【摘要】“被動(dòng)形式主義”有被動(dòng)性、隱蔽性、被動(dòng)前提下的主動(dòng)、選擇性執(zhí)行等特征，突出地表現(xiàn)在政治正確、“政績饑渴”、考核評(píng)比泛濫和官僚主義等諸多方面。其產(chǎn)生既與運(yùn)動(dòng)式治理和數(shù)目字管理的局限性、壓力型體制下的任務(wù)分解和層層加碼、科層制的負(fù)面效應(yīng)和部門管理碎片化有關(guān)，也離不開同層級(jí)政府間政績競爭壓力、晉升壓力和問責(zé)壓力的多重驅(qū)動(dòng)。
【關(guān)鍵詞】“被動(dòng)形式主義” 運(yùn)動(dòng)式治理 政績考核 【中圖分類號(hào)】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
形式主義是一種注重形式、過程和個(gè)人利益，不注重本質(zhì)、結(jié)果和社會(huì)利益的工作作風(fēng)，越是基層單位，該做派越普遍、深重。表面看來，形式主義多源自領(lǐng)導(dǎo)干部的一己之私、主動(dòng)作為，但也有不少形式主義確非源自行為主體的主觀故意。在日常工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部也和普通群眾一樣對(duì)某些形式主義的極端做派感同身受，甚至更加“有苦難言”。他們在跟風(fēng)搞形式主義時(shí)，看似積極、主動(dòng)，實(shí)則被動(dòng)、無奈；往往既是受害者，又是加害者。被動(dòng)形式主義多隱蔽在認(rèn)真部署、狠抓落實(shí)的“嚴(yán)謹(jǐn)”程序之下，隱蔽性、傳染性較強(qiáng)，值得警惕。
“被動(dòng)形式主義”的表征：被動(dòng)性、隱蔽性、被動(dòng)前提下的主動(dòng)、選擇性執(zhí)行
被動(dòng)性。常見表現(xiàn)是種類繁多、程度各異的雖不想搞卻又不得不搞形式主義的糾結(jié)和無奈。例如，很多基層干部盡管內(nèi)心很反感五花八門的檢查評(píng)比和虛張聲勢的達(dá)標(biāo)創(chuàng)建，但因有些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)熱衷此道而不得不疲于應(yīng)付上級(jí)布置的簽到、刷分、填表等“作業(yè)”，忙的不是憂國憂民、利國利民之事，而是望不到邊的“數(shù)字游戲”“自我折騰”。
隱蔽性。與彩旗招展、鑼鼓喧天地搞“面子工程”“政績工程”不同的是，被動(dòng)形式主義常匿于認(rèn)認(rèn)真真地部署落實(shí)、井井有條地“照章辦事”等外衣之下，隱蔽性、傳染性較強(qiáng)，麻痹性較大。
被動(dòng)前提下的主動(dòng)。不少被動(dòng)形式主義做法均摻合了不同程度的主動(dòng)性，呈現(xiàn)出被動(dòng)前提下的主動(dòng)性特征。例如，對(duì)某些幾乎無實(shí)質(zhì)意義的年度績效任務(wù)，下級(jí)“認(rèn)領(lǐng)”之初難免被動(dòng)、無奈，但因上級(jí)布置下來的年度任務(wù)多是其“心頭肉”，只要完成得好，就會(huì)被視為“有政績”“有能力”，升遷在望。
選擇性執(zhí)行。無論是純粹的被動(dòng)形式主義，還是摻合了主動(dòng)的被動(dòng)形式主義，都會(huì)導(dǎo)致“選擇性”執(zhí)行任務(wù)。在純粹的被動(dòng)形式主義支配下，出于政治安全考量，下級(jí)對(duì)上級(jí)布置的“政績工程”越是心存抵觸，越怕露馬腳，越會(huì)選擇不易犯錯(cuò)、不會(huì)引發(fā)上級(jí)反感的事情作為發(fā)力點(diǎn)，選擇轟轟烈烈、華而不實(shí)的做派。在摻合了主動(dòng)的被動(dòng)形式主義支配下，為投上級(jí)所好，更為個(gè)人升遷或部門利益，對(duì)上級(jí)任務(wù)，下級(jí)會(huì)百倍“專注”，個(gè)別下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至只抓上級(jí)布置的年度任務(wù)，其他全然不顧。
“被動(dòng)形式主義”的主要類型：政治正確、“政績饑渴”、考核評(píng)比泛濫、官僚主義
一是政治正確下的被動(dòng)形式主義。這類形式主義常披著“政治正確”“提高政治占位”的外衣，大行形式主義之實(shí)。例如，適當(dāng)開展政治理論學(xué)習(xí)活動(dòng)是我國政治社會(huì)化的必要之舉，是黨務(wù)工作者義不容辭的職責(zé)，但是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部只顧所謂“政治正確”，簡單地將每周某個(gè)固定時(shí)間點(diǎn)定為學(xué)習(xí)日，不注意改進(jìn)政治教育方式方法，甚至在反形式主義專題教育中大搞形式主義，比如帶大家讀讀報(bào)紙、雜志，說些老生常談的體會(huì)，乃至不乏拉家常、說笑話、講段子，“以形式主義反對(duì)形式主義”。
二是“政績饑渴”下的被動(dòng)形式主義。毋庸諱言，有些領(lǐng)導(dǎo)干部均不同程度地患有“政績饑渴癥”。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)患該病，常會(huì)引發(fā)下級(jí)被動(dòng)形式主義；下級(jí)干部得該病不免自加壓力，大搞被動(dòng)前提下的主動(dòng)形式主義。一些“面子工程”“政績工程”本質(zhì)上是“政績饑渴癥”的產(chǎn)物。不顧群眾利益的反復(fù)折騰，給一些不想?yún)s又無法拒絕形式主義的下屬平添無數(shù)壓力和負(fù)擔(dān)。
三是考核評(píng)比泛濫下的被動(dòng)形式主義。該類形式主義主要表現(xiàn)是為應(yīng)付各種檢查、考評(píng)，不得不規(guī)定凡開展工作都力求留下文字、照片、視頻等記錄，即所謂工作“留痕”、材料“美容”，導(dǎo)致基層工作者不堪其擾。在檢查、考核壓力下，一些基層干部不得不在材料上做文章，無暇深入實(shí)踐，解決民生問題。
四是官僚主義下的被動(dòng)形式主義。這是政府機(jī)關(guān)最常見的一種被動(dòng)形式主義，主要表現(xiàn)形式是文山會(huì)海。一些領(lǐng)導(dǎo)干部不分輕重緩急，無論大事小事都要召開會(huì)議，看似“高度重視”，實(shí)則以會(huì)議貫徹會(huì)議，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不得不“趕場陪會(huì)”。同時(shí)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展，線上會(huì)議、線上發(fā)文也成為新型的文山會(huì)海，加重機(jī)關(guān)工作人員的會(huì)議負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)其太多精力。
“被動(dòng)形式主義”的病灶：運(yùn)動(dòng)式治理、壓力型體制、科層制的負(fù)面效應(yīng)
運(yùn)動(dòng)式治理和數(shù)目字管理的局限性。被動(dòng)形式主義與運(yùn)動(dòng)式治理密切相關(guān)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于搞運(yùn)動(dòng)式治理，認(rèn)為其拳頭硬、見效快，由此導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治污、治霾、創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)城等司空見慣，甚至運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)公共服務(wù)。運(yùn)動(dòng)式治理雖能集中力量辦大事，有利于攻克某些沉疴頑疾，但若缺乏長效治理機(jī)制，效果亦可能曇花一現(xiàn)，淪為擾民的被動(dòng)形式主義。在應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)檢查時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理導(dǎo)致的被動(dòng)形式主義更加突出。通常情況下，下級(jí)接到上級(jí)檢查的通知，整個(gè)部門立馬神經(jīng)緊繃，進(jìn)入“備戰(zhàn)狀態(tài)”，一切常規(guī)工作統(tǒng)統(tǒng)“靠邊站”，“五加二、白加黑”地服務(wù)于“中心工作”。同時(shí)，突擊檢查大多時(shí)間緊、任務(wù)重，在限期完成、不得有誤的壓力下，下屬有時(shí)候只好借材料“美容”、造假等方式疲于應(yīng)對(duì)。
此外，數(shù)目字管理方式也是催生被動(dòng)形式主義的“溫床”。量化考核方式使考核工作效率更高，更便于管理，但也催生了政府管理的“麥當(dāng)勞化”。“麥當(dāng)勞化”管理對(duì)各項(xiàng)流程都設(shè)計(jì)數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，“把數(shù)目字的管理推向了極端”。政府部門量化管理與之相似，凡需要下級(jí)完成的任務(wù)都量化成系列數(shù)字層層下達(dá)。眾所周知，基層單位工作繁雜，將其量化成一個(gè)個(gè)冰冷的指標(biāo)，不僅難以反映真實(shí)情況，更會(huì)助長重“痕”不重“績”的不良風(fēng)氣。同時(shí)，考核標(biāo)準(zhǔn)又是領(lǐng)導(dǎo)工作的“風(fēng)向標(biāo)”，在考核壓力下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在數(shù)字上下苦功，在材料上做文章，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”不免因之層出不窮。
壓力型體制下的任務(wù)分解和層層加碼。所謂“壓力型體制”，是指權(quán)力、資源層層上收，任務(wù)、指標(biāo)層層分解、下壓的體制。壓力型體制主要通過指標(biāo)任務(wù)量化分解和物質(zhì)化獎(jiǎng)懲形式向下級(jí)傳導(dǎo)壓力。當(dāng)上級(jí)確定政策發(fā)展目標(biāo)后，相關(guān)部門將政策目標(biāo)進(jìn)行量化分解，形成各項(xiàng)指標(biāo)、任務(wù)，層層下發(fā)，視任務(wù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。下級(jí)政府接到上級(jí)任務(wù)、指標(biāo)后將其再分解，分配給自己的下級(jí)，以此類推，直達(dá)基層政府。指標(biāo)、任務(wù)的派發(fā)宛如“漏斗”，逐級(jí)下“漏”，層級(jí)越低，任務(wù)越重，壓力越大。政府的資源和權(quán)力卻是層層上收，形成“反漏斗”，由此而生基層“權(quán)小事多”的困局。由于上級(jí)政府掌握著下級(jí)所需的政治資源，常有“一票否決”權(quán)，一旦任務(wù)考核沒有達(dá)到要求，不僅部門績效受影響，而且個(gè)人前途堪憂，因此不得不為完成指標(biāo)疲于奔命。
在壓力型體制下，自上而下的任務(wù)分解是政策目標(biāo)貫徹落實(shí)的必然要求，但在實(shí)踐中“層層加碼”現(xiàn)象卻又貽害匪淺。之所以出現(xiàn)“層層加碼”現(xiàn)象，原因在于基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”，上級(jí)政府無法充分掌握下級(jí)政策目標(biāo)執(zhí)行情況，通過給指標(biāo)、任務(wù)“加碼”，為自身贏得主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)，以確保按時(shí)完成任務(wù)。“加碼”后的任務(wù)雖然給下級(jí)造成巨大壓力，但若超額完成，則可能在其政治履歷上留下濃墨重彩的一筆，因此各級(jí)干部往往既深知其害又熱衷“加碼”。“層層加碼”看似高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，實(shí)乃常規(guī)任務(wù)的異化，有悖實(shí)踐邏輯。
科層制的負(fù)面效應(yīng)和部門管理碎片化。我國的行政體制是典型的科層制，政府部門的建立、運(yùn)行以規(guī)則為基礎(chǔ)，對(duì)組織職責(zé)和活動(dòng)方式都有嚴(yán)格而具體的規(guī)定。科層制并非完美，其負(fù)面效應(yīng)會(huì)成為滋生被動(dòng)形式主義的“溫床”。一方面，科層組織遵循照章辦事規(guī)則，政府系統(tǒng)內(nèi)部形成了一套看似井井有條的工作程序——看文件、聽指示、填材料。隨著政府職能的拓展，“文山會(huì)海”有愈演愈烈之勢。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部普遍受困于會(huì)議室、微信群、表格，還有何精力開展實(shí)質(zhì)性工作？另一方面，科層制中決策和執(zhí)行分離，上級(jí)很難全面掌握下級(jí)政策執(zhí)行情況，使下級(jí)有機(jī)會(huì)利用“信息不對(duì)稱”與上級(jí)展開博弈，面對(duì)上級(jí)任務(wù)，選擇性執(zhí)行、陽奉陰違等形式主義問題層出不窮。
此外，部門管理碎片化也是導(dǎo)致被動(dòng)形式主義出現(xiàn)的重要原因之一。我國政府部門設(shè)置大體以職能為中心，依據(jù)專業(yè)分工原則，各部門有明確的職能范圍，依據(jù)既定職責(zé)進(jìn)行管理，提供服務(wù)。部門之間明確的職能分工提高了工作效率，但這種部門分割也會(huì)使部門間協(xié)同力度不夠。我國政府機(jī)構(gòu)較為龐雜，部門之間存在職能交叉、重疊現(xiàn)象，要完成一項(xiàng)工作，需要多部門合作。由于缺乏整體性治理框架，政府部門各自為政，缺乏溝通，形成“信息孤島”，導(dǎo)致“碎片化管理”現(xiàn)象，增加了治理成本，加重基層負(fù)擔(dān)，使一些領(lǐng)導(dǎo)干部被迫陷入形式主義的“泥潭”。
同層級(jí)政府間政績競爭壓力。政績不會(huì)憑空出現(xiàn)，需消耗各類稀缺資源（涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面）才能獲得。突出的政績，不僅能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更能為自身發(fā)展積累政治資本。因此，地方政府圍繞政績展開“錦標(biāo)賽式”競爭，同層級(jí)政府間政績競爭更是日趨白熱化。適度的政績競爭是必要且合理的，能實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)資源最大化，但若競爭偏離政府公共性，走向個(gè)人趨利性，就會(huì)形成政績競爭失范的局面。一旦某地方政府通過大搞形式主義提高了績效排名，同級(jí)其他政府即倍感壓力，會(huì)競相仿效，以提升政績排名。由于同層級(jí)政府間政績排名與政治晉升、利益分配密切相關(guān)，當(dāng)其他競爭對(duì)手都“走捷徑”“抄近道”時(shí)，若不如法炮制，就會(huì)在這場政績“錦標(biāo)賽”中落敗。只有通過變通手段獲得更優(yōu)政績，才能在比賽中處于優(yōu)勝地位，進(jìn)而獲得更多的資源和機(jī)會(huì)。于是，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部感嘆“不想搞形式主義，但不得不搞”也就不難理解了。
晉升壓力和問責(zé)壓力的雙重驅(qū)動(dòng)。位高權(quán)重者常被視為人生贏家和奮斗標(biāo)桿，鮮花和掌聲紛至沓來，各種資源和利益接踵而至，而官場失意者則被視為“邊緣人物”。這種過于重名利的社會(huì)心態(tài)給衣食無憂、本該成為“快樂的小人物”者造成焦慮和負(fù)擔(dān)。為避免邊緣化，一些領(lǐng)導(dǎo)干部陷入形式主義陷阱，積極“創(chuàng)造”政績以獲取晉升機(jī)會(huì)，于是導(dǎo)致了形形色色的“政績工程”“面子工程”。
被動(dòng)形式主義是晉升壓力下的主動(dòng)行為，也是問責(zé)壓力下的被動(dòng)妥協(xié)。“問責(zé)制”是明確管理主體的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)其履責(zé)的負(fù)面行為進(jìn)行追究的制度，在增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)責(zé)任落實(shí)方面的確有效，但它也給領(lǐng)導(dǎo)干部帶來壓力。一旦工作任務(wù)出現(xiàn)瑕疵，輕則訓(xùn)誡，重則處分、“摘帽”，“問責(zé)”壓力會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰，在監(jiān)督機(jī)制乏力的情況下還會(huì)讓基層干部衍生“以形式主義對(duì)抗形式主義”等策略性選擇。
（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生歐陽蕾對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①謝寶富：《政治實(shí)踐中的形式主義探源——基于人性和公共管理視角的分析》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018年第5期。
責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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