摘 要:政務(wù)公開作為我國行政改革的基本內(nèi)容，歷經(jīng)了從基層到高層、從局部到全國、從面上到深入的一個長期發(fā)展過程。當前，我國政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢也得到進一步彰顯，但依然面臨一系列挑戰(zhàn)?；谛畔⒅卫砟芰ν七M政務(wù)公開的可能路徑包括：從政務(wù)公開內(nèi)涵方面實現(xiàn)政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變；從政府治理重心方面實現(xiàn)信息公開向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變；從體制機制創(chuàng)新方面實現(xiàn)技術(shù)治理向整體治理聚焦。
關(guān)鍵詞:政務(wù)公開 公信力 政府治理
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
政務(wù)公開作為現(xiàn)代政府治理的一個環(huán)境基礎(chǔ)要素，已經(jīng)成為我國社會常態(tài)下的行政管理和非常態(tài)下的應(yīng)急管理的重要條件。政務(wù)公開制度是否完善、運轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)、績效是否合乎民意，直接影響著政府治理的效能和制度效能。加快推進政務(wù)公開制度落實，著力形成良性運行機制，有效依托行政與技術(shù)雙重支撐，是促進制度建設(shè)和治理效能有機融合、推進我國各項改革舉措落到實處、提升政府公信力的有力之舉。
我國政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢得到進一步彰顯
政務(wù)公開作為我國行政改革的基本內(nèi)容，歷經(jīng)了從基層到高層、從局部到全國、從面上到深入的一個長期發(fā)展過程?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》2008年開始施行，標志著制度化的政務(wù)公開全面建立；經(jīng)過11年的實施完善，2019年4月重新修訂。這十余年來，我國幾乎每年都會出臺政府信息公開報告和年度政務(wù)公開要點，這充分表明政務(wù)公開制度體系逐步完善，政務(wù)公開工作卓有成效。回顧我國政務(wù)公開發(fā)展的歷程，可以看到，我國政務(wù)公開工作已經(jīng)基本制度化規(guī)范化，制度優(yōu)勢得到進一步彰顯。
制度體系不斷完善
2011年，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于開展依托電子政務(wù)平臺加強縣級政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)試點工作的意見》，提出政府信息公開、行政職權(quán)、便民服務(wù)三大類共計385項事項應(yīng)依托電子政務(wù)平臺向社會公開。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，提出各地各部門應(yīng)當推進行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果五個方面的全過程、全流程公開。2019年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》首次將“五公開”要求寫入法規(guī)。2020年6月，在抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果的關(guān)鍵時期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2020年政務(wù)公開工作要點》，從制度層面對權(quán)責(zé)清單、經(jīng)濟政策發(fā)布解讀、疫情信息發(fā)布、信息公開等政務(wù)公開工作作出規(guī)定，為增強政府透明度和公信力，助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了支撐和保障。
運行機制逐步健全
我國在多年政務(wù)公開實踐過程中，積累了豐富經(jīng)驗，形成了完備機制。為確保信息公開落到實處，先后建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、公開審查機制、監(jiān)督問責(zé)機制等，尤其是新冠肺炎疫情防控期間優(yōu)化完善的聯(lián)防聯(lián)控機制，極大地提升了各級政府的響應(yīng)能力和公開程度，確保政務(wù)公開制度落到實處。為監(jiān)督公共權(quán)力有效運行，同步建立了清單更新機制、債務(wù)公開機制、審計公示機制等。為保障制度執(zhí)行取得實效，逐步完善了考核評估機制、社會評議機制和責(zé)任追究機制等。其中，各級政府通過全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺“好差評”系統(tǒng)、政府門戶網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺、“12345”熱線等收集企業(yè)和群眾意見建議成為常態(tài)，政務(wù)服務(wù)績效由企業(yè)和群眾評判更是得到全面推廣。此外，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)的引入，以及數(shù)據(jù)共享平臺的整體推進等，也為更快形成網(wǎng)絡(luò)信息時代新的政務(wù)公開運行機制創(chuàng)造了良好條件。
效能轉(zhuǎn)化積極推進
效能是指制度執(zhí)行的效果或效率，是體現(xiàn)和驗證制度優(yōu)勢的重要標志?？傮w來看，政務(wù)公開已經(jīng)成為政府治理的有力工具，在促進行政管理體制改革、建立廉潔高效的行政管理新體系，增強政府回應(yīng)性、改善政府治理環(huán)境，強化對公職人員的監(jiān)督、建設(shè)陽光透明政府，提高政府信息利用率、降低市場交易成本，規(guī)范緊急狀態(tài)下的信息公布、提高政府應(yīng)急管理能力等多方面均取得了實實在在的效果。比如，北京市全面推進政務(wù)公開工作，積極打造政務(wù)公開日、“市民對話一把手”、一體化網(wǎng)上政府建設(shè)等系列品牌工程，在運用現(xiàn)代技術(shù)手段促進法治政府、創(chuàng)新政府和服務(wù)型政府建設(shè)方面走在了前列。值得肯定的是，隨著政府數(shù)據(jù)的進一步開放利用，政務(wù)信息系統(tǒng)將成為政策解讀、市場監(jiān)管、政民互動等領(lǐng)域的“必需品”。
我國政務(wù)公開面臨的主要挑戰(zhàn)
將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要良好的運行機制、健全的保障體系以及科學(xué)的評估手段。就政務(wù)公開制度而言，其涉及信息公開、權(quán)力監(jiān)督、依法行政等多個方面，面臨政府誠信、決策風(fēng)險及數(shù)據(jù)安全等諸多挑戰(zhàn)。
政府回應(yīng)性不足與群眾知情權(quán)增長存在矛盾
我國現(xiàn)階段的國家治理具有過渡性、探索性和融合性等新特點。治理主體的多元參與與密切協(xié)同，并不能有效應(yīng)對治理客體的錯綜復(fù)雜與敏捷多變，這一隱性矛盾在政務(wù)公開等方面尤為突出。網(wǎng)絡(luò)時代，群眾接收信息的自主權(quán)、發(fā)布信息的自主性空前提高，常常會超越政府的應(yīng)對速度，導(dǎo)致政府有時以“遲到”“缺席”“沉默”等姿態(tài)出現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、離散性等特點決定了其信息傳遞和流轉(zhuǎn)的完全自由性，在相當程度上增加了政府公開數(shù)據(jù)、管理信息的難度，哪些信息需要公開、在什么范圍內(nèi)公開、依據(jù)什么程序公開等問題成為“牽絆”。在打造治理共同體的過程中，政府與企業(yè)、政府與社會相互協(xié)作仍有較大提升空間，存在黨政部門孤軍作戰(zhàn)、有志群眾孤立無援、社會精英冷靜觀望等狀況。究其原因，主要在于各級政府對政府信息和政務(wù)數(shù)據(jù)認識不全、理解不深、風(fēng)險意識不高，運用網(wǎng)絡(luò)和信息輔助決策能力不強，在主動公開、被動回應(yīng)、交流互動等方面缺乏訓(xùn)練。
政務(wù)公開目標與信息治理能力未能匹配
互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的兼容性與高速率，加快了人類學(xué)習(xí)與交流進程，加速了政務(wù)公開和信息共享，網(wǎng)絡(luò)和新媒體躍升為群眾獲取政府信息的主渠道，對政府應(yīng)對及其決策產(chǎn)生重要影響。具體而言，各級政府在加快網(wǎng)絡(luò)公開、網(wǎng)上問政建設(shè)的同時，網(wǎng)絡(luò)的“雙刃劍”效應(yīng)亦不可避免，如何駕馭信息、提升信息治理能力成為各級政府的最新考量。經(jīng)此疫情防控一戰(zhàn)，社交媒體的“爆發(fā)性”壯大也為政府治理提出新難題，網(wǎng)絡(luò)空間政務(wù)公開成為后疫情時代的新模式新樣態(tài)，網(wǎng)上群眾路線雖然得到新發(fā)展，但如何由線下轉(zhuǎn)到線上卻遇到新困難。隨著越來越多不同年齡、不同背景的人民成為網(wǎng)民并躋身于信息傳播者和輿論生成者行列，信息發(fā)布的“門檻”將會降低，信息博弈和數(shù)據(jù)溯源的難度將會加大，政務(wù)公開的復(fù)雜性、風(fēng)險性和未知性也會增加，政府信息治理能力亟需有效提升。
公開效能提升與體制機制運轉(zhuǎn)未能同步
從目前情況看，政務(wù)公開的主要矛盾已從公開數(shù)量逐步轉(zhuǎn)向公開質(zhì)量，政務(wù)公開效能優(yōu)劣依賴于體制機制是否順暢有效。信息技術(shù)的不斷迭代，正在使政務(wù)公開向全領(lǐng)域延伸，呈現(xiàn)全時空、多維度的擴展之勢，數(shù)據(jù)多寡與信息能力成為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政務(wù)公開質(zhì)量的決定因素。但由于長期缺乏有效的多方合作機制，信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘制約了政府信息公開效能的發(fā)揮，構(gòu)建全民團結(jié)、聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、平戰(zhàn)結(jié)合的信息管理體系應(yīng)當盡早提上議事日程。作為網(wǎng)絡(luò)大國，我國政務(wù)公開渠道早已呈現(xiàn)平民化和下沉趨勢，信息主體多元化和內(nèi)容多樣化等特征較為明顯。然而，有的政府部門對政務(wù)信息的甄別、管理和使用等情況，有時還達不到人民群眾所期望的那樣融會貫通。制度的執(zhí)行過程需要綜合運用一系列詳細規(guī)范，如果缺乏對相關(guān)規(guī)范和詳細規(guī)定的了解，加之沒有強有力的法律保障和技術(shù)支撐，輕則會出現(xiàn)信息不同步和不對稱等現(xiàn)象，重則將導(dǎo)致政務(wù)公開制度碎片化和調(diào)適性等問題，影響政務(wù)公開整體效能的發(fā)揮。
基于信息治理能力推進政務(wù)公開的可能路徑
黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，其中提到的“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”，為加快政務(wù)公開和政府職能轉(zhuǎn)變指明了努力方向。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)在疫情防控攻堅戰(zhàn)中的成功實踐，則為構(gòu)建以數(shù)據(jù)為中心的政務(wù)公開制度體系、以信息治理能力為支撐的運行機制提供了有力參考。
政務(wù)公開內(nèi)涵：政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變
一是公開主體上，要突出政府的主導(dǎo)作用。各級政府應(yīng)當主動公開、積極作為，健全政府信息主動發(fā)布聯(lián)動機制，在主動公開、主動回應(yīng)信息方面做足文章。按照《2020年政務(wù)公開工作要點》，加強政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體內(nèi)容保障，更多發(fā)布權(quán)威準確、通俗易懂、形式多樣、易于傳播的政策解讀產(chǎn)品，不斷提高政策知曉度。與此同時，盡快實現(xiàn)制度與技術(shù)有機融合，形成政府主導(dǎo)、鏈條參與、技術(shù)匯集的強大支撐合力，健全與之有關(guān)的法律法規(guī)，完善數(shù)據(jù)標準規(guī)范，制定信息管理辦法等。
二是公開形式上，應(yīng)凸顯黨媒和官媒的主陣地作用。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，落實政務(wù)公開的主體責(zé)任、主管責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，加快傳統(tǒng)媒體與新媒體的有機融合，形成全媒體統(tǒng)一行動的聚合效力。依據(jù)政務(wù)信息的重要性和影響程度，由不同類型媒體“分頭行動”，有效提高信息傳播利用效率。在管理權(quán)限的分配上，信息入口即收集渠道和范圍可以更寬更廣和不受限制，但信息出口即公開內(nèi)容和時機應(yīng)有科學(xué)根據(jù)和法律依據(jù)。
三是公開策略上，要善用精英的示范效應(yīng)。在以“流量”為簡單效能標準的網(wǎng)絡(luò)世界，社會精英的言論往往決定著網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向和信息流向。在多方參與治理的情境下，政府不僅要發(fā)揮資源“分配者”職能，還應(yīng)扮演“調(diào)節(jié)者”與“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，必須因材施用、各司其職。只有統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下、國內(nèi)國際、大事小事，優(yōu)化組合力量，區(qū)分對象進行治理，才能盡快達成“更好強信心、暖人心、聚民心”的治理目標，更好發(fā)揮政務(wù)公開工作的獨特功能。
四是公開結(jié)果上，應(yīng)形成聚合的信息優(yōu)勢。信息優(yōu)勢的形成需要各類治理主體全面參與，政務(wù)公開并非政府的“一家之事”，而是多方參與之治，要在發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府主導(dǎo)職能的基礎(chǔ)上，正確運用新技術(shù)手段，拓寬信息渠道和來源，吸引多方力量參與信息治理和政務(wù)公開，更好發(fā)揮我國制度優(yōu)勢。
政府治理重心：信息公開向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變
一是信息管理的法治化整合。我國各級政府建立了較為完備的信息治理制度，相關(guān)法律包括《保守國家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《突發(fā)事件應(yīng)急法》等，今后應(yīng)當站在國家治理體系的全局高度，把握政務(wù)公開工作的特殊作用，對已有制度整體梳理，依據(jù)治理效能重新排序，按照合而為一、以大統(tǒng)小、因地制規(guī)等原則統(tǒng)一優(yōu)化。
二是信息分類的規(guī)范化再造。無論是主動公開，還是依申請公開，信息類型、格式、表述等方面均可能存在不統(tǒng)一現(xiàn)象。僅從文本表述的淺層面分析，如果執(zhí)行者缺乏一定的知識水平和理解能力，實際操作過程中極有可能出現(xiàn)信息傳達不同步、情況處置不及時等問題。因此，應(yīng)當及時制定和出臺國家層面的信息分類指南，建立國家級信息管理機制并發(fā)揮實效。具體到信息分類與規(guī)范化問題，可以根據(jù)實際效果分為有效信息、無效信息和時效信息等；也可將突發(fā)事件中政府信息與事件緊急程度結(jié)合起來，按照輕重緩急劃分等級、區(qū)分類型等。
三是數(shù)據(jù)共享的標準化筑基。數(shù)據(jù)是信息的基本構(gòu)成和主要形式，是信息交互的具體實現(xiàn)。2020年3月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素并可被市場化配置。數(shù)據(jù)要素將在推進國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更大作用，政府信息獲取中數(shù)據(jù)“各自為政”等問題也將得到有效解決。
體制機制創(chuàng)新：技術(shù)治理向整體治理聚焦
一是筑牢指揮聚合的聯(lián)防聯(lián)控機制。設(shè)立央地多級突發(fā)事件應(yīng)對常設(shè)機構(gòu)和信息發(fā)布機制，指定信息發(fā)布責(zé)任主體。擬定中央到地方各級政府信息公開與信息發(fā)布權(quán)力清單、內(nèi)容清單、問責(zé)清單等，賦予地方政府在清單范圍內(nèi)充足的經(jīng)濟、社會、環(huán)境資源調(diào)配權(quán)限，依據(jù)突發(fā)事件變化情況因地制宜構(gòu)筑應(yīng)對方案。以法定形式明確政務(wù)公開制度的責(zé)任主體，落實各級政府主體責(zé)任、壓實屬地責(zé)任，搭建聯(lián)防聯(lián)控大數(shù)據(jù)管理平臺和信息發(fā)布系統(tǒng)等，形成以安全部門為主導(dǎo)、以信息部門為支撐、以行政部門為依托的信息治理指揮體制。
二是健全權(quán)責(zé)融合的責(zé)任清單機制。借鑒此次疫情防控的成功經(jīng)驗，由網(wǎng)信辦或應(yīng)急管理部牽頭組建突發(fā)事件信息發(fā)布專門機構(gòu)，明確數(shù)據(jù)歸屬，統(tǒng)一信息管理。對于各部門各級人員的具體職責(zé)劃定，可借鑒作戰(zhàn)領(lǐng)域任務(wù)分發(fā)系統(tǒng)，細化不同類型事件下的具體流程應(yīng)對清單，加強信息分級管理和權(quán)限分配。在引入清單制區(qū)分任務(wù)的同時，須將數(shù)據(jù)安全擺在重要位置，核心敏感信息由黨政機關(guān)聯(lián)合保護，輔以集成化、可視化、清晰化的技術(shù)創(chuàng)新，形成明晰穩(wěn)定的多級信息審批機制、穩(wěn)固精準的內(nèi)部信息控制機制、嚴格廣泛的外部數(shù)據(jù)賦權(quán)機制等。
三是構(gòu)建價值統(tǒng)合的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。整合社會精英和民間組織優(yōu)勢力量，鼓勵包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非行政事業(yè)單位等積極參與數(shù)據(jù)收集、甄別與回應(yīng)，最大限度避免地方政府各自為政，杜絕地方官員懶政怠政等行為。公共企事業(yè)單位因其獨有的公共資源優(yōu)勢和信息技術(shù)優(yōu)勢，必須充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)匯聚的多元溝通平臺，打破行政體制壁壘，盡快實現(xiàn)多方利益主體信息共享與跨區(qū)協(xié)同。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部研究員；本文系國家社科基金項目“信用機制與志愿服務(wù)發(fā)展研究”（項目編號：20GLX244）與中國行政改革研究基金課題“政府公信力與誠信政府建設(shè)研究”（課題編號：2019CSOARJJKT009）階段性成果；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）信息技術(shù)部調(diào)研員劉海軍對本文亦有貢獻】
責(zé)編：李一丹 / 羅 婷
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