【摘要】黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等”。然而個(gè)別干部為逃避責(zé)任不作為帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。從客觀上來(lái)說(shuō)，權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任體系不完善，不僅為避責(zé)行為提供了客觀條件，也不斷消解問(wèn)責(zé)機(jī)制的作用；從主觀上來(lái)看，受責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)影響的主觀動(dòng)機(jī)是官員發(fā)生避責(zé)行為的決定性因素。因此，探討官員避責(zé)行為的“必責(zé)”之道，要從客觀上壓縮避責(zé)尋租空間，從主觀上降低避責(zé)動(dòng)機(jī)兩方面著手?！娟P(guān)鍵詞】黨政干部 避責(zé)行為 容錯(cuò)糾錯(cuò) 責(zé)任體系 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
避責(zé)行為，是指某些黨政干部在落實(shí)責(zé)任過(guò)程中，為維護(hù)自身利益，抱著“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的消極心態(tài)，故意逃避責(zé)任，心態(tài)安于現(xiàn)狀、工作樂(lè)于守成，為了沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，寧肯不作為。避責(zé)行為將直接影響上級(jí)政令的貫徹和落實(shí)，削弱了對(duì)上級(jí)決策的執(zhí)行力度。避責(zé)行為的蔓延表明一些官員更傾向于維護(hù)自身利益，違背了為人民服務(wù)的根本宗旨，使黨政機(jī)關(guān)面對(duì)人民需求只能被動(dòng)回應(yīng)，不可避免地忽視損害了人民利益。我國(guó)目前處于全面深化改革時(shí)期，更加需要負(fù)責(zé)任、勇作為、敢擔(dān)當(dāng)?shù)狞h政干部。避責(zé)行為是干部主觀意志上的懈怠，會(huì)嚴(yán)重影響其改革創(chuàng)新的積極性。
官員避責(zé)行為的成因分析
第一，權(quán)責(zé)失衡是避責(zé)行為產(chǎn)生的根本原因。理論上，權(quán)力與責(zé)任內(nèi)嵌在黨政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，各級(jí)黨政組織和干部要承擔(dān)起自身職位所賦予的權(quán)力和需要承擔(dān)的責(zé)任，即“權(quán)責(zé)一致”。而在現(xiàn)實(shí)中，一些上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)，通過(guò)任務(wù)發(fā)包的方式，將自身責(zé)任推諉給下級(jí)黨政組織或個(gè)人，借由權(quán)力的傳導(dǎo)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，下級(jí)在承接上級(jí)分解的責(zé)任過(guò)程中，一旦在人力資源、技術(shù)、財(cái)政等方面存在短板，就會(huì)造成責(zé)任“放下來(lái)、接不住”的客觀事實(shí)，這種狀況下，下級(jí)官員更容易選擇浮于表面地應(yīng)付上級(jí)，規(guī)避責(zé)任的落實(shí)。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)情況中還存在下級(jí)組織利用層層細(xì)化的權(quán)力形成的信息優(yōu)勢(shì)，壓縮自身責(zé)任的范圍，將責(zé)任壓力上傳給上級(jí)。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)“權(quán)大于責(zé)”時(shí)容易產(chǎn)生推卸責(zé)任，“責(zé)大于權(quán)”時(shí)沒(méi)有能力承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)失衡為避責(zé)行為提供了尋租空間。
第二，避責(zé)行為動(dòng)機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是避責(zé)行為產(chǎn)生的決定性因素。隨著黨政組織外部政治環(huán)境的日益多樣化、復(fù)雜化，責(zé)任本身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)明顯加劇。官員也須承擔(dān)來(lái)自結(jié)構(gòu)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)承擔(dān)責(zé)任可能會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，官員基于維護(hù)自身既得政治資源的利己主義而傾向于選擇規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。避責(zé)行為的選擇來(lái)自官員主觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，當(dāng)官員有了避責(zé)的動(dòng)機(jī)，并評(píng)估避責(zé)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本的時(shí)候，就會(huì)在行使權(quán)力的過(guò)程中傾向選擇避責(zé)行為。
第三，責(zé)任體系的不完善是避責(zé)行為產(chǎn)生的直接原因。責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)刺激官員產(chǎn)生避責(zé)動(dòng)機(jī)，但因?yàn)榉煞ㄒ?guī)和制度政策的規(guī)范作用，還不足以令官員有機(jī)會(huì)、有膽量去選擇避責(zé)行為，最終官員的行為選擇取決于外在規(guī)范約束力的強(qiáng)弱。責(zé)任體系的不完善降低了制度規(guī)范的約束力，為官員的避責(zé)行為提供了機(jī)會(huì)。在不完善的責(zé)任體制下，黨政干部會(huì)更容易在問(wèn)責(zé)的壓力下選擇避責(zé)行為，利用避責(zé)消解問(wèn)責(zé)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在此情形下，不合理地加大問(wèn)責(zé)力度可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)避責(zé)行為，而避責(zé)行為的進(jìn)一步加深和擴(kuò)大必然引來(lái)更強(qiáng)烈的問(wèn)責(zé)力度……由此問(wèn)責(zé)和避責(zé)之間會(huì)形成一個(gè)閉合的惡性循環(huán)。所以規(guī)范和治理官員的避責(zé)行為，要建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的責(zé)任體系。
完善責(zé)任體系，強(qiáng)化制度規(guī)范，從制度上治理避責(zé)行為
首先，完善清單制度，促進(jìn)官員“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前國(guó)家轉(zhuǎn)型期對(duì)權(quán)力資源的現(xiàn)實(shí)配置要求權(quán)力主體明確自身權(quán)力與責(zé)任的范圍，有權(quán)必有責(zé)是權(quán)力清單制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。建立健全責(zé)任清單，明晰各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任邊界、追責(zé)情形。可以說(shuō)，權(quán)力清單是責(zé)任清單的前提，而責(zé)任清單是權(quán)力清單的實(shí)現(xiàn)手段。責(zé)任的雙重內(nèi)涵賦予責(zé)任清單包含“責(zé)任事項(xiàng)”與“問(wèn)責(zé)依據(jù)”兩方面意義，即責(zé)任清單既有職責(zé)邊界清晰化界定的意義，又具備為問(wèn)責(zé)提供依據(jù)的意義，是職責(zé)清單和追責(zé)清單的綜合體，彌補(bǔ)和充實(shí)了法律規(guī)范和黨政紀(jì)律規(guī)范的內(nèi)容?？梢詮呢?zé)任落實(shí)之前和后續(xù)追責(zé)兩方面減少責(zé)任推諉的可能，確保問(wèn)責(zé)制的規(guī)范作用，降低避責(zé)行為的滋生和蔓延。
其次，要堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，調(diào)節(jié)黨政組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的權(quán)責(zé)平衡關(guān)系。簡(jiǎn)政放權(quán)是對(duì)權(quán)力和責(zé)任的再分配，其對(duì)權(quán)力和責(zé)任平衡的調(diào)節(jié)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是體現(xiàn)在伴隨權(quán)力下放的能力建設(shè)上，簡(jiǎn)政放權(quán)要求上級(jí)在放權(quán)的同時(shí)，應(yīng)該滿足下級(jí)組織相應(yīng)的政治資源需求，如財(cái)政、制度、信息和人員等方面，保障下級(jí)黨政組織有足夠的能力承接上級(jí)放權(quán)；二是體現(xiàn)在放權(quán)和集權(quán)平衡規(guī)范性上，“放管結(jié)合”要求權(quán)力的下放過(guò)程中，同步強(qiáng)化上級(jí)黨政組織的調(diào)控和監(jiān)管，保持放權(quán)和集權(quán)二者之間的理性平衡。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)調(diào)節(jié)黨政組織結(jié)構(gòu)內(nèi)權(quán)力和責(zé)任的平衡，能減小權(quán)責(zé)空隙，壓縮避責(zé)空間。
最后，依法治權(quán)，以法治規(guī)范官員政治行為?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)其本質(zhì)在于依法治權(quán)，依法治權(quán)的關(guān)鍵在抓“關(guān)鍵少數(shù)”，也就是依法治黨、依法治吏。將清單制度納入法律法規(guī)、黨規(guī)黨紀(jì)中，依法明晰官員的權(quán)力邊界和責(zé)任范圍，對(duì)官員政治行為的內(nèi)容、范圍設(shè)定界限，以法理法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束官員的政治行為。
建立容錯(cuò)糾錯(cuò)和激勵(lì)相結(jié)合的保障機(jī)制，從動(dòng)機(jī)上減少避責(zé)行為
責(zé)任體系與制度規(guī)范的完善是靠外在的客觀約束力對(duì)黨政官員的政治行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范的，“是由其他人來(lái)要求官員在其位必須謀其政”，而官員自身如何“謀其政”取決于自身為政心理，關(guān)鍵還在于官員個(gè)人意識(shí)主導(dǎo)的行為選擇。因此，我們要通過(guò)在客觀上提高擔(dān)責(zé)保障，來(lái)降低官員主觀的避責(zé)行為選擇。
首先，通過(guò)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建和完善，消解避責(zé)行為的動(dòng)機(jī)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制充實(shí)了在政策、決策上找不到任何前例借鑒的模糊地帶，鼓勵(lì)黨政干部在工作中充分行使權(quán)力、提高自主決斷、敢于表達(dá)意見(jiàn)，有助于官員增強(qiáng)確定感、提升責(zé)任感、加強(qiáng)使命感，為黨政干部掃除“怕出錯(cuò)，怕問(wèn)責(zé)”的后顧之憂。其次，要強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制。在工作上，給予黨政領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的認(rèn)可和贊許；在物質(zhì)上，運(yùn)用薪酬刺激滿足黨政干部的物質(zhì)要求；在政治上，打通晉升渠道，抵制歪風(fēng)邪氣。從精神上到薪酬再到政治前途，提升官員的成就感，激發(fā)他們的斗志，引導(dǎo)官員在積極工作中尋求自身的意義和價(jià)值。
此外，還必須完善問(wèn)責(zé)制度、規(guī)范問(wèn)責(zé)行為。問(wèn)責(zé)是一把利器，用好了可以形成震懾，增強(qiáng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)。但如果無(wú)法行之有效地約束問(wèn)責(zé)行為，也會(huì)催化官員的避責(zé)行為。因此要實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)權(quán)力的約束，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，避免問(wèn)責(zé)泛化。
加強(qiáng)融入從政行為全過(guò)程的思想政治教育，從思想上真正清除避責(zé)行為
避責(zé)行為具有隱蔽性，官員往往在潛意識(shí)里認(rèn)為不作為相較貪污腐敗亂作為更容易受到道德或人民群眾的原諒。但從本質(zhì)上看，避責(zé)行為同貪污腐敗一樣，也是一種利用公共權(quán)力謀取個(gè)人私利的政治腐敗行為。因此我們?cè)诮⒔∪珯?quán)責(zé)劃分體系、加強(qiáng)保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制、完善問(wèn)責(zé)機(jī)制的同時(shí)，重塑官員政治行為心理，強(qiáng)化理想信念也十分必要。官員責(zé)任意識(shí)的淡化歸因于理想信念的動(dòng)搖，所以樹(shù)立從政為民的公仆意識(shí)、堅(jiān)定理想信念是治理避責(zé)行為根本之策。深化廉政教育，提高清廉水準(zhǔn)，將講黨性、重品行、有擔(dān)當(dāng)，融入對(duì)官員的行政倫理教育。在對(duì)官員的思想教育過(guò)程中貫穿“權(quán)力即責(zé)任”的基本原則與理念。讓官員不僅對(duì)自身權(quán)力的行使有明確的認(rèn)知，更要對(duì)自身承擔(dān)的責(zé)任有更清醒的認(rèn)識(shí)。正確對(duì)待手中握有的權(quán)力，做到對(duì)民負(fù)責(zé)，為民謀利。
（作者分別為東北師范大學(xué)政法學(xué)院在讀博士研究生；東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》，2017年第2期。
責(zé)編/谷漩 美編/王夢(mèng)雅
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