【摘要】暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏?guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。由于面臨諸多“卡脖子”問(wèn)題，疊加外部不確定性因素，當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在明顯的脆弱性。國(guó)家物資儲(chǔ)備是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要保障。然而，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的儲(chǔ)備管理協(xié)同不足、儲(chǔ)備主體單一、能力儲(chǔ)備滯后、資金來(lái)源渠道不廣等問(wèn)題，致使物資儲(chǔ)備還不能很好滿(mǎn)足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)從建立統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系、壯大社會(huì)儲(chǔ)備力量、堅(jiān)持實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備并重、拓寬儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道等四個(gè)方面入手，完善物資儲(chǔ)備體系，提高國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的保障水平。
【關(guān)鍵詞】新發(fā)展格局 產(chǎn)業(yè)鏈 供應(yīng)鏈 韌性 物資儲(chǔ)備
【中圖分類(lèi)號(hào)】F20 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.006
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程。經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體是好的，但國(guó)際發(fā)展環(huán)境與國(guó)內(nèi)發(fā)展條件正在發(fā)生復(fù)雜深刻的變化。我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈高度依賴(lài)專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和全球范圍內(nèi)的分工合作。新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易保護(hù)主義加劇，給我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菄?guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線(xiàn)，其安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分。2020年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力”。自主可控并非指產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈只能在國(guó)內(nèi)封閉循環(huán)，而是強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，即在確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的基礎(chǔ)上，提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。本文擬從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求出發(fā)，研究國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力所發(fā)揮的重要保障功能，分析當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的短板弱項(xiàng)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
新發(fā)展格局需增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性
構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段、培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的必然選擇。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，其中，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏?guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。
增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性是暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必然要求。按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)再生產(chǎn)理論，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)并不是孤立存在的，而是一個(gè)相互促進(jìn)、相互制約的有機(jī)統(tǒng)一整體。其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的起點(diǎn)，決定著后面三個(gè)環(huán)節(jié)的對(duì)象、水平、結(jié)構(gòu)與具體形式。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)欠€(wěn)定生產(chǎn)、暢通循環(huán)的重要基石。
近年來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場(chǎng)合用“韌性”說(shuō)明中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。2020年2月18日，國(guó)家主席習(xí)近平在同英國(guó)首相約翰遜通電話(huà)時(shí)說(shuō)到，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)勁，內(nèi)需空間廣闊，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，我們有信心、有能力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”。2020年5月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表示，“我們統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，及時(shí)有效促進(jìn)了保供穩(wěn)價(jià)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出堅(jiān)強(qiáng)韌性和巨大潛能”。2020年7月30日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議時(shí)指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性是強(qiáng)勁的”。同年召開(kāi)的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，“經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，人力資源豐富，市場(chǎng)空間廣闊，發(fā)展韌性強(qiáng)勁”。“韌性”已成為概括新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的重要概念與構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。
根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)?ldquo;韌性”意指物體受外力作用時(shí)，產(chǎn)生變形而不易折斷的性質(zhì)。這一概念廣泛應(yīng)用于生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域（蘇杭，2015）。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性強(qiáng)調(diào)的是在遭遇沖擊后，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能夠及時(shí)抵御、吸收、快速適應(yīng)并作出有效反應(yīng)的能力。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能減輕外部沖擊帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，并在抵御、吸收沖擊時(shí)獲取新的發(fā)展機(jī)遇。從靜態(tài)的角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性能保證在極端情況下生產(chǎn)有效維持、流通高效順暢。從動(dòng)態(tài)角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性具備“黑天鵝”事件來(lái)襲時(shí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的維持力，短暫“斷鏈”后的復(fù)原力，以及實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的轉(zhuǎn)型力。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，有兩方面的要求：一是確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定；二是提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力。只有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，才能聯(lián)動(dòng)各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，為暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供基礎(chǔ)與保障；只有提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，才能形成我國(guó)參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。
我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在脆弱性。經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，一國(guó)經(jīng)濟(jì)循環(huán)并非封閉的國(guó)內(nèi)循環(huán)，而是開(kāi)放的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，全球經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起，各國(guó)的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)環(huán)節(jié)均已延伸到國(guó)外。世界經(jīng)濟(jì)交織成一個(gè)相互依存、相互融合的有機(jī)整體，同時(shí)也加大了一國(guó)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體特別是作為全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體發(fā)生暫時(shí)的生產(chǎn)停擺或采取嚴(yán)厲的貿(mào)易限制，都會(huì)給其他經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成巨大的外部沖擊（唐玨嵐，2020），尤其是對(duì)外依存度高的國(guó)家面臨的“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)更大。
作為一個(gè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)大國(guó)，當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在著明顯的脆弱性。
一方面，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈面臨著諸多“卡脖子”問(wèn)題。這種“卡脖子”問(wèn)題主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)受制于人。比如，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，種源安全缺乏保障。種子是一國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”，但近年來(lái)國(guó)外種業(yè)巨頭來(lái)勢(shì)洶洶，企圖控制我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)，一大批洋種子已滲透到國(guó)內(nèi)田間地頭（王建等，2020）。此外，部分農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口。目前除水稻、小麥、玉米三大主糧外，我國(guó)其他農(nóng)產(chǎn)品均嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口，其中食用植物油進(jìn)口依存度超過(guò)60%，大豆更是超過(guò)80%。又如，在工業(yè)領(lǐng)域，一些關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)受制于人，部分關(guān)鍵元器件、零部件、原材料依賴(lài)進(jìn)口，“缺芯少基”現(xiàn)象普遍[1]。再如，能源資源領(lǐng)域，我國(guó)是全球第二大煉油國(guó)和石油消費(fèi)國(guó)、第三大天然氣消費(fèi)國(guó)，但石油對(duì)外依存度達(dá)70%以上，天然氣對(duì)外依存度超過(guò)40%。因此，來(lái)自產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游的任何外部沖擊，都有可能威脅到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。
另一方面，威脅產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定的外部不確定性因素明顯增加。比如，由于萬(wàn)物互聯(lián)，一場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊可以使受攻擊的國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓；由于社會(huì)流動(dòng)性提高，一種未知的病毒可以引發(fā)烈性傳染病大流行；由于全球經(jīng)濟(jì)相互依存，一場(chǎng)境外工廠(chǎng)罷工或礦山事故可以造成一國(guó)生產(chǎn)梗阻……“黑天鵝”事件總是發(fā)生在意想不到的地方。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)的沖擊下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游供給不暢甚至“斷鏈”情況時(shí)有發(fā)生。疫情影響下的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前路漫長(zhǎng)且易受挫折，一部分國(guó)家為了有效防控疫情，從采用單向限制性手段逐漸轉(zhuǎn)向雙向、多邊的嚴(yán)格管制措施，不僅造成貿(mào)易成本大幅上升，還加大了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈“縮鏈”甚至“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)，而這又進(jìn)一步傳遞到我國(guó)參與國(guó)際分工的相關(guān)領(lǐng)域與企業(yè)，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。從國(guó)際貿(mào)易環(huán)境來(lái)看，如果中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的摩擦進(jìn)一步擴(kuò)散，美國(guó)對(duì)中國(guó)科技領(lǐng)域的打壓與遏制進(jìn)一步升級(jí)，未來(lái)我國(guó)可能將面臨更為激烈的博弈手段、更難應(yīng)對(duì)的博弈策略，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈依賴(lài)境外的產(chǎn)業(yè)將面臨較大困難。
面對(duì)外部諸多不確定性挑戰(zhàn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，確保在關(guān)鍵時(shí)刻不掉鏈子且能自我循環(huán)，鞏固提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體必須具備的重要特征。（習(xí)近平，2020）
國(guó)家物資儲(chǔ)備具有增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的功能
20世紀(jì)30年代，在吸取第一次世界大戰(zhàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，許多國(guó)家出于備戰(zhàn)需求紛紛儲(chǔ)備石油、鋁、鉻等物資。如今，各國(guó)物資儲(chǔ)備的目的已不限于軍事需求，而是從國(guó)家安全全局出發(fā)考慮，將物資儲(chǔ)備作為國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)、國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，以及彰顯國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。加強(qiáng)物資儲(chǔ)備已成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)。
國(guó)家物資儲(chǔ)備的基本內(nèi)涵。不同于一般的物資，國(guó)家儲(chǔ)備物資，“是指由中央政府儲(chǔ)備和掌握的，國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需的關(guān)鍵性礦產(chǎn)品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資”[2]。相應(yīng)地，國(guó)家物資儲(chǔ)備是指以政府為主體，以保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的，有計(jì)劃地儲(chǔ)備關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需物資。在遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)、傳染性疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，儲(chǔ)備物資可發(fā)揮保障物資供給、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用；在事關(guān)國(guó)家重大戰(zhàn)略、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域，儲(chǔ)備物資可體現(xiàn)國(guó)家威懾力與反制力（晏然，2020）。
國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐作用。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出、外部環(huán)境不穩(wěn)定不確定因素明顯增多的環(huán)境下，國(guó)家物資儲(chǔ)備將發(fā)揮“穩(wěn)定器”“蓄水池”功能，是增強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要支撐與保障。
第一，國(guó)家物資儲(chǔ)備能提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。國(guó)家進(jìn)行物資儲(chǔ)備的目的主要是為了滿(mǎn)足未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件帶來(lái)的沖擊，是對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的供給不足提前進(jìn)行的防范性物資安排。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)投放儲(chǔ)備物資的方式降低本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈所受的沖擊，增強(qiáng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)外部沖擊的防御、吸收能力，進(jìn)而穩(wěn)定市場(chǎng)主體對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期。
第二，國(guó)家物資儲(chǔ)備能增強(qiáng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制具有一定的自發(fā)性、滯后性與盲目性，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)。政府往往通過(guò)宏觀(guān)調(diào)控平抑市場(chǎng)波動(dòng)，其中，國(guó)家物資儲(chǔ)備可以彌合、平抑供求差異，是保障市場(chǎng)供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的特殊力量。國(guó)家物資儲(chǔ)備往往以逆風(fēng)向行事為特征，即當(dāng)市場(chǎng)供過(guò)于求、價(jià)格低落時(shí)，政府通過(guò)收儲(chǔ)提振經(jīng)濟(jì)；當(dāng)市場(chǎng)供不應(yīng)求、價(jià)格高漲時(shí)，通過(guò)投放儲(chǔ)備物資給市場(chǎng)降溫，防止市場(chǎng)出現(xiàn)大起大落的情況。由于國(guó)家儲(chǔ)備物資的采購(gòu)、存儲(chǔ)、調(diào)用不必經(jīng)過(guò)市場(chǎng)配置與社會(huì)分配，必要時(shí)可以直接將關(guān)鍵物資投放到市場(chǎng)甚至不必通過(guò)市場(chǎng)交易發(fā)放給特定對(duì)象，這種一般宏觀(guān)調(diào)控手段所不具備的快速響應(yīng)能力，有助于產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定發(fā)展。
第三，國(guó)家物資儲(chǔ)備有助于培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈過(guò)度依賴(lài)外部資源與市場(chǎng)，容易受制于人，進(jìn)而影響本國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。國(guó)家物資儲(chǔ)備能提升本國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)與對(duì)資源的定價(jià)權(quán)，也能增強(qiáng)一國(guó)參與國(guó)際博弈的能力。在遭遇“斷鏈”等極端沖擊時(shí)，儲(chǔ)備物資的投放可確保本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，尤其是通過(guò)增強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，可拉緊國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)本國(guó)的依存關(guān)系，形成對(duì)外方人為“斷鏈”的強(qiáng)有力反制和威懾能力。
上文簡(jiǎn)略分析了國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的關(guān)鍵支撐作用，這些作用包括對(duì)抗外部沖擊的應(yīng)急保障功能、穩(wěn)定生產(chǎn)流通的宏觀(guān)調(diào)控功能和應(yīng)對(duì)國(guó)際博弈的威懾反制功能，確保極端情況下產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不“斷鏈”，或即使中斷也能及時(shí)自我修復(fù)，并能快速適應(yīng)變化實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。
當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的不足。要發(fā)揮國(guó)家物資儲(chǔ)備對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“壓艙石”“穩(wěn)定器”作用，必須樹(shù)立系統(tǒng)思維，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系。國(guó)家物資儲(chǔ)備體系是物資儲(chǔ)備管理部門(mén)為了維護(hù)國(guó)家總體安全，以物資儲(chǔ)備為中心工作，依照物資的流動(dòng)方式，使與儲(chǔ)備有關(guān)的所有管理活動(dòng)、要素資源、環(huán)節(jié)過(guò)程協(xié)同運(yùn)作的整體系統(tǒng)。完善的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系具有儲(chǔ)備主體多元參與、管理部門(mén)協(xié)同運(yùn)作、內(nèi)容環(huán)節(jié)覆蓋全流程及管理方式動(dòng)態(tài)化等特征（唐玨嵐，2021）。
新中國(guó)成立之初，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)和百?gòu)U待興的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，黨和政府高度重視儲(chǔ)備工作。1951年，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和財(cái)政部首次提出建立國(guó)家物資儲(chǔ)備的建議。1952年開(kāi)始建設(shè)儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，并利用國(guó)家預(yù)算撥專(zhuān)款收儲(chǔ)物資。1953年國(guó)家物資儲(chǔ)備局作為政務(wù)院的一個(gè)獨(dú)立局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)有了專(zhuān)門(mén)的物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家物資的收儲(chǔ)、輪換和日常管理工作。60多年來(lái)，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系在支持國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大自然災(zāi)害、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展方面作出了積極貢獻(xiàn)。但2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的醫(yī)用設(shè)備、防護(hù)服、口罩等物資頻頻告急，以及產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一度面臨的“斷鏈”風(fēng)險(xiǎn)，反映了我國(guó)物資儲(chǔ)備體系仍存在突出短板，還不能很好滿(mǎn)足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的問(wèn)題，主要包括以下方面。
第一，儲(chǔ)備管理協(xié)同不足。目前我國(guó)的物資儲(chǔ)備管理體制已較為全面地涵蓋了不同區(qū)域和層級(jí)，但尚未形成縱橫聯(lián)動(dòng)的物資儲(chǔ)備格局。就縱向而言，盡管已經(jīng)形成了從中央到地方的三級(jí)垂直管理體制，但分級(jí)管理還不夠科學(xué)高效，分級(jí)動(dòng)用機(jī)制還不夠完善；從橫向協(xié)調(diào)來(lái)看，相關(guān)部門(mén)和儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)之間的會(huì)商協(xié)作還不夠靈活暢通（晏然，2020），難以實(shí)現(xiàn)物資綜合性和應(yīng)急性的高效配置。
第二，儲(chǔ)備主體單一化。我國(guó)物資儲(chǔ)備一直以政府儲(chǔ)備為主，社會(huì)儲(chǔ)備發(fā)展相對(duì)滯后，其優(yōu)勢(shì)在于高度集中，能夠及時(shí)作出決策應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。但儲(chǔ)備主體單一化導(dǎo)致了以下問(wèn)題：一是國(guó)家儲(chǔ)備物資的儲(chǔ)備場(chǎng)所和日常管理所需資金完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨大壓力；二是儲(chǔ)備物資運(yùn)行管理帶有較強(qiáng)的行政色彩，市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家物資儲(chǔ)備運(yùn)作管理中運(yùn)用不充分。政府儲(chǔ)備物資的采購(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)都通過(guò)指令性計(jì)劃進(jìn)行，物資采購(gòu)項(xiàng)目與資金都需要經(jīng)過(guò)層層審批，有些物資因儲(chǔ)存過(guò)久，在品質(zhì)上達(dá)不到使用要求，而有些物資，比如新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的物資又難以及時(shí)儲(chǔ)備，造成已有儲(chǔ)備物資的品類(lèi)、規(guī)模與增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求之間仍有不小差距。
第三，能力儲(chǔ)備是短板。不論是儲(chǔ)備規(guī)模還是結(jié)構(gòu)，僅僅依靠實(shí)物儲(chǔ)備難以滿(mǎn)足因突發(fā)性事件所產(chǎn)生的突發(fā)性物資需求。能力儲(chǔ)備可有效彌補(bǔ)實(shí)物儲(chǔ)備之不足。作為一種特殊的儲(chǔ)備模式，能力儲(chǔ)備是儲(chǔ)備管理部門(mén)通過(guò)與企業(yè)簽訂合同的方式，儲(chǔ)備可快速用于生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、生產(chǎn)線(xiàn)、原材料、人員以及先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)等，確保企業(yè)及時(shí)增產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，生產(chǎn)供應(yīng)相應(yīng)物資以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件產(chǎn)生的突發(fā)需求（陳俐穎等，2020）。但目前我國(guó)的能力儲(chǔ)備相對(duì)不足，在“一張網(wǎng)”統(tǒng)籌相關(guān)要素方面還有欠缺，在法律法規(guī)方面還不夠完善，缺乏具體操作指引。
第四，資金來(lái)源渠道狹窄。目前，我國(guó)物資儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，總體上用于物資儲(chǔ)備的財(cái)政資金支持不足。由表1可見(jiàn)，我國(guó)糧油物資儲(chǔ)備支出額從2015年的2613.09億元減少到2019年的1897.11億元，減少了27.4%；同期，糧油物資儲(chǔ)備支出占一般公共預(yù)算支出的比例也呈逐年下降之勢(shì)，由2015年的1.49%下降到2019年的0.79%。儲(chǔ)備資金的大幅縮減導(dǎo)致物資儲(chǔ)備的品類(lèi)偏少、總體規(guī)模偏小，難以確保極端情況下國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)之需。更何況，儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)與動(dòng)用通常會(huì)受到不確定事件的影響，但財(cái)政資金的使用一般需經(jīng)過(guò)人大審批[3]，進(jìn)而使得儲(chǔ)備物資無(wú)法對(duì)突發(fā)事件作出快速反應(yīng)。
完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系的對(duì)策建議
從提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)物資儲(chǔ)備體系存在的突出問(wèn)題，應(yīng)著重從以下四方面完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，增強(qiáng)物資儲(chǔ)備對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐保障功能。
一是建立統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系。儲(chǔ)備物資的動(dòng)用涉及多個(gè)部門(mén)，有關(guān)部門(mén)既要各守其職，還要加強(qiáng)協(xié)同運(yùn)作。需要?jiǎng)佑脙?chǔ)備物資的緊急狀態(tài)往往具有發(fā)生突然、成因復(fù)雜、危害嚴(yán)重的特點(diǎn)。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，為維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定，儲(chǔ)備物資的調(diào)用是帶有應(yīng)急性質(zhì)的，必須快速響應(yīng)。所謂“快速響應(yīng)”，就是在關(guān)鍵時(shí)刻，儲(chǔ)備物資能“拿得出、調(diào)得快、用得上”。儲(chǔ)備物資的生產(chǎn)、收儲(chǔ)、調(diào)用往往涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)儲(chǔ)備物資品種及儲(chǔ)備運(yùn)行管理的多種資源。因此，健全國(guó)家物資儲(chǔ)備體系關(guān)鍵是建立起一個(gè)超越部門(mén)利益的統(tǒng)一高效的物資儲(chǔ)備管理體系，能統(tǒng)籌管理分散在不同部門(mén)的儲(chǔ)備物資，并構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各部門(mén)跳出自身的利益訴求密切配合，發(fā)揮“整體大于部分之和”效應(yīng)。
二是壯大社會(huì)儲(chǔ)備力量。國(guó)家物資儲(chǔ)備的主體無(wú)疑是政府，但從儲(chǔ)備方式來(lái)看，除了國(guó)家儲(chǔ)備（中央和地方政府的專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備），還有企業(yè)儲(chǔ)備（包括法定儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備）及家庭儲(chǔ)備等。一旦企業(yè)與家庭儲(chǔ)備的數(shù)量發(fā)生變化，國(guó)家物資儲(chǔ)備的規(guī)模就會(huì)受到影響。因此，完善的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，應(yīng)是一個(gè)政府儲(chǔ)備與家庭儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合的體系。運(yùn)用政府儲(chǔ)備、企業(yè)代儲(chǔ)、協(xié)議儲(chǔ)備、家庭儲(chǔ)備等各種方式，逐步構(gòu)建起多元主體參與的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，這既能減輕物資儲(chǔ)備的財(cái)政資金負(fù)擔(dān)，又可提升物資儲(chǔ)備對(duì)不確定事件的響應(yīng)能力。國(guó)家物資儲(chǔ)備具有公益性，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)主體，兩者之間有時(shí)不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾，對(duì)于這一矛盾的破解，一方面，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)切實(shí)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，另一方面，政府在資金、政策上應(yīng)為企業(yè)儲(chǔ)備提供相應(yīng)支持。比如，政府可以聯(lián)合相關(guān)企業(yè)，通過(guò)給予企業(yè)倉(cāng)庫(kù)建設(shè)補(bǔ)貼等方式，利用企業(yè)周轉(zhuǎn)庫(kù)存實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備物資的動(dòng)態(tài)輪換。
三是堅(jiān)持實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備并重。實(shí)物儲(chǔ)備是關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)急保障的第一道防線(xiàn)。在緊急事件發(fā)生時(shí)，調(diào)用實(shí)物儲(chǔ)備能迅速起到穩(wěn)人心、強(qiáng)信心的作用。與此同時(shí)，要積極利用投放實(shí)物儲(chǔ)備所爭(zhēng)取到的時(shí)間，迅速啟用能力儲(chǔ)備，組織短缺物資的集中生產(chǎn)與應(yīng)急采購(gòu)。如果說(shuō)實(shí)物儲(chǔ)備構(gòu)筑起應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的第一道防御線(xiàn)，那能力儲(chǔ)備則是事關(guān)應(yīng)急物資補(bǔ)給的生命線(xiàn)。能力儲(chǔ)備通過(guò)提升供應(yīng)彈性，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性。大規(guī)模能力儲(chǔ)備的釋放，體現(xiàn)的是一國(guó)包括生產(chǎn)制造、交通運(yùn)輸、人力動(dòng)員等在內(nèi)的強(qiáng)大綜合實(shí)力。我國(guó)可根據(jù)突發(fā)事件產(chǎn)生的需求，建立一批戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備生產(chǎn)線(xiàn)，平時(shí)用于軍用產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可轉(zhuǎn)為民用，尤其是應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)能力儲(chǔ)備，保證在重大緊急情況下能快速有效地組織產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上下游各環(huán)節(jié)開(kāi)展生產(chǎn)（秦海林，2020）。
四是拓寬儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道。資金是完善國(guó)家物資儲(chǔ)備體系的關(guān)鍵保障。建議設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)物資儲(chǔ)備基金，該基金來(lái)源除財(cái)政撥款外[4]，還可來(lái)自?xún)?chǔ)備物資輪換中產(chǎn)生的盈利、儲(chǔ)備資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，并在一定條件下，探索國(guó)家物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施商用租賃模式，產(chǎn)生的租賃費(fèi)用也可充實(shí)儲(chǔ)備基金（盧藝，2020）。同時(shí)，統(tǒng)籌安排各類(lèi)儲(chǔ)備。物資儲(chǔ)備、外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備，都是一國(guó)儲(chǔ)備的重要組成。作為一個(gè)開(kāi)放發(fā)展的超大型經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)物資儲(chǔ)備體系的構(gòu)建不應(yīng)局限于國(guó)內(nèi)的資源與生產(chǎn)能力，而應(yīng)放眼世界，特別是通過(guò)對(duì)龐大外匯儲(chǔ)備資源的戰(zhàn)略性運(yùn)用，在全球范圍內(nèi)采購(gòu)國(guó)計(jì)民生所需的資源與物資。這既能避免“錢(qián)多了咬手”，達(dá)到外匯儲(chǔ)備運(yùn)用多元化目標(biāo)，也能實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資來(lái)源多渠道、增強(qiáng)本國(guó)物資儲(chǔ)備資金實(shí)力的目的，為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性提供堅(jiān)實(shí)支撐。
注釋
[1]芯片自給率目前不到30%，尤其是高端芯片嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口；核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等工業(yè)基礎(chǔ)能力薄弱，大量依賴(lài)進(jìn)口。
[2]《國(guó)家物資儲(chǔ)備管理規(guī)定》第3條，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/201504/t20150417_960796.html，2015年4月17日更新。
[3]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第64條規(guī)定，各級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)提出，報(bào)本級(jí)政府決定。
[4]建議在儲(chǔ)備立法時(shí)，明確規(guī)定每年提取一定比例的國(guó)家財(cái)政收入作為國(guó)家儲(chǔ)備資金來(lái)源?？紤]到儲(chǔ)備加強(qiáng)的大趨勢(shì)，財(cái)政還應(yīng)確保儲(chǔ)備資金逐年增長(zhǎng)。
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責(zé) 編／李少婷（見(jiàn)習(xí)）
The Great Significance of Improving the National Strategic Reserves System
to Smooth Economic Circulation
Tang Juelan
Abstract: Smooth economic circulation is the key to creating a new development pattern, while a resilient industrial chain and supply chain is its basis and premise. At present, China's industrial chain and supply chain are strikingly vulnerable due to many "neck-strangling" problems and external uncertain factors. The national strategic reserves are an important guarantee to enhance the resilience of the industrial chain and supply chain. However, there are some problems with China's strategic reserves system, such as insufficient coordination of reserves management, the single reserves management body, lagged capacity reserve, and narrow sources of funds, which make the strategic reserves unable to meet the needs of increasing the resilience of the industrial chain and supply chain. Therefore, China should establish a unified and efficient strategic reserves management system, cultivate the non-governmental reserve forces, place equal emphasis on the material reserves and capacity reserve, and broaden the source of reserve funds, so as to improve the national strategic reserves system and make it better able to guarantee the resilience of the industrial chain and supply chain.
Keywords: new development pattern, industrial chain, supply chain, resilience, strategic reserves
唐玨嵐，中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)政策學(xué)、貨幣金融學(xué)。主要著作有《發(fā)展中國(guó)家的資本外逃研究》《防范短期資本流向逆轉(zhuǎn)研究》等。
