【摘要】包容性治理通過社會(huì)資源和決策過程向社會(huì)各個(gè)主體開放，打破了傳統(tǒng)管理和統(tǒng)治的單中心模式，以多中心、多主體的參與重構(gòu)了社會(huì)決策和集體行動(dòng)的法則，體現(xiàn)出顯著的“包容性”“共享性”，其目標(biāo)是在追求效率與公平中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“善治”。面對(duì)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會(huì)矛盾，基層治理創(chuàng)新的基本方向是探索包容性治理，其中的關(guān)鍵是立足實(shí)際情況探索包容性治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。包容性治理在中國(guó)有著極其廣闊的前景，全面踐行這一治理理念，將有力推動(dòng)現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家治理體系的建構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】包容性治理 國(guó)家治理 “善治” 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
二十世紀(jì)下半葉以來(lái)，傳統(tǒng)管理模式已難以適應(yīng)新出現(xiàn)的復(fù)雜的社會(huì)問題，“治理”（governance）的理念首先在西方被提出來(lái)。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆夫婦提出了“多中心治理”理論，肯定了政府和市場(chǎng)之外的多種社會(huì)力量參與治理的意義。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，“治理”成為化解矛盾的應(yīng)對(duì)策略。不同于以往的統(tǒng)治、管理等維護(hù)社會(huì)秩序的理念和方式，“治理”強(qiáng)調(diào)了政府之外的多種社會(huì)主體的參與，包括私營(yíng)部門、社會(huì)組織、公民都可以成為處理公共事務(wù)的主體；弱化了以往政府為單一中心的結(jié)構(gòu)，代之以多中心的結(jié)構(gòu)，從而可以發(fā)揮社會(huì)各界的能動(dòng)性；同時(shí)以信任、互惠、合作為理念和價(jià)值，在尋求共識(shí)中謀求共同福祉?？梢钥闯?，“治理”以信任、互惠、合作、共享為理念，以多種社會(huì)主體的參與為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出更強(qiáng)的包容性，所以包容性治理（inclusive governance）便成為治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。包容性治理通過社會(huì)資源和決策過程向社會(huì)各個(gè)主體開放，打破了傳統(tǒng)管理和統(tǒng)治的單中心模式，以多中心、多主體的參與重構(gòu)了社會(huì)決策和集體行動(dòng)的法則，體現(xiàn)出顯著的“包容性”“共享性”，其目標(biāo)是在追求效率與公平中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“善治”。
中國(guó)基層治理創(chuàng)新的基本經(jīng)驗(yàn)便體現(xiàn)了“包容性治理”的基本理念。比如，20世紀(jì)60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。后來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷豐富和發(fā)展，形成了具有鮮明時(shí)代特色的“黨政動(dòng)手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的“楓橋新經(jīng)驗(yàn)”。從歷史上看，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，這一群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命和建設(shè)成功的法寶，其基本精神恰恰與包容性治理是一致的。其中，“全心全意為人民服務(wù)”是黨的根本宗旨，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本價(jià)值觀。
包容性治理在基層治理中的績(jī)效
在社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然會(huì)遇到各種復(fù)雜的利益和觀念的沖突，如何防止社會(huì)在沖突中走向斷裂甚至危機(jī)，這是世界各國(guó)面臨的重大考驗(yàn)。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾相對(duì)突出，對(duì)地方政府治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。正是在探索新型治理的過程中，包容性治理成為化解新時(shí)期各種矛盾的基本選擇。
從世界和中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，包容性治理的直接產(chǎn)出是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而體現(xiàn)出其“工具性價(jià)值”。包容性治理通過創(chuàng)造多元主體參與、互動(dòng)與共享的機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面主體的積極性和創(chuàng)造性，從而匯成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。包容性治理充分尊重各方利益訴求，以有效方法協(xié)調(diào)各方矛盾，從而通過培育“有機(jī)團(tuán)結(jié)”實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。這種穩(wěn)定與和諧為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必不可少的有利環(huán)境，眾多地方政府正是通過推動(dòng)包容性治理培育了良好的區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，吸引各類經(jīng)濟(jì)主體投資創(chuàng)業(yè)，這種政治與文化的“軟實(shí)力”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。
從實(shí)踐看，“中國(guó)奇跡”便是一個(gè)有力的證明。中國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路，堅(jiān)持獨(dú)立自主和對(duì)外開放相統(tǒng)一，積極參與全球治理，等等，這些都體現(xiàn)了包容性治理的理念，同時(shí)也賦予其獨(dú)特的富有中國(guó)特色的治理內(nèi)涵。可以自信地說，中國(guó)特色社會(huì)主義治理的創(chuàng)新探索正是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)奇跡”的基本原因，顯示出包容性治理的強(qiáng)勁生命力。在過去幾十年里，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，有著14億人口的大國(guó)保持了高度的政治和社會(huì)穩(wěn)定，成為世界上最安全的國(guó)家之一。這些成就的取得都體現(xiàn)出了中國(guó)治理的效能，體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的先進(jìn)性和優(yōu)越性，說明了包容性治理的強(qiáng)大效能。
包容性治理不僅具有外在價(jià)值，還具有一種內(nèi)在價(jià)值，它是推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的內(nèi)在要求。包容性治理旨在建構(gòu)新的“我們”，以此培育社會(huì)團(tuán)結(jié)的認(rèn)同基礎(chǔ)。國(guó)家治理的基礎(chǔ)在“社會(huì)”，在社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上形成共同體是治理有效的根本所在。人們因共享利益、價(jià)值、信仰而結(jié)成各種共同體進(jìn)而形成社會(huì)認(rèn)同。在向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，認(rèn)同危機(jī)引發(fā)了傳統(tǒng)共同體的解體并帶來(lái)各種沖突。包容性治理充分肯定和培育了新型社會(huì)治理主體，在塑造新的“我們”意識(shí)中形成社會(huì)認(rèn)同，通過營(yíng)造團(tuán)結(jié)和諧的社會(huì)環(huán)境促進(jìn)了人的自由全面發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。
新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，中國(guó)迅速采取強(qiáng)有力的集體行動(dòng)，取得抗擊疫情的重大勝利，其中一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)便是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)各類組織都全面動(dòng)員起來(lái)參與抗疫。每個(gè)市民、村民都自覺響應(yīng)號(hào)召，在每個(gè)社區(qū)、每個(gè)村口、每個(gè)路口都可以看到普通群眾參與防疫的身影，由此形成了阻斷疫情蔓延的“銅墻鐵壁”，這在西方國(guó)家是無(wú)法想象的。這種全民參與的行動(dòng)，生動(dòng)地體現(xiàn)了包容性治理的理念，顯示出包容性治理的強(qiáng)大生命力。
民主是包容性治理的本質(zhì)內(nèi)核
國(guó)家治理的首要主體是國(guó)家，國(guó)家的制度及其能力在治理實(shí)踐中發(fā)揮決定性作用。正如美國(guó)學(xué)者福山所主張的，加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)是提高治理水平的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。中國(guó)有著漫長(zhǎng)的“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)，國(guó)家在整個(gè)社會(huì)的治理中居于核心地位，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)資源的控制。中國(guó)的發(fā)展是在國(guó)家主導(dǎo)下進(jìn)行的，體現(xiàn)出“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)和社會(huì)動(dòng)員能力，這是中國(guó)發(fā)展和治理的根本特點(diǎn)。如今，中國(guó)依然需要繼續(xù)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家，提高國(guó)家治理能力和治理水平，其途徑則是在改革中進(jìn)行制度建設(shè)，以制度創(chuàng)新構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系，一個(gè)根本方向則是發(fā)展社會(huì)主義民主。而從治理的角度看，包容性治理的內(nèi)核恰恰是民主。
堅(jiān)持以民主為取向的包容性治理是社會(huì)主義國(guó)家治理的根本要求。近代以來(lái)，中國(guó)推翻了君主專制制度并建立了民主共和制度，實(shí)現(xiàn)了從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)、從傳統(tǒng)宗法社會(huì)向現(xiàn)代“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生了劇烈變革。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的核心任務(wù)是發(fā)展適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義民主。中國(guó)特色社會(huì)主義的治理制度堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展，同時(shí)堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?？梢哉f，“中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系”體現(xiàn)了社會(huì)變遷的內(nèi)在要求與客觀趨勢(shì)，包含了治理創(chuàng)新所應(yīng)遵循的原則以及要完成的任務(wù)，其基本精神恰恰是包容性治理。堅(jiān)持包容性治理的“民主”原則，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這是中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系的本質(zhì)內(nèi)涵。
通過包容性治理實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這是現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家治理體系的重要內(nèi)涵。由于權(quán)力的運(yùn)作與政府的決策十分關(guān)鍵，變革權(quán)力運(yùn)作方式也成為治理創(chuàng)新的切入點(diǎn)。包容性治理要求在決策過程中向多主體開放，通過創(chuàng)設(shè)公眾參與、溝通與協(xié)商的平臺(tái)，各個(gè)階層的聲音被傳遞出去，各個(gè)領(lǐng)域的思想被激發(fā)出來(lái)，在共享權(quán)力中達(dá)成社會(huì)共識(shí)，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，在合作治理中解決各種矛盾。可以看出，民主正是包容性治理的本質(zhì)內(nèi)核，民主治理也成為治理的基本形式。一個(gè)合理的邏輯是，社會(huì)主義民主需要并且可以在包容性治理的實(shí)踐中不斷完善發(fā)展，包容性治理則是發(fā)展社會(huì)主義民主的有效途徑。包容性治理體現(xiàn)了民主的平等、參與、審議等精神，也是當(dāng)今民主創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。在新的機(jī)制下，政府、私營(yíng)部門、社會(huì)組織以及公民實(shí)現(xiàn)了多方參與、合作治理，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)一切的格局發(fā)生改變，提升了決策透明度，培育了公民理性參與的民主意識(shí)，進(jìn)而在制度化過程中不斷滲透民主的理念。過去中國(guó)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升國(guó)家能力為切入點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的新問題，我們需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、引入新變量、培育新要素，包容性治理便是一個(gè)可行方向。
從治理的實(shí)踐看，治理與民主有著極其密切的關(guān)系。成功的治理常常是民主治理，它體現(xiàn)了民主的平等、參與、審議等精神?；诿裰骼砟钪?，民主治理成為當(dāng)今民主創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，也是民主發(fā)展的一大潮流。治理與民主有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。民主未必能導(dǎo)致善治，比如一些國(guó)家雖然建立了民主選舉制度，然而卻存在腐敗嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)凋敝、政治動(dòng)蕩等問題，淪為“失敗國(guó)家”。同樣，治理的成功也未必能導(dǎo)致民主，不過它卻是走向民主的積極因素。治理體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治的基本理念，因而是民主發(fā)展的有效途徑。民主治理是一種積極的民主探索試驗(yàn)，廣泛的社會(huì)參與可以提升決策透明度、增強(qiáng)決策的民主化、擴(kuò)大社會(huì)的共識(shí)，進(jìn)而在培育公民的民主意識(shí)和民主習(xí)慣中完善民主制度。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)高度肯定了公社的民主做法，他認(rèn)為，新生的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)同樣要防止權(quán)力異化為人民的對(duì)立面，因此需要約束和制衡權(quán)力，一個(gè)路徑是讓工人廣泛參與社會(huì)管理，防止出現(xiàn)新的官僚集團(tuán)。“公社體制會(huì)把靠社會(huì)供養(yǎng)而又阻礙社會(huì)自由發(fā)展的國(guó)家這個(gè)寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會(huì)機(jī)體。僅此一舉就會(huì)把法國(guó)的復(fù)興推動(dòng)起來(lái)。”在一定意義上說，這種更徹底的民主與治理的理念是高度一致的。
探索基層包容性治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
探索基層包容性治理要把維護(hù)穩(wěn)定的眼前任務(wù)和完善國(guó)家制度的長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，探索出一條立足中華文化傳統(tǒng)、符合世界文明潮流、堅(jiān)持社會(huì)主義方向的國(guó)家治理模式，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安確立制度與文化保障。面對(duì)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會(huì)矛盾，基層治理創(chuàng)新的基本方向是探索包容性治理，其中的關(guān)鍵是立足實(shí)際情況探索包容性治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
探索包容性治理需要堅(jiān)持社會(huì)主義的方向和原則。社會(huì)主義是現(xiàn)代中國(guó)的歷史選擇和人民選擇。中國(guó)通過改革開放走出了傳統(tǒng)社會(huì)主義的諸多窠臼，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也面臨繼續(xù)探索社會(huì)主義的問題。社會(huì)主義是億萬(wàn)群眾自己走出來(lái)的，讓人民群眾自己管理自己的事務(wù)，這是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。包容性治理不僅是一種技術(shù)，更是一種根本的價(jià)值理念，與社會(huì)主義有著內(nèi)在的契合性。探索中國(guó)特色社會(huì)主義治理模式必然要求堅(jiān)持社會(huì)主義的人民主體原則和以公平正義為指向的共享原則，包容性治理便是基本方向。
探索包容性治理需要踐行民主、自由、權(quán)利、法治等現(xiàn)代性的核心價(jià)值，借鑒世界各國(guó)成功的治理經(jīng)驗(yàn)，在參與全球治理中貢獻(xiàn)自己的力量。人類在處理自己的事務(wù)中形成了各種經(jīng)驗(yàn)和理論，包括處理現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)運(yùn)行中的種種理念、制度和技術(shù)。治理不僅是一種技術(shù)、方法，更是一種理念、制度，它是扎根于民主制度土壤中的創(chuàng)新探索。對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說，不能只學(xué)習(xí)治理的技術(shù)和方法，更要著眼于制度建設(shè)這一根本，這就要學(xué)習(xí)世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，汲取人類文明的積極成果。
探索包容性治理還需要在吸納世界政治文明優(yōu)秀成果的同時(shí)挖掘本土資源，充分利用傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)資本和文化資本，從中汲取構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系的積極因素。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村治理十分有效，體現(xiàn)出千百年來(lái)中國(guó)人對(duì)宇宙、社會(huì)和人生的理解和生存智慧。新中國(guó)建立了人民當(dāng)家作主的國(guó)家制度，積累了民主參與的經(jīng)驗(yàn)。
最重要的是，探索中國(guó)的包容性治理需要立足中國(guó)實(shí)際，充分發(fā)揮各個(gè)地方各個(gè)組織以及廣大民眾的主體性，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建本土化的知識(shí)和制度體系，最終通過系統(tǒng)創(chuàng)新走出一條包容性治理的中國(guó)道路。改革開放以來(lái)，中國(guó)各地進(jìn)行了大量的社會(huì)治理的創(chuàng)新探索，其中的根本經(jīng)驗(yàn)便是立足國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)造性試驗(yàn)。如今，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在面對(duì)各種復(fù)雜難題中探索包容性治理并構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系，一個(gè)根本方法仍然是發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，這就需要賦予地方干部群眾較大的自主權(quán)，鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)。如此說來(lái)，包容性治理在中國(guó)有著極其廣闊的前景，全面踐行這一治理理念，將有力推動(dòng)現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家治理體系的建構(gòu)。
（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）
【參考文獻(xiàn)】
①《馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，2012年。
責(zé)編/銀冰瑤 美編/李祥峰
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