【摘要】農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警是風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害管理體系的薄弱環(huán)節(jié)，是社會(huì)治理亟待破解的傳統(tǒng)難題。目前農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警仍面臨鄉(xiāng)村治理體系基礎(chǔ)薄弱，防災(zāi)預(yù)警手段和工具缺乏，多元社會(huì)治理主體參與機(jī)制尚未形成等問題。面向未來，要以構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)韌性，形成可持續(xù)減災(zāi)戰(zhàn)略為依托，著力培育和激發(fā)居民參與災(zāi)害治理能力，建立應(yīng)急管理“高可靠性組織”，因地制宜發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)應(yīng)急工作智能化建設(shè)，打通農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的“最后一公里”。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害 應(yīng)急管理 風(fēng)險(xiǎn)韌性 可持續(xù)減災(zāi) 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是“國家的第一責(zé)任”
當(dāng)代中國正處于新全球化、第四次工業(yè)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展“三重疊加”的歷史交匯期，公共衛(wèi)生、安全和環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)事件日益增多，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正在構(gòu)成社會(huì)治理亟需面對(duì)的新常態(tài)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌、機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的社會(huì)發(fā)展高風(fēng)險(xiǎn)期，社會(huì)的快速變革與各種自然災(zāi)害和人為事故不可避免地糾纏在一起，蘊(yùn)含著不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)。
突發(fā)公共事件應(yīng)急管理一直得到發(fā)達(dá)國家和國際組織的高度重視，日本是較早開展城市應(yīng)急管理研究的國家，聯(lián)合國第二屆世界減災(zāi)大會(huì)發(fā)表的《兵庫宣言》要求，各國將防災(zāi)減災(zāi)、保障國民生命和財(cái)產(chǎn)安全“作為國家的第一責(zé)任”。在我國，防災(zāi)預(yù)警和應(yīng)急治理工作一直得到黨和政府的高度重視。2006年國務(wù)院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著從戰(zhàn)略上應(yīng)對(duì)公共危機(jī)已經(jīng)提升至國家高度。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，隨著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，中國的社會(huì)建設(shè)模式進(jìn)一步加快了從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的歷史進(jìn)程。2017年黨的十九大提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，特別強(qiáng)調(diào)在社會(huì)治理能力建設(shè)方面，要完善社會(huì)治安防控體系，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。
風(fēng)險(xiǎn)韌性在社會(huì)科學(xué)中指一個(gè)系統(tǒng)在經(jīng)受沖擊和干擾時(shí)仍可維持其本質(zhì)上相同的功能、結(jié)構(gòu)并得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、自我認(rèn)同的能力。由于處于時(shí)空壓縮和快速現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性、后現(xiàn)代性思潮共在，農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、信息文明并存的特點(diǎn)。不同風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、不同社會(huì)矛盾在同一階段發(fā)生，社會(huì)治理面臨極大復(fù)雜性，社會(huì)治理共同體能夠供給的資源及能力與社會(huì)治理問題解決的巨大需求之間存在匹配性的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)下流行疾病、自然災(zāi)害等諸多非傳統(tǒng)安全危機(jī)深刻地考驗(yàn)著社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力。全面深化改革的總目標(biāo)意味著國家治理是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的多層次目標(biāo)體系，面對(duì)非傳統(tǒng)安全危機(jī)，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、找準(zhǔn)災(zāi)害治理體系的薄弱環(huán)節(jié)，打通農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的“最后一公里”。
農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警是社會(huì)治理亟待破解的傳統(tǒng)難題
鄉(xiāng)村地區(qū)的災(zāi)害承受能力和災(zāi)后恢復(fù)能力意味著鄉(xiāng)村地區(qū)抵御極端自然災(zāi)害襲擊的能力。鄉(xiāng)村地區(qū)防災(zāi)預(yù)警問題也被稱為防災(zāi)預(yù)警的“第一公里”問題，通常用來指鄉(xiāng)村地區(qū)遇到計(jì)劃之外的變化，比如自然災(zāi)害、長期干旱或經(jīng)濟(jì)衰退等時(shí)，由于在醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急救援等資源和城市相比有很大差距，從而表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)韌性不足，在風(fēng)險(xiǎn)治理體系中處于弱勢(shì)地位。自然災(zāi)害頻發(fā)是我國的基本國情，農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的“最后一公里”是公共突發(fā)事件社會(huì)治理體系的薄弱環(huán)節(jié)，是社會(huì)治理亟待破解的傳統(tǒng)難題。
在全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展等背景下，我國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控中，原有的綜合性不足、聯(lián)防聯(lián)控成效低等問題依舊凸現(xiàn)。21世紀(jì)我們將經(jīng)歷更多的自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，災(zāi)害的危害預(yù)期超過以往經(jīng)歷過的災(zāi)害。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。當(dāng)前我國應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)可以歸納如下：自然災(zāi)害頻發(fā)期，安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)重，公共衛(wèi)生防控難度增大，社會(huì)安全面臨新挑戰(zhàn)。進(jìn)入2020年以來，干旱、臺(tái)風(fēng)、地震等災(zāi)害頻發(fā)，南部省份持續(xù)強(qiáng)降雨，上百條河流發(fā)生超警以上洪水，尤其是西部省份，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，不少鄉(xiāng)村地區(qū)防災(zāi)能力較為脆弱，社區(qū)抗逆力較弱，災(zāi)害往往引發(fā)連片效應(yīng)，多災(zāi)種疊加勢(shì)頭明顯。我國“點(diǎn)多面廣”的災(zāi)害特點(diǎn)和“鄉(xiāng)村居民意識(shí)較為薄弱”的防災(zāi)現(xiàn)狀表明，聯(lián)動(dòng)人防與技防、做好防災(zāi)減災(zāi)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等社會(huì)治理的傳統(tǒng)難題亟待破解。
風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)治理，包括正常狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)治理和突發(fā)事件發(fā)生狀態(tài)下的應(yīng)急處置兩種類型、兩個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警具有歷史延續(xù)性和現(xiàn)實(shí)緊迫性，黨和政府高度重視這一問題的解決，已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策、采取一系列措施。2016年，習(xí)近平總書記提出“兩個(gè)堅(jiān)持”“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，指出要“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”，為我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作指出了新方向。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出，要加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力、核心應(yīng)急救援能力、綜合應(yīng)急管理保障能力、社會(huì)協(xié)同應(yīng)對(duì)能力和涉外突發(fā)事件應(yīng)急能力建設(shè)。2018年10月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步提高自然災(zāi)害防治能力，部署實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查等9項(xiàng)重點(diǎn)工程。2020年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的通知》，要求開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作，摸清全國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，為國家和地方各級(jí)政府應(yīng)急管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供科學(xué)決策依據(jù)。經(jīng)過多年發(fā)展，我國應(yīng)急管理事業(yè)已經(jīng)有了長足發(fā)展，體制機(jī)制不斷完善，應(yīng)急管理逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化和法治化軌道，處置各類突發(fā)事件的能力明顯提高。
農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
應(yīng)急管理就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害進(jìn)行管理，以使社會(huì)能夠與環(huán)境或技術(shù)危險(xiǎn)要素共存，并應(yīng)對(duì)環(huán)境、技術(shù)危險(xiǎn)要素所導(dǎo)致的災(zāi)害。風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)全周期過程，可分為預(yù)測(cè)預(yù)警、識(shí)別控制、緊急處置和善后管理幾個(gè)階段，其中農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警是應(yīng)急管理系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)。
鄉(xiāng)村治理體系基礎(chǔ)薄弱，防災(zāi)預(yù)警中的“被動(dòng)應(yīng)急”現(xiàn)象突出。城鄉(xiāng)差距和發(fā)展的不均衡問題同樣存在于應(yīng)急管理的防災(zāi)預(yù)警領(lǐng)域。與城市相比，農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警在硬基礎(chǔ)和軟實(shí)力上均有較大差距，整體而言，城市在制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)人才隊(duì)伍等方面擁有更好保障，東部沿海鄉(xiāng)村比西部內(nèi)陸鄉(xiāng)村享有更多防災(zāi)預(yù)警資源。風(fēng)險(xiǎn)韌性構(gòu)建在很大程度上取決于基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲(chǔ)備等硬實(shí)力，積極的社會(huì)心態(tài)、有效的應(yīng)急管理指揮體系、完善的法律法規(guī)等軟實(shí)力同樣不可或缺。盡管像自然災(zāi)害突發(fā)事件較多的省份都在逐年增加減災(zāi)害防治投入，但地方財(cái)政用于應(yīng)急管理的經(jīng)費(fèi)有限，籌集搬遷或治理資金渠道較少。在硬實(shí)力和軟實(shí)力均落后地區(qū)的鄉(xiāng)村中，農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警問題更為突出，缺乏制度保障無疑會(huì)嚴(yán)重影響防災(zāi)預(yù)警成效。比如，鄉(xiāng)村的應(yīng)急管理由村委會(huì)負(fù)責(zé)，村委會(huì)與地方市應(yīng)急管理局和其他部門機(jī)構(gòu)的對(duì)接工作同樣存在“最后一公里”問題。再如，在四重網(wǎng)格管理機(jī)制中，政府功能下放，鄉(xiāng)村中應(yīng)急工作第一線的群測(cè)群防員是農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的紐帶，而現(xiàn)在一些群測(cè)群防員應(yīng)急知識(shí)不足、不具備專業(yè)防災(zāi)預(yù)警能力，流于領(lǐng)導(dǎo)與老百姓的傳話員角色，導(dǎo)致農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警中工作壓實(shí)難和群眾工作難。
對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害治理主體賦能不夠，防災(zāi)預(yù)警手段和工具缺乏。在風(fēng)險(xiǎn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，科技支撐扮演重要角色，人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)是促進(jìn)社會(huì)治理主體轉(zhuǎn)變治理觀念，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的核心所在。在信息化建設(shè)過程中，鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施處于薄弱地位，缺乏建設(shè)人防和技防相互支撐體系的頂層設(shè)計(jì)，在目前鄉(xiāng)村地區(qū)防災(zāi)預(yù)警工作中，人防向技防轉(zhuǎn)變的合理體制機(jī)制尚未建立；在現(xiàn)有技術(shù)條件下，人防在農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警應(yīng)急中起著決定性作用，但高水平的農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警隊(duì)伍建設(shè)依舊任重道遠(yuǎn)。由于缺乏農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警新技術(shù)引進(jìn)和因地制宜的應(yīng)用能力，不少農(nóng)村地區(qū)主要通過手搖警報(bào)器、銅鑼、口哨以及基層干部和災(zāi)害信息員逐戶告知等人防辦法擴(kuò)大預(yù)警范圍。
風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)遭遇風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害、針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害做出準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)影響的過程。在此過程中，風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害主體會(huì)根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊大小的認(rèn)知、所處外在環(huán)境，再結(jié)合自身內(nèi)在條件如收入等情況，選擇相應(yīng)行動(dòng)。目前鄉(xiāng)村居民的災(zāi)害保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，缺乏購買災(zāi)害保險(xiǎn)的渠道或?yàn)?zāi)害保險(xiǎn)定價(jià)往往超出鄉(xiāng)村居民預(yù)期，使得鄉(xiāng)村居民防災(zāi)避險(xiǎn)手段有限；越往“最后一公里”問題凸顯的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，居民保險(xiǎn)意識(shí)往往越弱。實(shí)際上，可以通過為居民及其支持體系如家庭、企業(yè)等，提供多種金融工具來支持風(fēng)險(xiǎn)管理。儲(chǔ)蓄工具有助于人們穩(wěn)定消費(fèi)并構(gòu)建非常時(shí)期所需的緩沖帶，市場(chǎng)保險(xiǎn)有助于人們及其支持體系為諸如死亡、健康損傷或財(cái)富損失等極端不利事件的后果進(jìn)行保險(xiǎn)。
有效的多元社會(huì)治理主體參與機(jī)制尚未形成，災(zāi)害防護(hù)的社會(huì)活力和社會(huì)動(dòng)能有待激發(fā)。在風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害治理中，災(zāi)害源、觸發(fā)過程、緊急狀態(tài)的不確定性以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)文化語境的復(fù)雜性，使得僅僅依靠政府主體往往無法兼顧到整個(gè)治理過程，不能完成整合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)任務(wù)，這就要賦能賦權(quán)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的多元主體熟練掌握災(zāi)害應(yīng)對(duì)的多種工具。改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)高速增長、市場(chǎng)力量崛起、行政力量增強(qiáng)的同時(shí)，社會(huì)自組織日益壯大，隨著非政府組織發(fā)展，以及多種社會(huì)治理力量出現(xiàn)，社會(huì)治理多元主體模式日益重要。
鄉(xiāng)村“最后一公里”問題的解決，離不開多元化社會(huì)力量參與。在目前農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警社會(huì)治理體系中，社會(huì)力量在應(yīng)急救援中所占比重較低，社會(huì)力量參與力度明顯不足。鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害治理需要較高經(jīng)費(fèi)支撐，目前農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警治理經(jīng)費(fèi)主要以國家、省級(jí)財(cái)政投入為主，其他層級(jí)地方政府投入資金相對(duì)較少，社會(huì)化資金投入比例更小，固定長效的投入機(jī)制尚未建立。另外，鄉(xiāng)村應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)相對(duì)落后，救災(zāi)物資儲(chǔ)備缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后也導(dǎo)致應(yīng)急裝備難以在鄉(xiāng)村切實(shí)發(fā)揮災(zāi)害防治作用。
打通農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警的“最后一公里”
與人類文明相伴而生的自然災(zāi)害是自然和社會(huì)兩種力量相互作用的結(jié)果，其影響可以通過個(gè)人和社會(huì)的調(diào)整來減輕。在人類世界中，災(zāi)害的故事可能永遠(yuǎn)不會(huì)完結(jié)。關(guān)鍵是人類災(zāi)害和減災(zāi)的觀念應(yīng)該修正，以采取合乎自然規(guī)律的行動(dòng)，獲取富有成效的結(jié)果。以關(guān)心未來為核心的可持續(xù)發(fā)展減災(zāi)戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)是努力維系自然環(huán)境的復(fù)雜性，而不是使一種災(zāi)害演變成另一種災(zāi)害，或一個(gè)區(qū)域或國家的災(zāi)害轉(zhuǎn)移到另一區(qū)域或國家。應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)各界樹立可持續(xù)減災(zāi)的理念，使持續(xù)的減災(zāi)行為得到廣泛支持，使后代不再承擔(dān)不必要的災(zāi)難。
管理風(fēng)險(xiǎn)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要力量，為了增強(qiáng)負(fù)責(zé)執(zhí)行災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)的國家、政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域已經(jīng)從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理彈性（Resilience）的關(guān)注開始轉(zhuǎn)向?qū)g性（Toughness）的關(guān)注。在鄉(xiāng)村治理中，提升風(fēng)險(xiǎn)韌性有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村抗逆水平，提高鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)力，變無動(dòng)于衷的“惰性反應(yīng)”或雜亂無序的“被動(dòng)應(yīng)急”為積極主動(dòng)的“應(yīng)變能力”。
培育和激發(fā)居民參與災(zāi)害治理的能力，構(gòu)建多元主體參與的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。從生產(chǎn)主義制向多功能制的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村發(fā)展模式的新趨向，作為社會(huì)治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，完善的鄉(xiāng)村治理體系將成為農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警“最后一公里”問題解決的重要保障。風(fēng)險(xiǎn)來源與類型都呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，需要解決的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)很多是無法預(yù)料的。隨著政府作為單一治理主體，低效和失靈日漸顯現(xiàn)，更多社會(huì)組織和社會(huì)力量參與風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害治理體系是必然趨勢(shì)。在風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，必須進(jìn)一步強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮農(nóng)村黨組織的政治引領(lǐng)功能，完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系構(gòu)建，提升鄉(xiāng)村災(zāi)害治理能力，加強(qiáng)社會(huì)各主體間聯(lián)絡(luò)，完善以政府部門為主導(dǎo)，社會(huì)公眾、非政府組織等其他社會(huì)主體共同參與的多元主體治理格局。應(yīng)當(dāng)加大鄉(xiāng)村地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的教育和培訓(xùn)力度，擴(kuò)大災(zāi)害宣傳普及率，提升村民主動(dòng)防災(zāi)意識(shí)，使鄉(xiāng)村居民準(zhǔn)確解讀預(yù)警信息，及時(shí)主動(dòng)采取疏散措施。在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，村民往往缺乏自愿疏散意識(shí)，需要政府和社會(huì)組織多方力量持續(xù)提供培訓(xùn)服務(wù)，提高鄉(xiāng)村居民的災(zāi)害主動(dòng)準(zhǔn)備能力，杜絕出現(xiàn)麻痹大意引起的事故。
建立應(yīng)急管理中的“高可靠性組織”，充分發(fā)揮專業(yè)隊(duì)伍力量。“高可靠性組織”是運(yùn)用內(nèi)部有效的管理機(jī)制與安全預(yù)警機(jī)制，減輕風(fēng)險(xiǎn)，降低事故發(fā)生率，從而保持高安全性和高可靠性的組織。為了建立應(yīng)急管理新體制，可以合理吸收有關(guān)的理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，樹立有限理性的管理理念，向失敗學(xué)習(xí)，注重即時(shí)學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)以及決策權(quán)適時(shí)轉(zhuǎn)移。應(yīng)當(dāng)明晰部門事權(quán)劃分，建立高效的部門間合作機(jī)制。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，應(yīng)由距離災(zāi)害點(diǎn)最近的內(nèi)行人，主要是在其領(lǐng)域具有專業(yè)能力的人或團(tuán)隊(duì)來處理，應(yīng)對(duì)這部分內(nèi)行人授權(quán)作出重要決策的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急消防站（所）建設(shè)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職和支援應(yīng)急隊(duì)伍達(dá)標(biāo)建設(shè)，推進(jìn)全災(zāi)種、全過程、多主體的綜合應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。
因地制宜發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，為打通“最后一公里”提供堅(jiān)實(shí)物資保障。農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警不僅需要災(zāi)害來臨時(shí)的緊急預(yù)警，還需要加大日常鄉(xiāng)村災(zāi)害防治工作的力度，開拓多元化資金支持渠道，充分保障鄉(xiāng)村防災(zāi)治理成效。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避中應(yīng)當(dāng)因地制宜做好災(zāi)害點(diǎn)防治和搬遷工作之間的均衡選擇，關(guān)注次生災(zāi)害諸如自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的問題，解決好因地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致的搬遷避讓后基于居民身份轉(zhuǎn)變帶來的一系列社會(huì)問題，切實(shí)關(guān)注災(zāi)害搬遷居民的再就業(yè)再生活再適應(yīng)問題，采取農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、搬遷避讓、地質(zhì)災(zāi)害治理等綜合治理措施，從根本上消除安全隱患。在突發(fā)災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)作用，健全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系，培育市場(chǎng)需求，研發(fā)適用于鄉(xiāng)村地區(qū)的關(guān)鍵技術(shù)和裝備，借市場(chǎng)力量推動(dòng)鄉(xiāng)村綜合應(yīng)急力量提升，建立健全應(yīng)急物資保障機(jī)制，推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)和全社會(huì)參與，建設(shè)鄉(xiāng)村地區(qū)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫。
推動(dòng)應(yīng)急工作智能化建設(shè)，為鄉(xiāng)村地區(qū)災(zāi)害預(yù)警防治提供科技支撐。黨的十九大報(bào)告確立了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)，并特別指出，要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。社會(huì)治理“智能化”，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)等新思維方式，提升社會(huì)治理信息化和智能化水平，順應(yīng)了第四次工業(yè)革命背景下科學(xué)技術(shù)蓬勃發(fā)展的新趨勢(shì)?？萍及l(fā)展下一個(gè)路標(biāo)是社會(huì)治理，智慧治理是社會(huì)治理的重要方向，人防向技防的過度具有必然性。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理“智治時(shí)代”的來臨為契機(jī)，加快推動(dòng)應(yīng)急管理智能化建設(shè)，使技術(shù)賦能應(yīng)急管理，讓具備經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)的智囊團(tuán)隊(duì)賦能鄉(xiāng)村地區(qū)防災(zāi)預(yù)警實(shí)踐準(zhǔn)備工作，人防與技防結(jié)合，加速信息和數(shù)據(jù)處理，加大災(zāi)害日常監(jiān)測(cè)預(yù)警力度，統(tǒng)籌利用新技術(shù)與傳統(tǒng)手段，全方位提升鄉(xiāng)村地區(qū)災(zāi)害預(yù)警防治能力。
國家治理核心內(nèi)容是及時(shí)識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)，有效管理各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，不斷創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，提高國家治理科學(xué)性和有效性。2020年是全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)檢視之年，是“十三五”規(guī)劃收官之年。鄉(xiāng)村基層治理是社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，提升農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警能力，從源頭上防范化解鄉(xiāng)村居民身邊的安全隱患，提高鄉(xiāng)村群眾防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識(shí)和防范自救互救能力，是推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)基本前提。隨著脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷深入推進(jìn)，提升鄉(xiāng)村基層防災(zāi)預(yù)警應(yīng)急能力的緊迫性與重要性更加凸顯。在實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，多維度加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)韌性建設(shè)，建立常態(tài)化的農(nóng)村防災(zāi)預(yù)警減災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)，切實(shí)保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)滿足其對(duì)美好生活的向往與期待，踐行可持續(xù)減災(zāi)戰(zhàn)略，我們依舊任重道遠(yuǎn)。
（作者分別為清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院院長、社會(huì)學(xué)系教授，法國圖盧茲一大博士、清華大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心研究員；清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生阿柔娜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系國家社科基金重大研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：18VDL015）、北京社科規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15ZXB015）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①梁茂春編：《災(zāi)害社會(huì)學(xué)》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2012年。
②丹尼斯·S.米勒蒂編、譚徐明譯：《人為的災(zāi)害》，武漢：湖北人民出版社，2008年。
③世界銀行著，胡光宇、趙冰等譯：《2014年世界發(fā)展報(bào)告：風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)（管理風(fēng)險(xiǎn) 促進(jìn)發(fā)展）》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年。
④Albris K , Lauta K C , Raju E . Strengthening governance for disaster prevention: The Enhancing Risk Management Capabilities Guidelines. International Journal of Disaster Risk Reduction, 2020:101647.
責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲
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