【摘要】正確處理人與動物、人與自然的關系，就會切斷傳染類疾病的傳播途徑，降低各類傳染類疾病干擾我們人類正常社會生活的風險。全國人大常委會通過的全面禁止食用野生動物的決定，對法律禁食野生動物范圍進行了調整，標志著我國野生動物保護進入一個新時代。但是，野生動物保護效果最終還是取決于法律的實施，因此有必要分析目前我國野生動物保護執(zhí)法方面存在的問題，并提出若干制度創(chuàng)新的因應之道。
【關鍵詞】野生動物 傳染類疾病 法律實施 社會共治 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A
全球流行的新冠肺炎疫情引發(fā)了人們關于病毒源頭的大討論。野生動物確實可能成為很多傳染類疾病的宿主。當今人類新發(fā)的傳染類疾病有78%與野生動物有關，或者來源于野生動物。例如，艾滋病來源于黑猩猩，埃博拉病毒來源于非洲的果蝠，重癥急性呼吸綜合征來源于中華菊頭蝠等等。所以，正確處理人與動物、人與自然的關系，就會切斷傳染類疾病的傳播途徑，降低各類傳染類疾病干擾我們人類正常社會生活的風險。
全面禁止食用野生動物，標志我國野生動物保護進入一個新時代
動物保護思想不是當代人的突發(fā)奇想，而有著深厚的思想積淀和典型的制度樣本。從動物解放到動物福利，再到動物權利的理念迭代，可謂薪火相傳。1922年的《馬丁法案》拉開了近代動物福利立法的序幕。我國古人在《黃帝陰符經(jīng)》中寫道：“觀天之道，執(zhí)天之行。”可見，我國古代不乏人與自然和諧、敬畏自然、天人合一的樸素哲學思想。當代中國在對待和利用動物過程中，確實存在虐待動物等不文明現(xiàn)象，所以野生動物保護立法成為近年來我國立法的熱點。這些年，每當我們在某個社會領域出現(xiàn)新聞事件，人們往往會先去詬病法律，指責相關立法存在問題。很多情況下，法律的執(zhí)行與實施方面存在的問題，遠比立法存在的問題更嚴重、更迫切。實際上，我國業(yè)已建立起了比較體系化的野生動物保護法律制度。涉及野生動物保護的全國人大及常委會立法就有三部，除1988年制定、2018年剛剛修訂的《野生動物保護法》之外，還有《刑法》第341條“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法狩獵罪”?！稘O業(yè)法》則規(guī)定了涉及珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護問題。國務院還于2013年和2016年分別頒布了兩部重要的行政法規(guī)，即《水生動物保護條例》和《陸生動物保護條例》。國務院各部委頒布的野生動物保護相關部門規(guī)章和規(guī)范性文件共100余部。
2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》突破性規(guī)定，全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”（以下簡稱“三有野生動物”）以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。長期以來，對“三有野生動物”和其他非保護類陸生野生動物是否禁止食用，野生動物保護法和其他法律并沒有作出明確規(guī)定。而現(xiàn)行野生動物保護法重在對野生動物的保護，禁食僅限于國家重點保護野生動物和沒有合法來源、未經(jīng)檢疫合格的其他保護類野生動物。《決定》以全面禁止食用野生動物為導向，擴大法律調整范圍，確立了全面禁止食用野生動物的制度，有助于從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生安全風險。可以說，《決定》的頒布標志著我國野生動物保護進入一個新時代。
從《決定》的內容可以預期《野生動物保護法》在指導思想上必將在資源利用的傳統(tǒng)思維基礎上蛻變，形成對生態(tài)與生物安全的足夠敬畏?！兑吧鷦游锉Ｗo法》重點應該是保護，不應該是利用，所以不應當在法律文本中再使用“野生動物資源”和“野生動物遺傳資源”之類的稱謂。在確立“人與動物應平等相處”基本原則的同時，應當增設“不可替代原則”，即凡是可以有替代方案的，商業(yè)目的使用就不應當染指野生動物，例如在皮革加工、在保健品與中藥材方面，只要有相當?shù)奶娲罚筒灰偈褂靡吧鷦游镏破?。因為一旦在商業(yè)目的使用方面開了口子，就會給后續(xù)的執(zhí)法帶來極大難度，一方面執(zhí)法者無法準確甄別自然環(huán)境長大的野生動物和人工飼養(yǎng)繁殖的野生動物；另一方面由于行政自由裁量空間過大而成為權力尋租的溫床。擴大法律保護范圍，增設“不可替代原則”，有益于人與自然的和諧、人與動物的和諧，以及社會成員之間的和諧。一旦破壞這種和諧，不僅可能造成傳染類疾病的傳播，威脅國家公共衛(wèi)生和生物安全，更會蠶食國家和社會可持續(xù)發(fā)展的道德根基。
野生動物保護的執(zhí)法問題值得關注
涉及野生動物交易和食用的問題，一方面是優(yōu)化法律相應制度，更重要的則是法律制度最終的實施和落實。目前現(xiàn)行法律對野生動物市場監(jiān)管已經(jīng)有了相對全面的規(guī)定。但從媒體披露的信息分析，相關監(jiān)管執(zhí)法部門對一些海鮮農貿市場的監(jiān)管也存在明顯執(zhí)法不力的現(xiàn)象，否則非法交易和食用法律保護的野生動物不會如此明目張膽、招搖過市。此次疫情為嚴格野生動物保護執(zhí)法敲響了一記警鐘。只有嚴格執(zhí)法，依法打擊非法野生動物交易行為，切斷野生動物非法交易的產(chǎn)業(yè)鏈、鏟除野生動物非法交易的黑市，才能拯救和保護野生動物，實現(xiàn)立法初衷。
野生動物保護的法律實施效果不佳，原因可以概括為：
首先，國內各方面商業(yè)需求不斷增多。統(tǒng)計近些年查獲的野生動物案件，主要包括：一是走私可以生產(chǎn)中藥的野生動物及其制品。由于一些替代技術仍不成熟，更多的人依然愿意選擇天然野生動物及其制品。二是走私象牙、犀牛角、海龜殼等可以生產(chǎn)貴重工藝品的野生動物制品。三是以食用為目的在國內非法撲殺、運輸、買賣、繁殖，或者將從國外販賣、運輸穿山甲和熊掌等野生動物及其制品走私入境。四是走私鳥類、猴、龜、蜥蜴等觀賞野生動物。這些廣泛的需求無疑會刺激非法從野外捕捉或從國外走私。
其次，中國傳統(tǒng)飲食文化中對山珍海味的追求對國民仍有很大的影響力。在以往物資匱乏、生產(chǎn)力落后的時代，人們使用些野生動物作為充饑的食材是理所當然的。目前已不再需要捕殺和食用野生動物維持生存，然而很多人仍然信奉野生動物“大補”的觀念。特別是食用野生動物的家庭行為很難發(fā)現(xiàn)，即使違法也很難處罰。再加上人群太廣，大家都抱著“法不責眾”的心態(tài)消極應對。
第三，行政執(zhí)法存在執(zhí)法范圍有限、處罰力度偏弱、部門間執(zhí)法推諉現(xiàn)象。目前《野生動物保護法》等行政法都對于食用少量的有重要生態(tài)、科學、社會價值的“三有野生動物”和普通的野生動物缺乏規(guī)定或者規(guī)定不足?，F(xiàn)行法律規(guī)定把以食用或者其他目的非法購買國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為確定為非法收購行為，并予以刑事制裁。但其中法規(guī)保護的僅為國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物，不包括“三有野生動物”和野兔等普通的野生動物。“九龍治水”式的多部門行政執(zhí)法，自然會出現(xiàn)職能重疊不清、執(zhí)法推諉現(xiàn)象。
第四，行政執(zhí)法與司法公訴銜接不暢。地方公安機關的工作重心絕不是野生動物保護。在理論上，行政執(zhí)法部門可以把涉嫌犯罪的案件移交給地方公安機關查處，但是長期以來，地方公安機關將更多精力集中在重特大刑事案件上，往往不會重視處理此類涉野生動物保護的違法犯罪案件。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府機關思想上不重視，甚至通過行政干預設法阻撓執(zhí)法。一些農村地區(qū)涉黑、涉惡勢力與野生動物交易、商業(yè)使用有著錯綜復雜的利益關系，甚至聚眾對抗執(zhí)法。因此，單靠各部門薄弱的行政執(zhí)法，對破壞野生動物保護的違法行為根本無法起到震懾作用。
法律制度創(chuàng)新是改進執(zhí)法效果的路徑
法律的生命力在于實施。如何改進野生動物保護的執(zhí)法效果，將會成為《野生動物保護法》修訂必然面對的關鍵問題。
設置野生動物保護主管部門至關重要。新冠肺炎疫情表明，野生動物保護執(zhí)法和監(jiān)管已不再是單純的資源利用與保護問題，而已上升為公共安全、國家安全問題。目前地方政府為主要監(jiān)管責任主體的屬地管理模式，在2018年機構改革后仍存在多個監(jiān)管部門的職能交叉，而野生動物養(yǎng)殖和交易的利益又使得部分地方政府嚴格監(jiān)管野生動物交易市場的動力不足。地方相關政府部門頒發(fā)野生動物養(yǎng)殖、經(jīng)營的許可證后，往往缺乏后續(xù)的監(jiān)管動力和監(jiān)管措施。野生動物保護以往由國家林業(yè)局主管，其也作為主要執(zhí)法部門。2018年根據(jù)國務院機構改革方案，我國將國家林業(yè)局的職責整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。但是如果還是將野生動物視為一種資源，勢必影響和干擾野生動物保護、弱化執(zhí)法和監(jiān)督。為了更好落實國家對野生動物保護優(yōu)先、平等相處、嚴格監(jiān)管的基本原則，可以考慮將主要的執(zhí)法主體由國家林業(yè)和草原局改為生態(tài)環(huán)境部，將野生動物保護納入生態(tài)環(huán)境保護的一部分，國家林業(yè)和草原局頒發(fā)野生動物養(yǎng)殖、經(jīng)營的許可證，生態(tài)環(huán)境部負責野生動物的事后執(zhí)法和監(jiān)督。這樣可以形成對涉及野生動物行政許可與監(jiān)督執(zhí)法的有效制衡。
健全全方位監(jiān)督和聯(lián)動執(zhí)法機制。目前我國的野生動物保護執(zhí)法也存在“九龍治水”的現(xiàn)象，跨部門多機構協(xié)調執(zhí)法難度大，執(zhí)法的制度化保障機制欠缺。這樣即使野生動物保護立法相對完備，仍然無法杜絕野生動物的非法盜獵、出售、購買和利用。一方面，與野生動物有關的違法犯罪、違法交易或走私活動涉及公安部、國家林業(yè)和草原局、海關等部門，同時野生動物交易又涉及森林公安、野生動物保護、海關、交通運輸、動物防疫、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、網(wǎng)絡監(jiān)管等眾多部門，因而在部門協(xié)調和區(qū)域合作方面存在客觀難度。另一方面，跟眾多且隱秘的野生動物交易市場和巨大的交易量相比，基層執(zhí)法權威不足，人員編制少，技術手段落后，往往以“運動式執(zhí)法”的方式進行，缺乏可持續(xù)的制度化保障機制，而部分執(zhí)法部門的亂作為、不作為和慢作為也嚴重影響了野生動物保護相關的執(zhí)法效果。法律的嚴肅性不在于處罰力度，而在于不可豁免，就是無論誰觸犯了法律，不可因其身份而不給予處罰。只有這樣，才可形成威懾力，避免違法者存僥幸心理。為了確保法律面前不因身份而豁免，可以從以下幾個方面改進：其一，必須明確地方政府“一把手”職責，由地方政府開列林業(yè)和草原、公安、工商等部門各自的監(jiān)管權力清單，規(guī)定盡職照單免責、失職照單追責的“軍令狀”機制。其二，要建立黨政同責制度，解決地方政府之間以及監(jiān)管部門之間相互推諉的問題。其三，建立考核制度，對于亂作為、不作為和慢作為的執(zhí)法部門應當“零容忍”，逐一追究“一把手”的行政責任。其四，加強信息技術在執(zhí)法監(jiān)督中的應用，盡快建立地方各職能部門、各區(qū)域共享的野生動物監(jiān)管信息平臺，建立部門間、區(qū)域間的監(jiān)管協(xié)作機制，健全定期和不定期的會商機制和聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法機制。第五，應明確各執(zhí)法部門巡查搜查機制，對濕地、森林、餐館、市場、廠房、養(yǎng)殖場、食品加工和工藝品加工場地、居民住所等，以及野生動物棲息地、停歇地、繁殖地和候鳥遷徙通道實行網(wǎng)格化管理。最后，針對涉嫌犯罪的違法行為，建立行政執(zhí)法與刑事司法限時銜接和快速聯(lián)動工作機制，堅決杜絕以行政處罰代替刑事制裁的現(xiàn)象，并對具體行政和司法辦案人員實行“終身追責制”。
與《決定》呼應，盡快修訂《刑法》的相關罪名。我國《刑法》第341條設有“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”，2014年4月，全國人大常委會關于《刑法》第341條、第312條的解釋也對針對以食用珍貴、瀕危野生動物及制品為目的的購買等行為作了突破性的解釋。但總體看，不涉及非法獵捕、殺害非國家重點保護野生動物，尤其是那些不屬于珍貴、瀕危野生動物的捕獵行為難以入刑，那些食用或以其他目的收購“三有野生動物”和普通野生動物的也都不是司法解釋所指向的“非法收購行為”。例如，2003年的SARS危機與如今的新型冠狀病毒之害，對那些媒體廣泛報道的病毒攜帶的野生動物或中間宿主的捕獵、食用等行為難以定罪量刑。根據(jù)目前《決定》提出的新要求，應當修訂現(xiàn)行《刑法》第341條，將“非法殺害珍貴、瀕危野生動物罪”修改為“非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用野生動物罪”，根據(jù)危害后果的不同，對非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用珍貴、瀕危野生動物的行為和非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用一般野生動物的行為分別設置相應的刑罰。
用社會共治理念健全野生動物食用和交易監(jiān)管機制。現(xiàn)代國家的治理要像繡花一樣精細，注意到社會運行的各個環(huán)節(jié)問題，所以必須在“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會協(xié)同、公眾參與”之間建立密切有機的聯(lián)系，統(tǒng)合各方面利益需求。我國野生動物保護的諸多問題，實際上和執(zhí)法效果密切相關。野生動物保護從農村到城市，從餐桌到加工點，可謂執(zhí)法難度很大。獵捕、養(yǎng)殖、販賣、運輸、屠宰、加工野生動物等多個環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體為了追逐利潤不惜多次違法，主管部門對這些監(jiān)管對象的監(jiān)管成本較高?？梢孕Хㄎ覈@些年在消費者權益保護、勞動者權益保護和環(huán)境保護方面社會共治實踐的成功經(jīng)驗，引入社會共治模式改善野生動物保護執(zhí)法效果。社會共治要求政府與企業(yè)和個人由非對等的監(jiān)管者與被監(jiān)管者轉為對等的合作者與互動者。一方面，需要全社會共同努力，徹底革除濫食野生動物不文明行為。新聞媒體和有關部門應加大普法力度，公眾充分使用監(jiān)督權、檢舉權和起訴權等，使違法分子無處可藏。另一方面，則要充分發(fā)揮野生動物保護組織的作用，通過行業(yè)協(xié)會組織開展有序的公益訴訟和公益維權?！兑吧鷦游锉Ｗo法》可以效法《消費者權益保護法》，增設關于中國野生動物保護協(xié)會和地方野生動物保護協(xié)會組織職責及公益訴訟的內容。如果可以效法我國消費者協(xié)會體系，通過地方財政給予中國野生動物保護協(xié)會和地方野生動物保護協(xié)會基本的經(jīng)費保障，就可以調動起非常大的社會力量與行政執(zhí)法力量形成合力。社會組織不僅效率高，而且運行成本要比政府職能部門更低些?！兑吧鷦游锉Ｗo法》應當明確規(guī)定，對違反相關法律法規(guī)的行為，中國野生動物保護協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的野生動物保護協(xié)會和各級人民檢察機關均可以向人民法院提起訴訟，或發(fā)起公益訴訟。隨著中國公益訴訟制度以及野生動物保護社會共治實踐的不斷發(fā)展，公眾與社團參與野生動物保護公益訴訟的相關法律制度必將不斷發(fā)展完善，進而推動我國野生動物保護社會共治格局的形成。
人類利用野生動物的方式與態(tài)度，反映了人類能否科學認識自我、認識自然界、認識生命，以及如何處理好人與自然、人與動物之間的關系。但是僅僅靠法律規(guī)制是不夠的，還必須依靠一種普遍接受的社會共識、價值共識。正如習近平總書記指出的：“法律要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律。盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”所以，一方面應當重視“關鍵少數(shù)”的作用問題。只有黨政領導干部帶頭保護野生動物，帶頭嚴格按照《野生動物保護法》等法律辦事，法律才會更有權威性。黨政領導干部要敬畏法律，把法律作為公權力的“緊箍咒”，絕不能打著“民間習慣”“經(jīng)濟發(fā)展”的借口對違法行為視而不見，甚至帶頭食用野生動物。另一方面，則要在全社會樹立野生動物保護意識。在日常宣傳中，不僅要通過宣傳《野生動物保護法》讓公眾懂法、守法，更要弘揚社會主義健康向善的文化，通過文化潛移默化的作用，讓敬畏自然、保護動物的意識走進每個公民的心里。
（作者為北京大學醫(yī)學人文學院醫(yī)學倫理與法律系教授）
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⑥林森：《野生動物保護若干理論問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2015年。
⑦《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年。
責編/張忠華 美編/陳琳
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