的進步，形成了極具特色的“中國經(jīng)驗”，但是仍然存在一些不足。例如，基層應(yīng)對化解重大風險的意識還需要繼續(xù)增強，風險治理制度還存在一些短板，依法治理能力也還需要繼續(xù)提高?；鶎有枰粩嗵嵘龑︼L險治理規(guī)律的認識，持續(xù)推進社會治理創(chuàng)新，及時完善應(yīng)急管理體系，加快構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的綜合治理體系等，從而應(yīng)對未來各種重大風險的挑戰(zhàn)。
【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】
參考文獻
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[2]張微林：《風險治理過程中的法律規(guī)制模式轉(zhuǎn)型》，《科技與法律》，2012年第6期。
[3]田鵬穎：《運用制度威力打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)》，《沈陽日報》，2020年2月20日。
責編：王茂磊 / 臧雪文
