【摘要】脫離工業(yè)支撐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的縣城具有“非工非農(nóng)”特點(diǎn)。縣域城鎮(zhèn)化在農(nóng)民可自主進(jìn)城與自由返鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)之間，塑造了縣域這一第三元空間，我國基層社會從城鄉(xiāng)二元變成城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化尤其要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民就業(yè)問題，避免地方政府在土地財政的激勵下，片面追求人口城鎮(zhèn)化。
【關(guān)鍵詞】縣域 城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu) 【中圖分類號】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
人口遷移速度、城市規(guī)模控制、城市空間布局和城市體系規(guī)劃等，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體情況來作出科學(xué)安排。目前，各級政府重點(diǎn)推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這將深刻地改變我國基層社會結(jié)構(gòu)，帶來社會治理方面的重大挑戰(zhàn)。
我國城鎮(zhèn)化階段與縣域城鎮(zhèn)化
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。2019年，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60.6%。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力人群。過去四十多年的農(nóng)民城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了三個階段。一是二十世紀(jì)八九十年代的小城鎮(zhèn)建設(shè)階段。改革開放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的內(nèi)生性的鄉(xiāng)村工業(yè)化促進(jìn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化模式。二是常住人口城鎮(zhèn)化階段。2000年后，工業(yè)化開始升級，我國加入WTO，發(fā)展為“世界工廠”。各地政府開啟“征地—園區(qū)”的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化重點(diǎn)調(diào)整到大中城市建設(shè)上來。在產(chǎn)業(yè)集聚和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的帶動下，以農(nóng)民工為代表的人口跨區(qū)域流動逐漸增加，帶動常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升。三是黨的十八大以后我國進(jìn)入“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的發(fā)展階段，黨的十八屆三中全會提出“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。
國家制定新型城鎮(zhèn)化的政策措施。針對“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確戶籍改革方向，提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”等促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移政策?！?020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，“推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，將其作為推動農(nóng)民市民化的基本手段。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)民城鎮(zhèn)化需要承擔(dān)較高成本。在多方面條件限制下，進(jìn)入縣城成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的基本實(shí)現(xiàn)方式。河南省統(tǒng)計局發(fā)布的一項(xiàng)《河南農(nóng)民城鎮(zhèn)化意愿調(diào)查》顯示，84.2%的調(diào)查對象存在進(jìn)城意愿，且首選地是縣城。該調(diào)查大體可代表部分地區(qū)的一般情況。
縣域城鎮(zhèn)化構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化的重要實(shí)現(xiàn)方式?？h域城鎮(zhèn)化具有四個方面的特征。一是農(nóng)民進(jìn)城買房。過去十年間，中西部地區(qū)的縣域房地產(chǎn)蓬勃發(fā)展，主要是進(jìn)城農(nóng)民拉動。一些地區(qū)興起年輕人結(jié)婚必須到縣城買房的風(fēng)氣。農(nóng)民城鎮(zhèn)化與家庭再生產(chǎn)聯(lián)系在一起，構(gòu)成縣城房地產(chǎn)購買力的社會基礎(chǔ)。二是縣城戶籍缺乏吸引力。2019年，我國常駐人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，提前實(shí)現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》目標(biāo)，而戶籍城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。這反映了農(nóng)民進(jìn)城落戶動力不足?？h城戶籍對農(nóng)民缺乏吸引力，造成農(nóng)民進(jìn)城不落戶現(xiàn)象。三是農(nóng)民進(jìn)城是為了享受更好的公共服務(wù)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)逐步走向均等化，目前主要差別存在于教育和醫(yī)療等方面。鄉(xiāng)村教育衰落倒逼農(nóng)民進(jìn)城，很多農(nóng)民到縣城買房的目的是方便子女教育。四是地方政府推動。地方政府是農(nóng)民城鎮(zhèn)化的操盤手。地方政府一方面要完成上級政府下達(dá)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，另一方面，通過發(fā)展房地產(chǎn)來獲得土地出讓收入，以維持地方財力。一些地區(qū)地方政府在實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的同時，又變相將教育資源向縣城集中，間接推動農(nóng)民進(jìn)城買房。
縣域城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)
城鎮(zhèn)化改變?nèi)丝谠诔青l(xiāng)之間的分布狀況。在改革開放后不同城鎮(zhèn)化階段中，農(nóng)民進(jìn)城動力和目標(biāo)、農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中所扮演的角色以及城鄉(xiāng)關(guān)系等，都存在顯著差異。
上世紀(jì)八九十年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化帶動。離土不離鄉(xiāng)，一部分農(nóng)民從土地上釋放出來，到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，不僅以低廉勞動力形成工業(yè)化優(yōu)勢，而且一定程度上緩解了農(nóng)村人地關(guān)系緊張局面。農(nóng)民增加了務(wù)工收益，也通過經(jīng)營規(guī)模適度擴(kuò)大而增加了務(wù)農(nóng)收益。小城鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)移出一部分農(nóng)村人口，對城市建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展都有促進(jìn)作用。上世紀(jì)八九十年代的鄉(xiāng)村工業(yè)化，在以長三角和珠三角為代表的沿海地區(qū)發(fā)展較好，廣大中西部地區(qū)依然保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。這一階段的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在明顯的地區(qū)特征。
在常住人口城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)民以產(chǎn)業(yè)工人身份進(jìn)入城市就業(yè)，支撐起我國加工制造業(yè)。這一時期的農(nóng)民城鎮(zhèn)化由就業(yè)帶動。在全國統(tǒng)一的勞動力市場中，農(nóng)民自由流動、自主擇業(yè)，勞動力要素配置受工資水平調(diào)節(jié)。由于務(wù)工報酬高于務(wù)農(nóng)，農(nóng)村青壯年勞動力從鄉(xiāng)村大規(guī)模流入城市，形成農(nóng)民工潮。常住人口城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)在于，進(jìn)城農(nóng)民在短期務(wù)工與長期生活目標(biāo)之間形成平衡。
農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工存在兩種情形，一是將鄉(xiāng)村當(dāng)做生活目標(biāo)，進(jìn)城務(wù)工的目的是增加收入，二是將進(jìn)城當(dāng)做目標(biāo)，外出務(wù)工的目的是為了徹底離開鄉(xiāng)村。第一代農(nóng)民工外出打工的目的是為了改善鄉(xiāng)村生活，新生代農(nóng)民工則更多的是將城市當(dāng)做最終生活目標(biāo)。當(dāng)前，隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，第二種情況越來越普遍。
城鎮(zhèn)化量變引起質(zhì)變。隨著農(nóng)民工規(guī)模擴(kuò)大、常住人口城鎮(zhèn)化率提升和農(nóng)民外出務(wù)工邏輯轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)關(guān)系因此而發(fā)生深刻變化。雖然改革開放之后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步打破制度性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓歧視性的城鄉(xiāng)制度逐步消除，但受經(jīng)濟(jì)社會客觀條件限制所形成的城鄉(xiāng)二元形態(tài)依然存在。改革開放之后，我國逐步從剝削型城鄉(xiāng)關(guān)系走向保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系。保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系是指，城市對鄉(xiāng)村開放，通過取消人口流動限制、擴(kuò)大農(nóng)民工權(quán)益保障、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向進(jìn)城常住人口覆蓋等措施，吸納農(nóng)民到城市就業(yè)和生活；堅(jiān)持鄉(xiāng)村對城市相對封閉的政策，包括規(guī)定工商資本投資農(nóng)業(yè)限定在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)、保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植上的主體地位、農(nóng)村土地制度改革堅(jiān)持集體所有制、避免農(nóng)民被動失地、采取單向的戶口遷移政策、規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶不得與農(nóng)村權(quán)益退出掛鉤等。國家加大對農(nóng)村的資源轉(zhuǎn)移力度，對農(nóng)村采取保護(hù)型政策，目的是穩(wěn)固農(nóng)村的兜底功能。
現(xiàn)代化蘊(yùn)含一定的風(fēng)險，以城鎮(zhèn)化為例，農(nóng)民進(jìn)城可能出現(xiàn)失敗狀況，如經(jīng)濟(jì)波動造成農(nóng)民失業(yè)等。在保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下，農(nóng)村構(gòu)成農(nóng)民進(jìn)城失敗的退路，能有效地避免經(jīng)濟(jì)波動與城鎮(zhèn)化風(fēng)險向社會風(fēng)險擴(kuò)散。在保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下，我國沒有出現(xiàn)發(fā)展中國家在城鎮(zhèn)化過程中普遍發(fā)生的城市貧民窟問題。目前正在推進(jìn)的縣域城鎮(zhèn)化，在一定程度上改變了保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民進(jìn)城首先遇到的是城市高房價障礙。農(nóng)民工很難承擔(dān)大中城市的房價。農(nóng)民將買房視為城鎮(zhèn)化標(biāo)志，沒有能力在大中城市安家的農(nóng)民工，一般選擇在家鄉(xiāng)縣城買房。縣域城鎮(zhèn)化帶來兩個方面后果。
一是淺表城鎮(zhèn)化。農(nóng)民城鎮(zhèn)化作為一套系統(tǒng)的生活方式轉(zhuǎn)變，以獲得穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)為基本條件?？h域城鎮(zhèn)化存在的問題在于，人口城鎮(zhèn)化速度超過工業(yè)化速度，本地就業(yè)機(jī)會不足，農(nóng)民進(jìn)城買房之后面臨就業(yè)上的問題。縣域城鎮(zhèn)化具有“寄生性”，農(nóng)民將兩代人儲蓄全部投入購房之后，無法在縣城穩(wěn)定生活，依然向沿海和大中城市轉(zhuǎn)移需求就業(yè)?？h域城鎮(zhèn)化無法做到農(nóng)民“留下來，住得下”，屬于淺表城鎮(zhèn)化。
二是脫離鄉(xiāng)村。在之前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，少部分優(yōu)勢農(nóng)民成功進(jìn)城，大部分農(nóng)民有機(jī)會進(jìn)城則進(jìn)城，沒有機(jī)會則返回鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村具有低消費(fèi)高福利優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)不僅增加了家庭收入，而且降低了家庭現(xiàn)金支出，形成“半工半耕”家庭生計模式?？h域城鎮(zhèn)化改變了農(nóng)民與土地和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。農(nóng)民搬入縣城之后，家庭收入沒有增加，甚至因?yàn)槊撾x農(nóng)業(yè)而降低，同時還面臨著現(xiàn)金支出增大壓力。脫離工業(yè)支撐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的縣城具有“非工非農(nóng)”特點(diǎn)。縣域城鎮(zhèn)化在農(nóng)民可自主進(jìn)城與自由返鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)之間，塑造了縣域這一第三元空間，我國基層社會結(jié)構(gòu)從城鄉(xiāng)二元變成城鄉(xiāng)三元。
應(yīng)對縣域城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)
一般來說，以中產(chǎn)階層為主要比例的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)最具穩(wěn)定性。因此，中央提出“擴(kuò)大中等收入群體”的發(fā)展目標(biāo)?？h域城鎮(zhèn)化沒有為進(jìn)城農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，改變他們的生活預(yù)期，所以其不僅沒有擴(kuò)大中產(chǎn)階層比例，反而會塑造出一個低收入、高消費(fèi)的虛假“中產(chǎn)”群體，對整個社會秩序帶來巨大沖擊。
一是加速鄉(xiāng)村衰敗。在小城鎮(zhèn)建設(shè)與常住人口城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)民主要是以“勞動者”身份參與城鎮(zhèn)化。通過農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，城市的資源被帶入農(nóng)村，客觀上起到了城市拉動鄉(xiāng)村的作用?？h域城鎮(zhèn)化改變了資源在城鄉(xiāng)之間的流動方向，農(nóng)民將儲蓄投入買房，一部分農(nóng)民按揭買房形成負(fù)債。由此，縣域城鎮(zhèn)化加速了鄉(xiāng)村人財物流出速度，加劇了鄉(xiāng)村衰敗。
二是提高勞動力再生產(chǎn)成本?？h域城鎮(zhèn)化階段之前，農(nóng)民的家庭再生產(chǎn)活動在農(nóng)村完成，將鄉(xiāng)村當(dāng)做長期目標(biāo)的農(nóng)民到一定年齡之后，返回家鄉(xiāng)養(yǎng)老，與土地結(jié)合形成低支出的熟人社會養(yǎng)老方式。進(jìn)入縣城之后，農(nóng)民與土地脫離，日常生活和養(yǎng)老成本劇增，并最終提高了勞動力再生產(chǎn)成本，降低了我國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。
三是面臨基層治理挑戰(zhàn)。包括兩個方面：一是縣域城鎮(zhèn)化造成農(nóng)民人財物加速流出，加劇鄉(xiāng)村“空心化”，造成鄉(xiāng)村基層治理主體弱化，農(nóng)村基本秩序維持能力下降。二是縣城在很短時間內(nèi)擴(kuò)大到數(shù)十萬人規(guī)模，城市治理難度加大。其中較為突出的是，縣城房地產(chǎn)爆炸式發(fā)展帶來的居民小區(qū)物業(yè)管理矛盾會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎又卫砻堋?/p>
應(yīng)對縣域城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)，需要做好如下工作：一是避免激進(jìn)的城鎮(zhèn)化政策。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自然而然結(jié)果。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化尤其要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民就業(yè)問題。推進(jìn)“以人為核心城鎮(zhèn)化”的目的是通過政策優(yōu)化，讓農(nóng)民更好地融入城市和享受現(xiàn)代生活。“人”是目的而非工具。避免地方政府在土地財政的激勵下，將縣域城鎮(zhèn)化變成房地產(chǎn)開發(fā)和拉動經(jīng)濟(jì)增長的手段，避免片面追求人口城鎮(zhèn)化。二是避免切斷鄉(xiāng)村退路。一些地區(qū)為了推動人口進(jìn)城，在有意引導(dǎo)基礎(chǔ)教育等優(yōu)質(zhì)公共資源向縣城和開發(fā)區(qū)集中之后，開始推行“合村并居”政策。通過“合村并居”來騰出建設(shè)用地指標(biāo)，增加縣城建設(shè)空間，并通過拆除農(nóng)民房屋來倒逼農(nóng)民進(jìn)城。這類切斷鄉(xiāng)村退路的做法，風(fēng)險很大。新型城鎮(zhèn)化急不得，更不能采用行政手段強(qiáng)制推進(jìn)。政府要做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活上的便利，將選擇權(quán)交給農(nóng)民，鞏固“三農(nóng)”壓艙石地位。三是提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給效率。從產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律來看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間有限，尤其是中西部地區(qū)縣城很難實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。短期來看，縣城無法為廣大進(jìn)城農(nóng)民提供充足就業(yè)機(jī)會，到縣城買房的農(nóng)民依然要到沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工。居住生活與就業(yè)分離現(xiàn)象長期存在?？h域發(fā)展應(yīng)定位在基本公共服務(wù)供給方面，要在制度層面做到城鄉(xiāng)均等化，消除對特定人群的歧視性政策。要根據(jù)城鄉(xiāng)人口空間布局形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃公共服務(wù)供給體系。避免“均等化”變成“均質(zhì)化”，要按照人口分布密度，構(gòu)建“城區(qū)—中心鎮(zhèn)—中心村”的基本公共服務(wù)供給體系。四是提升基層治理能力。加強(qiáng)基層民主，利用國家資源輸入強(qiáng)化基層組織建設(shè)，著力解決人口大量流出之后的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)問題。提升縣域社會治理能力，順應(yīng)人口大規(guī)模進(jìn)縣城趨勢，科學(xué)布局公共服務(wù)、商業(yè)和居住空間，探索縣城社區(qū)治理模式。
（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①賀雪峰、董磊明：《農(nóng)民外出務(wù)工的邏輯與中國的城市化道路》，《中國農(nóng)村觀察》，2009年第2期。
責(zé)編/張忠華 美編/陳媛媛
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