摘 要:政府預算的功能不僅體現(xiàn)在分配政府的財政資源，而且還可以構(gòu)建國家的經(jīng)濟、政治和社會秩序，提升政府治理能力，增強行政治理效能。然而預算制度中仍存在不足之處，對此，需要深化預算制度改革，打造符合我國制度特點的“預算籠子”，完善預算決策和管理機制，創(chuàng)新預算監(jiān)管機制，形成有效的預算治理閉環(huán)。
關(guān)鍵詞:預算 行政效能 制度改革 國家治理
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
政府所有的功能及其運轉(zhuǎn)都需要預算支撐，政府的所有行為也必然都會反映到預算上。在一般意義上，預算通常被理解為政府配置資源或理財?shù)墓ぞ?。實際上，預算不僅是簡單地分配政府的財政資源，更重要的是可以塑造和構(gòu)建國家的經(jīng)濟、政治和社會秩序，提升政府治理能力和行政治理效能。
政府職能的實現(xiàn)以公共資源的配置為前提和基礎，政府活動都可以通過預算得以體現(xiàn)。預算是提升行政效能和公共資源配置效率的有效工具。通過預算權(quán)力的配置、預算編制與執(zhí)行的管理、預算資金的分配及績效考核等方式，可以增強對政府系統(tǒng)內(nèi)部行為的縱向和橫向控制，從而提高政府運行效率。同時，通過預算制度，可以間接界定政府的職能、政府與市場主體的權(quán)利和行為邊界。一個良好的預算制度，有利于防止政府對市場的不合理介入和過度干擾，從而構(gòu)建一個合理的經(jīng)濟秩序。
此外，通過預算制度的建設，尤其是預算的公開透明，可以打造“看得見”的政府，為公眾了解政府運轉(zhuǎn)情況、實行有效監(jiān)督提供實實在在的“抓手”?？傊挥邪l(fā)揮預算在政府治理中的重要作用，才能建設人民滿意的服務型政府，使其更好地為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督。
一個有效的行政運行機制和防腐機制，就是要把權(quán)力關(guān)進預算這個最重要的制度籠子。如果權(quán)力不能關(guān)進預算的籠子，預算不能有效約束公權(quán)，那么政府治理就不可能有效。近些年來，我國的預算改革和制度建設取得重大進展，提升了預算的治理能力。例如，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度；改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制；完善政府預算體系，實行全口徑預算管理；全面實施預算績效管理；等等。但離治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實目標還有一段距離，預算制度中仍存有一些不科學、不合理之處，限制了預算功能和作用的發(fā)揮。打造“制度籠子”，提升政府治理能力，對預算制度提出新的要求和挑戰(zhàn)。
按照“標準科學、規(guī)范透明、約束有力”的要求，深化預算制度改革要著力抓好以下五個方面：
首先，優(yōu)化預算權(quán)的配置，強化激勵相容，建立權(quán)責內(nèi)洽機制。既要充分體現(xiàn)并保證黨的領(lǐng)導、人大的審查監(jiān)督，又要統(tǒng)籌政府部門之間預算權(quán)力的劃分，明晰權(quán)責，打造符合我國制度特點的“預算籠子”，強化部門對資金績效的責任，增強自我約束。
其次，完善預算決策和管理機制，提升預算主體之間的分工與協(xié)作的水平，解決“錢”與“事”的各種脫節(jié)。針對預算資金管理中諸多脫節(jié)，如錢與事脫節(jié)、有資金沒項目、流量與存量脫節(jié)等，亟需完善預算的編制和管理制度，對預算的編制、執(zhí)行、績效作出新的制度安排，強化部門對資金績效的責任，將“錢”和“事”有機結(jié)合起來，提升資金使用效率和行政效能。
第三，完善預算編制制度，增強財政資源的統(tǒng)籌能力，打破部門利益固化。在財政緊平衡狀態(tài)下，應通過完善預算制度，提升兩個層面上的財政資源統(tǒng)籌能力。一個是流量上的統(tǒng)籌能力，改革以“以往基礎+增量”的預算資金安排模式，打破支出固化格局。另一個是存量上的統(tǒng)籌能力，即不僅表現(xiàn)在盤活預算資金方面，更重要是要激活巨大的存量公共經(jīng)濟資源。隨著公共經(jīng)濟資源存量的增加，我國“存量經(jīng)濟”的特征日益顯現(xiàn)。通過以預算為主的財政制度改革，增強政府統(tǒng)籌存量資源的能力，對緩解財政和經(jīng)濟壓力、提升政府治理能力具有重要意義。
第四，完善績效評價的目標和方式，提升績效管理水平。完善績效評價指標體系，增強其科學性。堅持全覆蓋和全過程，實施綜合、整體評價。同時，防止過程性目標代替結(jié)果，注重績效結(jié)果的運用，并將績效評價和預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三環(huán)節(jié)結(jié)合起來，提升預算治理閉環(huán)。
最后，創(chuàng)新預算監(jiān)管機制，實施責任追究制度。由合規(guī)性監(jiān)督向績效性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，突出支出政策和效果監(jiān)督。形成多元化、立體式監(jiān)督機制，增強監(jiān)管能力。在完善預算公開制度的基礎上，提升財政透明度，增強社會監(jiān)督力度。同時，建立以人大為核心的問責機制，對偏離預算目標的行為進行糾偏和責任追究。
【本文作者為中國財政科學研究院研究員】
責編：蔡圣楠 / 臧雪文
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