摘 要:地方政府的智慧治理面臨從數(shù)據(jù)搜集到數(shù)據(jù)分析，從行政驅(qū)動到數(shù)據(jù)驅(qū)動的能力提升瓶頸。瓶頸的出現(xiàn)，乃囿于治理理念與治理理論偏差的重疊。而突破瓶頸，實(shí)現(xiàn)智慧治理能力的躍升，則有賴于因地制宜、循序漸進(jìn)的治理實(shí)踐，以及多元參與、協(xié)同互惠的理論思維。
關(guān)鍵詞:智慧治理 條塊分割 數(shù)據(jù)驅(qū)動
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
過去十余年間，我國中央和各級地方政府對于信息技術(shù)的價值定位實(shí)現(xiàn)了從“承載”到“運(yùn)營”的躍升——從建設(shè)“電子政府”以滿足線上政府對線下政府的功能映射，到建設(shè)“智慧政府”以回應(yīng)整體性政府職能轉(zhuǎn)變的動態(tài)需求。這一躍升過程，緊密契合于黨的十八屆三中全會以來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景，積極響應(yīng)了習(xí)近平總書記“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”的理論論斷，并在地方層面積累起兩類重要的智慧治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
其一，是以上海、杭州等城市的“城市大腦”為典型的智慧治理經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重通過政務(wù)數(shù)據(jù)的歸集、共享，打破科層體系內(nèi)業(yè)務(wù)條線間的信息分割；把解決堵點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，創(chuàng)新開發(fā)“渣土車監(jiān)管”“群租房整治”“?；愤\(yùn)輸預(yù)警”等應(yīng)用場景，優(yōu)先提升政務(wù)服務(wù)效能。其二，是以北京等城市的“城市指揮中心”為典型的智慧治理經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重通過整合、辦理“政務(wù)熱線（12345）”、網(wǎng)格、城管等分散渠道的群眾訴求，優(yōu)化科層體系內(nèi)屬地層級間的“信息-權(quán)責(zé)-資源”配置；把解決痛點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，用“接訴即辦”的信息需求持續(xù)倒逼“吹哨報(bào)道”的機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)先提升政府回應(yīng)性。這兩類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別錨定超大型現(xiàn)代國家行政化治理機(jī)制中固有的“條”“塊”分割弊病，將大數(shù)據(jù)、人工智能等“新技術(shù)”嵌入到“老問題”中，形成強(qiáng)大、集約的智慧化解決方案。
在黨和國家大政方針的指引下，同時受已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的激勵，越來越多的地方政府已經(jīng)不再滿足于理念上的躍升，而是積極開展智慧治理的實(shí)踐探索。如果以市級層面為統(tǒng)計(jì)口徑，計(jì)算科技部、工信部、國家測繪地理信息局、發(fā)改委所確定的智慧城市相關(guān)試點(diǎn)數(shù)量，截至2020年9月，我國智慧城市試點(diǎn)數(shù)量累計(jì)已達(dá)749個。也就是說，我國95%的副省級城市、83%的地級城市都在城市智慧化的道路上。但在經(jīng)歷了高清攝像頭布控、5G基站建設(shè)、政府內(nèi)網(wǎng)升級、大數(shù)據(jù)上云等以數(shù)據(jù)搜集、傳輸和歸并為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施投入后，如何將積累的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力并解決政府供給公共服務(wù)過程中遇到的棘手問題，已經(jīng)成為地方政府提升智慧治理能力必須突破的瓶頸。
地方政府智慧治理陷入瓶頸的典型表現(xiàn)
愛因斯坦曾指出“提出問題往往比解決問題更重要”，發(fā)現(xiàn)瓶頸是突破瓶頸的前提。地方政府的智慧治理一旦陷入從數(shù)據(jù)搜集能力上行至數(shù)據(jù)分析能力的瓶頸，往往會呈現(xiàn)出以下兩個特征：
第一，“穿新鞋、走老路”，沉淀了數(shù)據(jù)，儲備了技術(shù)，拿出的卻是老辦法。例如，新冠肺炎疫情初期，雖然一些城市已經(jīng)建立、運(yùn)行了“城市大腦”和“城市指揮中心”，但在面臨嚴(yán)防疫情擴(kuò)散和加速復(fù)工復(fù)產(chǎn)間的平衡難題時，其中絕大多數(shù)依然采取層層加碼的“表格抗疫”老辦法，直至“健康碼”的出臺和推廣。又如，筆者觀摩多地城市指揮中心的演示屏幕發(fā)現(xiàn)，其盡管可以“無死角”地實(shí)時呈現(xiàn)用高清攝像頭乃至無人機(jī)采集到的城市路況，但到了實(shí)際解決高峰時段的擁堵問題時，多數(shù)城市還是在靠地面現(xiàn)場的交警來人工調(diào)控紅綠燈時長。
第二，政府“一言堂”，主官說話而不是數(shù)據(jù)說話。智慧治理的關(guān)鍵，在于讓數(shù)據(jù)向決策者說話，利用大數(shù)據(jù)來識別治理中存在的問題，剖析問題成因，再輔助決策者權(quán)衡利弊，選擇對策。然而，在一些地方的智慧治理過程中，負(fù)責(zé)搭建數(shù)據(jù)平臺、設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的企業(yè)團(tuán)隊(duì)和負(fù)責(zé)結(jié)合數(shù)據(jù)與治理需求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的決策咨詢（專家）團(tuán)隊(duì)，都嚴(yán)重缺乏基于專業(yè)知識、權(quán)威來引導(dǎo)地方政府設(shè)定問題議程的話語權(quán)。一旦重回由部門和主官基于局部經(jīng)驗(yàn)和個人注意力來決定如何發(fā)掘數(shù)據(jù)價值的模式，傳統(tǒng)治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型便進(jìn)入了誤區(qū)。
地方政府智慧治理瓶頸根源于理念偏差與理論偏差
地方政府在探索實(shí)踐智慧治理時遭遇瓶頸，深層次原因還在于理念偏差與理論偏差的疊加。首先是理念偏差。地方政府的行政治理機(jī)制有著強(qiáng)烈的績效導(dǎo)向，整個組織對顯性的、“投入-產(chǎn)出”指標(biāo)的關(guān)注往往會壓倒其對轉(zhuǎn)化過程和能力的重視，而且越是后發(fā)追趕的地方政府越容易以先發(fā)地區(qū)為參照，陷入結(jié)果導(dǎo)向的陷阱。然而，從傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)型，必然要經(jīng)歷一個漸進(jìn)的、技術(shù)“嵌入”組織的過程，也必然要以一種以往并不具備的智慧治理能力的習(xí)得和螺旋上升為支撐。如果不能適時糾正這種理念上的偏差，地方政府推行智慧治理的激勵就會扭曲為用一蹴而就的投入追求立竿見影的產(chǎn)出，因?yàn)闆]有“干中學(xué)”的耐心和試錯的勇氣，遇到棘手挑戰(zhàn)便只能重回老路。
其次是理論偏差。恩格斯曾經(jīng)指出：“一個民族要想站在科學(xué)的最高峰，就一刻也不能沒有理論思維。”習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會上引用了恩格斯的這一論述，并明確地提出：“中華民族要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興，也同樣一刻不能沒有理論思維。”智慧治理是以在信息技術(shù)創(chuàng)新所引領(lǐng)的社會變遷中科學(xué)、合理地建構(gòu)“秩序”為使命的。技術(shù)創(chuàng)新的確是全新的挑戰(zhàn)，但在社會變遷中建構(gòu)秩序卻并非沒有理論規(guī)律可以依托?？上У氖?，還有相當(dāng)多的地方政府在布局智慧治理工作時，缺少理解社會變遷這一復(fù)雜現(xiàn)象及其秩序重建規(guī)律的理論思維自覺，故而還在依靠并信賴領(lǐng)導(dǎo)干部自身的主觀經(jīng)驗(yàn)和直覺判斷來推動智慧治理，結(jié)果造成了主官“一言堂”的不利局面。
如何突破瓶頸，提升地方政府智慧治理能力
黨的十九大報(bào)告對于新時代我國社會主要矛盾的論述，是未來一段時期內(nèi)探索解決國家治理中重大問題的理論思維起點(diǎn)。既然智慧治理是回應(yīng)“人民日益增長的美好生活需要”所必需的治理能力躍升，那么“不平衡不充分的發(fā)展”就是這一能力習(xí)得過程中必須優(yōu)先予以承認(rèn)和解決的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
因此，地方政府要突破前文所述的瓶頸，首先要堅(jiān)持“用現(xiàn)實(shí)活化理論”，以問題為導(dǎo)向，自下而上、積少成多地來學(xué)習(xí)智慧治理。比如，杭州的“整體智治”和北京的“接訴即辦”分別在政務(wù)服務(wù)和社情民意回應(yīng)領(lǐng)域引領(lǐng)著我國智慧治理實(shí)踐的前沿，而他們的做法和全球其它智慧治理領(lǐng)先城市的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)勾勒出一套從“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化再到智慧化”的階梯理論，來逐步提升相應(yīng)的治理能力。為此，其它地方政府應(yīng)在實(shí)事求是評估自身所處發(fā)展階段及其資源約束的基礎(chǔ)上，因地制宜地規(guī)劃智慧治理能力的進(jìn)階路徑。事實(shí)上，當(dāng)前多數(shù)地方政府的數(shù)據(jù)歸集工作僅僅是治理要素——治理主體、治理工具和治理客體的數(shù)字化表述的開始，而歸集數(shù)據(jù)在液晶屏幕上的絢麗呈現(xiàn)，也更多是對數(shù)據(jù)的羅列，尚未完成經(jīng)由工作邏輯連接和篩選后對數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化與信息化轉(zhuǎn)換。超越這些階段而急切追求智能化甚至智慧化，便會成為無本之木，難免欲速則不達(dá)。
此外，上海、深圳等地的智慧治理經(jīng)驗(yàn)還表明，階梯理論中特定階段的治理能力習(xí)得，乃是牽涉社區(qū)、醫(yī)療、教育、交通、環(huán)保、城管、應(yīng)急等多個子系統(tǒng)的復(fù)雜協(xié)同過程。因此，要實(shí)現(xiàn)智慧治理能力的階段性攀升，既要分清輕重緩急，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)質(zhì)量和部門意愿，選準(zhǔn)突破口；又要以點(diǎn)帶面，聚沙成塔，逐一構(gòu)建起治理體系中各個條塊、各個領(lǐng)域的智慧子系統(tǒng)，搭齊四梁八柱，再竣工驗(yàn)收。信息技術(shù)的日新月異，各地發(fā)展的不平衡、不充分，都決定了地方政府智慧治理能力的提升不適合搞“一刀切”的大方案、大規(guī)劃，更不能滿足于“做盆景”“找亮點(diǎn)”式的單兵突進(jìn)。
其次，要把握好新時代我國社會主要矛盾這個理論思維起點(diǎn)，地方政府還必須在推進(jìn)智慧治理過程中，重視學(xué)習(xí)并應(yīng)用有關(guān)技術(shù)和社會變遷的經(jīng)典理論，堅(jiān)持“用理論照亮現(xiàn)實(shí)”。人民的“美好生活需要”，是在技術(shù)進(jìn)步推動下“日益增長”的；而“美好”所蘊(yùn)含的價值標(biāo)準(zhǔn)，又是由黨和國家、科技力量、市場力量和社會力量共同引導(dǎo)、塑造而形成的。智慧治理要回應(yīng)新時代人民的需要，不能簡單地在“不平衡不充分的發(fā)展”的地區(qū)間簡單復(fù)制模式和經(jīng)驗(yàn)，卻都要遵循兼容并吸納技術(shù)、市場和社會力量的基本邏輯。這種多元參與、協(xié)同治理的邏輯，要求地方政府必須擺脫一手包辦的指令型思維，建立起市場導(dǎo)向的契約型思維。
具體而言，要特別重視從市場上招標(biāo)獨(dú)立的企業(yè)作為技術(shù)伙伴，而不是自辦企業(yè)承接業(yè)務(wù)，把技術(shù)力量變成行政力量的附庸。以此為前提，智慧治理平臺的搭建、運(yùn)維和場景開發(fā)，應(yīng)通過階段性、模塊化、項(xiàng)目制的契約安排，動態(tài)發(fā)掘、對接政府與公司共同的治理需求，實(shí)現(xiàn)治理效率與效益的雙贏。例如，“停車難”是許多地方政府進(jìn)行城市治理的痛點(diǎn)問題——群眾訴求越來越集中，但該問題涉及交通、公安、城管、工信等多個行政部門，又必須聯(lián)動物業(yè)公司、小區(qū)業(yè)委會等分散的市場和社會力量才能得到解決。考慮到我國智能停車市場前景廣闊，企業(yè)可以從中獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這就有利于調(diào)動其積極性，為政府打破部門之間乃至政府、市場和社會間的數(shù)據(jù)壁壘提供資金與技術(shù)支持，從而降低智慧治理的財(cái)政投入。
同樣的，伴隨我國地方政府對營商環(huán)境的日益重視，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)來化解部門分割、政企分割等影響政務(wù)服務(wù)效率的頑疾，成為各地智慧治理的重要任務(wù)。但是，優(yōu)化營商環(huán)境的環(huán)節(jié)眾多，千頭萬緒，單純依靠主管部門（如地方發(fā)改委）或主責(zé)官員，往往很難找準(zhǔn)智慧治理的突破口。相比之下，江蘇宿遷等地的智慧治理平臺，充分把握技術(shù)供應(yīng)商的業(yè)務(wù)需求與數(shù)據(jù)安全間的平衡，根據(jù)平臺合作企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)的特點(diǎn)，吸引其在企業(yè)開辦、獲得水電等富含中小企業(yè)成長信息的環(huán)節(jié)打通部門信息分割，提供全鏈條的工單智能分揀、自動推送、辦理超時預(yù)警、問題診斷等智慧治理工具。這種以多元治理模式和智慧治理合作伙伴的利益為中心的工作機(jī)制，不僅為破解條塊分割提供了技術(shù)與市場的助力，而且顯著改善了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，并且激勵了社會資本持續(xù)參與智慧治理、不斷投資于智慧治理技術(shù)的創(chuàng)新。
【本文作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、電子政務(wù)系系主任】
參考文獻(xiàn)
[1]黃其松：《充分發(fā)揮數(shù)字政府作用 著力提升治理現(xiàn)代化水平》，《光明日報(bào)》，2020年4月13日。
[2]鄧?yán)怼⑼踔性骸肚度胧絽f(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2020年第4期。
[3]施然：《從“深鎬渝寧”四城“實(shí)干”出發(fā)，探路智慧城市下半程》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2020年9月23日。
[4]黃奇帆：《結(jié)構(gòu)性改革：中國經(jīng)濟(jì)的問題與對策》，北京：中信出版社，2020年。
責(zé)編：司文君 / 羅 婷
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。