摘 要:隨著復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，愈加需要將樹立和踐行韌性治理作為推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理的重要基礎(chǔ)與核心動(dòng)力。以韌性治理推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理，就是要推動(dòng)國家治理與基層治理間的增權(quán)賦能，構(gòu)建常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合的基層網(wǎng)格化治理體系，推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理中的制度創(chuàng)新與效能提升。
關(guān)鍵詞:基層治理 網(wǎng)格化 韌性治理 復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn) 治理效能
【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“后疫情時(shí)代”的基層網(wǎng)格化治理
自2004年北京市東城區(qū)嘗試實(shí)施“萬米單元網(wǎng)格管理”以來，網(wǎng)格化管理已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于基層治理實(shí)踐的各個(gè)領(lǐng)域，并逐步實(shí)現(xiàn)了由空間網(wǎng)格化、信息網(wǎng)格化向服務(wù)網(wǎng)格化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為推動(dòng)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，社區(qū)網(wǎng)格化治理在疫情防控阻擊戰(zhàn)中取得的顯著成效表明，網(wǎng)格化治理不僅是攻克城市常態(tài)化管理頑癥的重要法門，也是防范和化解城市復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)危機(jī)的重要抓手。
在此次疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記指出：“各地區(qū)要壓實(shí)地方黨委和政府責(zé)任，強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理，采取更加周密精準(zhǔn)、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”在這場疫情帶來的考驗(yàn)中，以管理下沉、資源整合、塊狀細(xì)分為特征的網(wǎng)格化治理取得了明顯成效。社區(qū)網(wǎng)格作為城市基層治理的“神經(jīng)末梢”，憑借其“縱向到底、橫向到邊”的功能特點(diǎn)成為精準(zhǔn)阻擊疫情的前沿陣地。廣大社區(qū)網(wǎng)格員堅(jiān)持疫情防控和復(fù)產(chǎn)復(fù)工兩手抓，構(gòu)成了疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)的中堅(jiān)力量。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。
此次疫情防控也暴露出基層網(wǎng)格化治理過程中的一些短板和問題。一是基層治理網(wǎng)格的行政化傾向。在傳統(tǒng)縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，位于最底層的社區(qū)網(wǎng)格往往在基層治理實(shí)踐中面臨著“小馬拉大車”的困境。權(quán)責(zé)不對(duì)等、治理資源不足、執(zhí)法權(quán)缺失、行政事務(wù)繁重，以及層層加碼帶來的考核壓力，都嚴(yán)重消解了社區(qū)網(wǎng)格的治理效能。
二是智能化治理技術(shù)的使用流于表面。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等信息化手段搭建的數(shù)字化智能平臺(tái)，盡管可以通過線上的數(shù)據(jù)整合加強(qiáng)城市社區(qū)的智能管控，但卻無法自動(dòng)破除不同部門、社區(qū)之間的“數(shù)據(jù)隔離”。片面追求形式化的智能網(wǎng)格，會(huì)忽視治理結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化，成為制約基層網(wǎng)格化治理效能提升的重要因素。
三是社會(huì)力量參與網(wǎng)格化治理的空間受限。除了企業(yè)、社會(huì)組織、基層群眾等治理主體自身的參與意識(shí)與能力參差不齊之外，制度化參與渠道和相關(guān)政策法規(guī)的缺失也限制了社會(huì)力量在基層網(wǎng)格化治理中的功能發(fā)揮。
復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)背景下對(duì)基層網(wǎng)格化治理的思考
此次新冠肺炎疫情帶來的沖擊和影響表明，當(dāng)前我國包括基層治理在內(nèi)的國家治理體系日益暴露于具有高度不確定性的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)之中。復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)是自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、環(huán)境等領(lǐng)域眾多風(fēng)險(xiǎn)要素相互疊加、耦合的結(jié)果，通常表現(xiàn)為多種災(zāi)害事件及其次生風(fēng)險(xiǎn)的并發(fā)、串聯(lián)，且極易在級(jí)聯(lián)效應(yīng)的作用下演化為系統(tǒng)性公共危機(jī)。面對(duì)復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，基層網(wǎng)格化治理需要認(rèn)真思考并妥善處理以下三組關(guān)系：
國家治理與基層治理的關(guān)系
復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的生成與演化機(jī)制極為復(fù)雜，往往會(huì)帶來跨越時(shí)空與組織邊界的深遠(yuǎn)影響，遠(yuǎn)非政府單一部門可以獨(dú)立應(yīng)對(duì)的，更是超出了基層社區(qū)網(wǎng)格的回應(yīng)能力。對(duì)此，需要從國家與社會(huì)關(guān)系的角度重新審視基層治理在國家治理體系中的定位，以及基層網(wǎng)格化治理對(duì)于防范和化解復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的意義。
基層治理是國家治理的基石，但是不能將其簡單地視為國家縱向治理的基層體現(xiàn)，或是等同于行政機(jī)關(guān)的屬地管理。基層治理不是單一主體對(duì)于上級(jí)指令的被動(dòng)執(zhí)行，而是政府、市場、社會(huì)等不同主體基于治理資源與治理力量的整合而形成的合作治理。因此，基層網(wǎng)格化治理尤其需要警惕行政化傾向可能帶來的“內(nèi)卷化”風(fēng)險(xiǎn)。除了縱向上的權(quán)力下放和資源下沉，基層網(wǎng)格化治理更需要在橫向上積極創(chuàng)造和培育具有自我發(fā)展、自我調(diào)適能力的多元治理主體，并以此來提升基層網(wǎng)格對(duì)于復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)能力。
常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系
復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)是自然風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)、主觀風(fēng)險(xiǎn)與客觀風(fēng)險(xiǎn)、常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與意外風(fēng)險(xiǎn)等不同類型的風(fēng)險(xiǎn)組合相互交織、共同作用的結(jié)果。因此，復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)背景下的基層網(wǎng)格化治理也不能止步于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)反應(yīng)，要跳出傳統(tǒng)線性思維模式的束縛，正視基層網(wǎng)格化治理對(duì)于多目標(biāo)管理的現(xiàn)實(shí)要求。例如，隨著疫情防控步入常態(tài)化階段，社區(qū)網(wǎng)格化治理要實(shí)現(xiàn)由“戰(zhàn)時(shí)”模式向“平時(shí)”模式的轉(zhuǎn)化，需要同時(shí)兼顧社區(qū)事務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)相關(guān)服務(wù)等多重治理目標(biāo)。對(duì)此，需要設(shè)法將分散于日常管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理等不同治理網(wǎng)格中的資源與規(guī)則進(jìn)行有機(jī)整合，使之形成一個(gè)具有時(shí)空聯(lián)結(jié)性的治理網(wǎng)絡(luò)。一方面在日常管理的基礎(chǔ)上將治理關(guān)口前置，把復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警與防范化解納入到基層網(wǎng)格化治理體系中；另一方面則要將應(yīng)急管理的功能向后延伸，將事后的恢復(fù)重建與反思學(xué)習(xí)納入到新一輪的風(fēng)險(xiǎn)管理與日常管理進(jìn)程中。
制度創(chuàng)新與治理效能的關(guān)系
復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)已然成為基層治理面臨的考驗(yàn)，能否對(duì)復(fù)雜多變的治理環(huán)境做出適應(yīng)性調(diào)整并將其制度化，日益成為衡量基層治理效能的重要觀測(cè)點(diǎn)。
網(wǎng)格化治理的生命力源于鮮活的基層治理實(shí)踐，自2004年北京市東城區(qū)的“萬米單元網(wǎng)格管理”實(shí)踐以來，基層網(wǎng)格化治理已經(jīng)發(fā)展出了下沉型、融合型、嵌入型等差異化的創(chuàng)新模式，也積累了“資源在網(wǎng)格疊加、力量在網(wǎng)格沉淀、工作在網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)、矛盾在網(wǎng)格化解、任務(wù)在網(wǎng)格落實(shí)、感情在網(wǎng)格升華”等豐富的基層治理經(jīng)驗(yàn)。
面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，僅僅依靠對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降臋C(jī)械學(xué)習(xí)顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。相反，需要在總結(jié)提煉既有創(chuàng)新模式與治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從制度體系的完善、制度環(huán)境的優(yōu)化、制度優(yōu)勢(shì)的挖掘等層面不斷加深對(duì)于基層網(wǎng)格化治理實(shí)踐的認(rèn)識(shí)和思考，進(jìn)而推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化。
以韌性治理推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理的建議
隨著基層治理面臨的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，愈加需要將樹立和踐行韌性治理作為推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理的觀念基礎(chǔ)與工作路徑。基層治理視域下的韌性是指，具有政府、市場、社會(huì)等不同屬性的基層治理主體及其所在的社區(qū)系統(tǒng)，基于合作治理與組織學(xué)習(xí)機(jī)制而發(fā)展出的對(duì)于復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)沖擊的主動(dòng)適應(yīng)能力。以韌性治理推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理，就是要推動(dòng)國家治理與基層治理間的增權(quán)賦能，建立常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合的基層網(wǎng)格化治理體系，推進(jìn)基層網(wǎng)格化治理中的制度創(chuàng)新與效能提升。
織牢織密社區(qū)網(wǎng)格，形成治理合力
健全和完善基層治理體系中的多主體合作機(jī)制，增強(qiáng)基層治理與國家治理的聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變。一方面，要推動(dòng)政府向社會(huì)增權(quán)賦能，通過將資源、管理、服務(wù)向社區(qū)下沉，為基層社會(huì)力量的培育和發(fā)展創(chuàng)造有利條件，充分釋放基層活力，逐步提升基層網(wǎng)格化治理體系的自我管理與風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力。另一方面，也要推動(dòng)社會(huì)向政府增權(quán)賦能，通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)力量有序參與社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格作為基層治理“神經(jīng)末梢”在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息傳導(dǎo)、社會(huì)動(dòng)員等方面的基礎(chǔ)性功能，以彌補(bǔ)政府部門在復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的能力不足。
建立網(wǎng)格間的時(shí)空聯(lián)結(jié)，形成治理閉環(huán)
構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的基層網(wǎng)格化治理體系，在應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件的過程中，將事先的風(fēng)險(xiǎn)防控與化解、事中的應(yīng)急響應(yīng)、以及事后的恢復(fù)重建與組織學(xué)習(xí)，統(tǒng)一納入社區(qū)網(wǎng)格化治理框架。建立風(fēng)險(xiǎn)管理、日常管理與應(yīng)急管理循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的治理閉環(huán)，并通過健全和完善現(xiàn)行的基層應(yīng)急預(yù)案管理體系，增強(qiáng)常態(tài)化治理網(wǎng)格與應(yīng)急網(wǎng)格之間的制度銜接。在此基礎(chǔ)上，還需根據(jù)常態(tài)與非常態(tài)下治理情境的差異，靈活選用多樣化、包容性的治理手段，并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制與組織學(xué)習(xí)機(jī)制，不斷提升基層網(wǎng)格化治理體系對(duì)復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)沖擊的主動(dòng)適應(yīng)能力。
推動(dòng)網(wǎng)格化治理的制度創(chuàng)新，提升治理效能
在本次疫情防控過程中，各地基于網(wǎng)格化社區(qū)體系采取了在疫情防控一線設(shè)立臨時(shí)黨支部、組織黨員干部下沉社區(qū)、鼓勵(lì)和動(dòng)員廣大群眾加強(qiáng)自我管理等一系列措施，通過強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并充分組織動(dòng)員群眾，切實(shí)地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)格化社區(qū)在組織、動(dòng)員、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的治理效能，進(jìn)而有力地推動(dòng)了各項(xiàng)基層防控措施及時(shí)精準(zhǔn)落實(shí)。隨著基層網(wǎng)格化治理實(shí)踐的不斷深化，制度體系本身也將得以不斷完善和發(fā)展。但是，要將網(wǎng)格化治理實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)提煉升華，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義上的制度創(chuàng)新，則離不開系統(tǒng)化地學(xué)習(xí)與反思。
首先就是要轉(zhuǎn)變消極的認(rèn)知模式，將基層網(wǎng)格化治理實(shí)踐中遭遇的每一次重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊都視為制度完善的機(jī)會(huì)窗口。作為典型的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)，疫情風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的多方面沖擊也給基層網(wǎng)格化治理帶來了新的挑戰(zhàn)。要健全和推動(dòng)基層網(wǎng)格化治理體系、提升治理效能，就需要正視這些新問題和新挑戰(zhàn)，并以此為契機(jī)不斷反思、調(diào)整、完善現(xiàn)有的治理模式，并逐步完善相關(guān)制度體系。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)基層網(wǎng)格化治理通過持續(xù)地制度創(chuàng)新，在探索和實(shí)踐中不斷釋放制度優(yōu)勢(shì)所產(chǎn)生的治理效能，由之推動(dòng)我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授，陜西省決策咨詢委員會(huì)委員；本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生劉瑩瑩對(duì)本文有重要貢獻(xiàn)】
參考文獻(xiàn)
[1]吳青熹：《基層社會(huì)治理中的政社關(guān)系構(gòu)建與演化邏輯——從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》，2018年第6期。
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責(zé)編：臧雪文 / 王茂磊
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