【摘要】官僚組織中科層制的反功能表現(xiàn)為本位主義與力不勝任、溝通不暢與監(jiān)控不力、組織僵化與墨守成規(guī)、士氣低落與職業(yè)倦怠、機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈等傾向，并在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中呈現(xiàn)出安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過、照章辦事與不適時(shí)宜的弊端，對(duì)此可從人員、組織、責(zé)任三個(gè)角度提出治理對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】科層制 官僚組織 反功能 弊端
【中圖分類號(hào)】D091 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
科層制是近代以來廣泛運(yùn)用于公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位和軍事部門的組織形態(tài)與管理方式，因其專業(yè)化、理性化、規(guī)范化屬性而成為當(dāng)今各國行政體系中最為普遍的組織結(jié)構(gòu)、管理流程與決策模式?，F(xiàn)代科層制在遵循規(guī)章制度、保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行特定任務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)優(yōu)異，但其自身特征隱含的內(nèi)在缺陷也使其存在若干弊端。
官僚組織中科層制的特征所蘊(yùn)含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能
官僚組織中科層制的特征主要包括專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制、法規(guī)約束、非人格化、績效導(dǎo)向，組織社會(huì)學(xué)者與公共行政學(xué)者在肯定其積極作用的同時(shí)，也指出上述特征所蘊(yùn)含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能。
第一，本位主義與力不勝任的傾向?？茖又评碚撜J(rèn)為專業(yè)化分工原則符合近代社會(huì)分工和理性主義的發(fā)展趨勢，由具備專業(yè)知識(shí)并掌握專門技能的公職人員在職責(zé)規(guī)定嚴(yán)格、權(quán)限范圍清楚、任務(wù)目標(biāo)明確的職位上各司其職，但這卻蘊(yùn)含著本位主義與力不勝任的傾向。本位主義傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)過于各司其職而輕于合作協(xié)調(diào)，安于其位有余而通功易事不足往往導(dǎo)致遇事推諉、辦事拖拉，極端情況下甚至?xí)氐競鹘y(tǒng)官僚組織的覆轍。力不勝任傾向是指既有技能難以適應(yīng)事態(tài)發(fā)展和環(huán)境變化，專業(yè)人員可能“三年技成而無所用其巧”，不易將其知識(shí)專長學(xué)以致用；少數(shù)處于關(guān)鍵崗位的干部可能“知小而謀大，力小而任重”，無法實(shí)現(xiàn)在其位、稱其職、施其能、成其功的專業(yè)化目標(biāo)。
第二，溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。科層制理論認(rèn)為層級(jí)節(jié)制原則適應(yīng)權(quán)力體系和行政組織的運(yùn)行特點(diǎn)，公共管理機(jī)構(gòu)及其人員在監(jiān)督和控制的鏈條上行使相應(yīng)職權(quán)，以此達(dá)到增進(jìn)效率、服從紀(jì)律的目標(biāo)，但這卻蘊(yùn)含著溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。溝通不暢傾向是指等級(jí)化權(quán)威結(jié)構(gòu)對(duì)順暢指揮和執(zhí)行命令造成阻礙，由于未對(duì)“為政，通下情為急”予以足夠認(rèn)識(shí)，在看重上傳下達(dá)甚于下情上達(dá)的情況下，可能導(dǎo)致組織內(nèi)部信息傳導(dǎo)失真和資源傳遞不暢。監(jiān)控不力傾向是指位于科層組織頂端或監(jiān)控體系上位的主體難以迅速及時(shí)地獲知具體情況或深入到位地了解相關(guān)事由，從而降低行政組織效率并滋生違紀(jì)短視行為；層級(jí)隔閡可能導(dǎo)致“銓選之門，徒有其名，莫責(zé)其實(shí)”，選拔機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的失靈增加資格篩選與能力認(rèn)定的難度。
第三，組織僵化與墨守成規(guī)的傾向?？茖又评碚撜J(rèn)為法規(guī)約束原則保證行政過程的連貫性和穩(wěn)定性，標(biāo)準(zhǔn)化、明晰化、規(guī)范化的行為依據(jù)和操作流程能夠減少在決策制定和執(zhí)行過程中的隨心所欲或一味唯上是從的情況，但這卻蘊(yùn)含著組織僵化與墨守成規(guī)的傾向。組織僵化傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)職員過度依賴正式規(guī)定而犧牲組織應(yīng)具有的靈活性、機(jī)動(dòng)性、調(diào)適性，繁瑣的規(guī)章和形式化的程序甚至?xí)尮ぞ呤侄瘟桉{于價(jià)值原則之上，違背“法宜其時(shí)則治，事適其務(wù)故有功”的組織動(dòng)力學(xué)要求。墨守成規(guī)傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)職員不愿偏離成文定例而犧牲組織應(yīng)有的權(quán)變性、主動(dòng)性、創(chuàng)新性，辦事中規(guī)中矩而不知變通，為避免上級(jí)指責(zé)而同時(shí)飾演風(fēng)險(xiǎn)逃避者和責(zé)任推卸者雙重角色，造成“因事立制，久而相沿，隨時(shí)補(bǔ)敝救偏，無大規(guī)模之建設(shè)”的消極后果。
第四，士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向?？茖又评碚撜J(rèn)為非人格化原則消解公共權(quán)力運(yùn)行中的曲從私情、好惡徇情、略跡原情，減少感情用事和人身依附，排除非理智化的情緒起伏與非理性化的愛憎無常，使公職人員更好地公平待人、公正處事，但這卻蘊(yùn)含著士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。士氣低落傾向是指非人格化的工作觀念在個(gè)別情況下導(dǎo)致組織中人文關(guān)懷缺失，阻礙群體認(rèn)同的建構(gòu)與團(tuán)隊(duì)協(xié)作的開展，忽視古訓(xùn)“良法美意，待人而行”與“當(dāng)以誠感，不當(dāng)以勢爭”所揭示的人的因素特別是心悅誠服和舒卷張弛的重要性。職業(yè)倦怠傾向是指非人格化的工作觀念一定程度上影響員工工作積極性的發(fā)揮，不利于充分實(shí)現(xiàn)員工價(jià)值，而適當(dāng)?shù)臏厍殛P(guān)懷可以提升其對(duì)工作的滿意度和認(rèn)可度，讓“心暖勁頭足”的獲得感和成就感驅(qū)散“專務(wù)茍且。明日有事，今日得休且休”的倦惰情緒。
第五，機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈的傾向?？茖又评碚撜J(rèn)為績效導(dǎo)向原則促成行政管理機(jī)構(gòu)與公職人員理性有效地行使職權(quán)，機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置與人員的職級(jí)調(diào)整均取決于功績累積和實(shí)效發(fā)揮，但這卻蘊(yùn)含著機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈的傾向。機(jī)構(gòu)膨脹傾向是指績效導(dǎo)向中的價(jià)值理性讓位于工具理性，部門設(shè)置和編制安排超出實(shí)際需要，不適用于標(biāo)準(zhǔn)化管理和服從性執(zhí)行的領(lǐng)域也成立科層組織，從而出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)與行政人員的冗余。激勵(lì)失靈傾向是指績效導(dǎo)向由于年資經(jīng)歷和工作業(yè)績的內(nèi)在沖突而受到干擾，按年資晉升與按業(yè)績晉升各自側(cè)重人事練達(dá)和勤務(wù)專精，過于看重前者可能讓少數(shù)職員認(rèn)為論資排輩壓抑了擇優(yōu)選拔，并由此產(chǎn)生失衡心理。
科層制弊端的典型表現(xiàn)：安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過以及照章辦事與不適時(shí)宜
首先，安于現(xiàn)狀與裹足不前的弊端。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯在論述科層制的規(guī)章約束和理性秩序時(shí)提出“鐵的樊籠”隱喻，用以揭示科層制無處不在的影響力、滲透力和支配力?？茖咏M織內(nèi)部的明確權(quán)限以及由規(guī)則界定的工作范圍，有利于兼顧結(jié)構(gòu)穩(wěn)固性與功效靈活性，但是在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生保持現(xiàn)狀和故步自封的職員。一是專業(yè)化、精細(xì)化的各司其職、分掌其事致使個(gè)別職員不愿投入精力更新技能，在“樊籠”中的小隔間安于其位。二是職能分工和機(jī)構(gòu)分設(shè)形成的“部門墻”削弱工作溝通和信息傳遞效率，個(gè)別職員在處理職責(zé)交叉、問題棘手的事務(wù)時(shí)由于存在畏難心理、避責(zé)盤算，在“樊籠”中的小天地畏葸退縮、退徙三舍。三是擔(dān)心既有技術(shù)專長和業(yè)務(wù)知識(shí)無法適應(yīng)全新局面和未知風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別職員有意抵制組織結(jié)構(gòu)變革、反對(duì)組織功能調(diào)整，在“樊籠”中的小溫室營造自身安全感。
其次，奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行的弊端。日本政治學(xué)者辻清明將科層制的人事關(guān)系形容為“石頭壓著的雜草”，認(rèn)為職務(wù)薪俸分級(jí)與管理業(yè)務(wù)下沉造成經(jīng)常性壓力?？茖又频臋?quán)威等級(jí)結(jié)構(gòu)和垂直命令體系，有利于發(fā)揮令行禁止和如臂使指的效果，但在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生唯唯諾諾而又有時(shí)從己所欲的職員。一是科層制中領(lǐng)導(dǎo)者身居更高位置、擁有更大權(quán)力、獲取更多信息，少數(shù)干部習(xí)慣于領(lǐng)辦事務(wù)卻未詳事理，不愿動(dòng)腦思考、不肯開口發(fā)聲，從而會(huì)壓抑主動(dòng)性和創(chuàng)造力，不利于積累實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、養(yǎng)成研判能力。二是科層制的任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)控活動(dòng)和績效考核會(huì)積蓄壓力勢能，一些干部在周而復(fù)始的業(yè)務(wù)操持和委重投艱的工作狀態(tài)中，承受組織約束、職業(yè)發(fā)展、角色預(yù)期的較大壓力。三是科層制的金字塔式結(jié)構(gòu)可能會(huì)阻隔信息流動(dòng)和延滯情況甄別，少數(shù)職員經(jīng)辦具體事項(xiàng)、適用彈性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可能會(huì)從私利出發(fā)，這種選擇性執(zhí)行和變通性執(zhí)行活動(dòng)無疑會(huì)造成政策梗阻和執(zhí)行偏差。
再次，慎事畏口與爭功諉過的弊端。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者安東尼·唐斯根據(jù)科層制的等級(jí)框架和運(yùn)行特征以及公務(wù)員的動(dòng)機(jī)模式和目標(biāo)取向，把優(yōu)先考慮個(gè)人權(quán)力、收入和聲望的職員稱為“權(quán)力攀登者”?？茖又频穆毤?jí)晉升和權(quán)力分配，有利于提供合適激勵(lì)因素并維持組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序，但在現(xiàn)實(shí)中也可能產(chǎn)生過于持重老成而又有時(shí)攬權(quán)卸責(zé)的職員。一是少數(shù)處心積慮者將所處部門和所在崗位當(dāng)作臨時(shí)跳板，為了升至更高位階和攫取更多權(quán)力而言行謹(jǐn)慎，“小心駛得萬年船”的結(jié)果是不愿為公共事業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不肯為群眾利益建言獻(xiàn)策。二是少數(shù)“安官貪祿”者不求有功、但求無過，以不出事、不犯事、不多事?lián)Q得晉升年資，在局部“空轉(zhuǎn)”、文牘主義、茍且因循中“不務(wù)公事，與世浮沉，左右觀望”。三是少數(shù)表里不一者以慎為鍵但同時(shí)以權(quán)為重，慎事畏口而非慎身修永，將預(yù)期到手的權(quán)力當(dāng)作設(shè)租牟利的憑資，將出于眾人的成績當(dāng)作理應(yīng)獨(dú)得的功勞，面對(duì)自己造成的過失卻避之不及、逃之夭夭。
最后，照章辦事與不適時(shí)宜的弊端。美國公共政策學(xué)者邁克爾·利普斯基根據(jù)科層制體系運(yùn)作的模式、執(zhí)行活動(dòng)的壓力、工作節(jié)奏的強(qiáng)度，將基層公職人員比喻為“機(jī)械系統(tǒng)中的齒輪”?？茖又朴姓驴裳陀袟l不紊的組織規(guī)程，有利于消解分層執(zhí)行中的隨意專斷和處置事務(wù)時(shí)的私人情感，但是在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生循規(guī)蹈矩而又有時(shí)無視形勢的職員。一是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行活動(dòng)的準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、可靠性而按部就班，過于照章辦事而未能有效回應(yīng)公眾需求，重視常規(guī)活動(dòng)而在緊急反應(yīng)中舉措失當(dāng)。二是強(qiáng)調(diào)組織架構(gòu)的整體性、體系運(yùn)作的連貫性而忽視個(gè)體成員的能動(dòng)性和具體崗位的反應(yīng)性，未能充分認(rèn)識(shí)公職人員個(gè)性發(fā)展和各級(jí)部門信息反饋的長遠(yuǎn)意義。三是強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)的自成一體和執(zhí)行過程的嚴(yán)規(guī)細(xì)則而陷入利益封閉和拘泥陳規(guī)的泥淖，在路徑依循中不顧形勢變化而無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況。
克服科層制弊端，可從人員、組織與責(zé)任三個(gè)方面提出對(duì)癥施治的思路
其一，精準(zhǔn)定位人員監(jiān)督控制和人力資源管理方面的問題，從人盡其事、人盡其力、人盡其責(zé)的角度實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。“辦集眾務(wù)，在于得人，故必?fù)裢?、精悍、廉勤之士而用之?rdquo;一是發(fā)揮道德牽引與法規(guī)約束的綜合優(yōu)勢。將公職人員職業(yè)道德建設(shè)納入法治化軌道，在剛?cè)岵?jì)、內(nèi)外兼顧的道德尺度和法規(guī)框架下，強(qiáng)化道德底線、堅(jiān)定職業(yè)操守、提升品行修養(yǎng)。二是發(fā)揮監(jiān)督舉措與糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)效果。在行政體制內(nèi)部監(jiān)督、相關(guān)主體外部監(jiān)督、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)專職監(jiān)督的復(fù)合架構(gòu)下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)干擾決策制定和政策執(zhí)行的錯(cuò)誤信息和不當(dāng)做法，準(zhǔn)確糾正系統(tǒng)運(yùn)行和人員活動(dòng)中的偏差。三是發(fā)揮正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的配合功能。通過精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)共同激發(fā)履職盡責(zé)的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)造活力，通過競爭、監(jiān)督、懲戒措施對(duì)不良行為實(shí)施約束，在人懷自“厲”和悉心全“力”的雙向激勵(lì)下推進(jìn)實(shí)現(xiàn)職務(wù)能上能下、職場能進(jìn)能退、職薪能高能低。
其二，積極推行組織層面的有序改革，通過結(jié)構(gòu)形態(tài)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)功能的優(yōu)化而消解科層制的反功能。“變者，天下之公理也”。一是打造扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、柔性化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度有助于克服政策效力遞減、執(zhí)行動(dòng)力衰減、監(jiān)督能力削減等問題，全方位信息化溝通方式、全過程協(xié)作化分工方式有助于實(shí)現(xiàn)組織間富于彈性的貫通式協(xié)調(diào)，權(quán)力適度分散、形態(tài)合理調(diào)整有助于提高環(huán)境適應(yīng)能力并采取有效的創(chuàng)新舉措。二是打造規(guī)范化、便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化的組織業(yè)務(wù)流程。符合法律規(guī)范和程序原則的公共管理機(jī)構(gòu)能夠最大程度地避免決策失真、執(zhí)行失控、監(jiān)督失焦，縮減工作鏈條、推進(jìn)技術(shù)變革能夠大幅減少時(shí)間成本、提高執(zhí)行效率，遵循既定標(biāo)準(zhǔn)供給公益產(chǎn)品能夠在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上確保公共服務(wù)品質(zhì)。三是打造創(chuàng)新化、協(xié)同化、人性化的組織服務(wù)功能。增強(qiáng)公共管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力，可以在轉(zhuǎn)變思維方式、整合部門職能、推出新型方法的基礎(chǔ)上更好地服務(wù)民眾，層級(jí)部門溝通協(xié)調(diào)，以及公共管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織、市場主體、公民團(tuán)體的密切合作可以發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢，堅(jiān)持以服務(wù)對(duì)象需求為導(dǎo)向、以人性化管理方式為宗旨可以增強(qiáng)公職人員的成就感和積極性。
其三，深入認(rèn)識(shí)科層制所蘊(yùn)含的權(quán)力屬性和責(zé)任要求，從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機(jī)制層面發(fā)揮積極作用。“必順善制，而后致治。”一是優(yōu)化科層組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)?；跈?quán)責(zé)對(duì)等原則配置層級(jí)部門及公職人員的權(quán)力資源和責(zé)任范圍，消除權(quán)大責(zé)小、權(quán)輕責(zé)重的失衡或倒掛現(xiàn)象，適度增加基層部門回應(yīng)群眾急迫需求、處理具體公共事務(wù)的權(quán)限。二是強(qiáng)化科層組織的職責(zé)界定。應(yīng)兼顧效率原則和社會(huì)共識(shí)原則重構(gòu)并拓展公共服務(wù)職能，把握實(shí)際情況和發(fā)展形勢、認(rèn)清階段任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，根據(jù)社會(huì)成員偏好和需求而非公共管理機(jī)構(gòu)自身利益訴求履行相關(guān)職能和義務(wù)。三是健全科層組織的究責(zé)機(jī)制。通過強(qiáng)化政務(wù)信息公開、界定相關(guān)主體職責(zé)權(quán)限，并對(duì)決策失誤且造成不良影響、執(zhí)行偏差且納入個(gè)人私利、怠惰散拖且貽誤工作任務(wù)的公職人員予以嚴(yán)格處理。
（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）
【注：本文系中宣部“四個(gè)一批”人才工程項(xiàng)目“重大決策科學(xué)化、民主化及問責(zé)機(jī)制研究”的階段性成果】
責(zé)編/謝帥 美編/王夢雅
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