【摘要】21世紀(jì)初，我國社會體制結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變遷。社區(qū)成為群眾生活的承載空間，亦是政府、市場、社會交互作用的重要場域，在社會治理中的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)凸顯。網(wǎng)格化管理作為基層社會治理的創(chuàng)新模式，歷經(jīng)十幾年的探索與實踐日臻完善。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，網(wǎng)格化管理以信息技術(shù)為手段，以精細(xì)化管理為目標(biāo)，通過社會化協(xié)同實現(xiàn)精準(zhǔn)防控。網(wǎng)格化的既定功效與蘊藏的制度潛力已得到廣泛認(rèn)可，但在實際應(yīng)用中仍存在“局部失靈”的問題。為此，需要在制度建設(shè)、服務(wù)導(dǎo)向、參與主體等維度加以完善，進(jìn)一步激發(fā)治理效能，構(gòu)筑善治之基。
【關(guān)鍵詞】城市社區(qū) 基層治理 網(wǎng)格化 精準(zhǔn)化 【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
突如其來的新冠肺炎疫情對基層治理能力和水平提出了巨大挑戰(zhàn)。2020年2月，習(xí)近平總書記在疫情防控座談會上指出，“要強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理，采取更加周密精準(zhǔn)、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”。全國近450萬名專兼職網(wǎng)格員牢筑起聯(lián)防聯(lián)控的第一道防線，利用網(wǎng)格感知迅速、處理高效、精細(xì)化、智能化的特點，發(fā)揮自身“人熟、地熟、情況熟”的優(yōu)勢，在人員信息排查、突發(fā)狀況處理等方面發(fā)揮了重要作用。2021年年初，全國各地疫情顯露反彈跡象。在春節(jié)返鄉(xiāng)的高峰期，國家衛(wèi)健委再次要求基層政府對返鄉(xiāng)人員進(jìn)行網(wǎng)格化管理。社區(qū)網(wǎng)格化作為基層社會治理的全新管理范式，已成為感知信息、警覺問題、規(guī)避風(fēng)險的第一觸角，在日常治理和公共危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
網(wǎng)格化在基層治理中的緣起與地位
網(wǎng)格化管理誕生于基層社會維穩(wěn)和治理模式創(chuàng)新的背景下，其憑借自身強(qiáng)大的管理功效順利完成了社會管理的階段性任務(wù)。在世紀(jì)之交的“社區(qū)建設(shè)”實踐中，以社區(qū)制為主、街居制為輔的雙軌管理體制得以確立并延續(xù)至今。當(dāng)下，網(wǎng)格化的發(fā)展模式與社區(qū)治理的價值目標(biāo)具有內(nèi)在的恰適性，社區(qū)網(wǎng)格化的迅速推行契合了基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代命題。黨的十八屆三中全會明確提出，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”。作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要手段，網(wǎng)格化管理被寄予厚望。以國家頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵和功能不斷豐富，出現(xiàn)了如浙江舟山的“組團(tuán)式服務(wù)”、湖北宜昌的“一本三化”等獨特的創(chuàng)新模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“加強(qiáng)基層社會治理隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺”。中央在頂層設(shè)計與統(tǒng)籌布局中多次提到網(wǎng)格化管理，為基層社會治理創(chuàng)新提供了行動指南。
網(wǎng)格化管理在社區(qū)疫情防控中的優(yōu)勢
社區(qū)作為疫情防控的“主戰(zhàn)場”，是“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”的第一道防線。網(wǎng)格化管理作為基層疫情防控的重要抓手，在社區(qū)疫情防控中的價值主要體現(xiàn)在三個方面。一是精細(xì)化管理。不同于傳統(tǒng)的粗放式管理，網(wǎng)格的劃分為精細(xì)化防控提供了物理基礎(chǔ)。“人、地、事、物”各靜態(tài)部件與動態(tài)事件全域嵌入到各網(wǎng)格單元中，將“群防群控”的大困難拆解為“區(qū)域協(xié)同”的小困難。以“街道—居委會”為主軸構(gòu)建“防疫網(wǎng)格”，通過下沉治理主體、明確工作責(zé)任的方式實現(xiàn)治理體系的再組織化，以更細(xì)微的網(wǎng)格單元及時掃清排查盲區(qū)。
二是信息化傳遞。網(wǎng)格化管理本質(zhì)上是一種融技術(shù)創(chuàng)新與組織變革為一體的全新治理機(jī)制，其利用互聯(lián)網(wǎng)的交互性為原子化的個體搭建網(wǎng)格溝通渠道，同時借助小程序、APP等媒介收集各類信息，通過可視化的信息工具實現(xiàn)無接觸、無縫隙式上報。這種規(guī)避地域、時間限制的方式，既降低了搜集信息的成本又減少了交叉感染的風(fēng)險。以網(wǎng)格化信息平臺為依托，借助網(wǎng)格聯(lián)動實現(xiàn)信息共享，政府能夠全方位、動態(tài)掌握網(wǎng)格內(nèi)的輿情與隱患，以此作出科學(xué)的疫情判斷和防疫決策。
三是社會化協(xié)同。橫向維度審視社區(qū)疫情防控，網(wǎng)格單元就像粘合劑一樣捏合了政府、社會、市場三方主體，通過組織空間的分割，以整體性、全域性的思路，實現(xiàn)社會資源的集聚與整合，進(jìn)而迅速落實群防群治、構(gòu)建新的治理秩序。在統(tǒng)籌調(diào)配下，網(wǎng)格內(nèi)各主體發(fā)揮自身能動性，為居民送上“定心丸”，為社區(qū)裝好“穩(wěn)定器”。
網(wǎng)格化社區(qū)治理蘊含的風(fēng)險與挑戰(zhàn)
在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，網(wǎng)格化的嵌入猶如一劑“良藥”切實保護(hù)了廣大人民群眾的生命健康安全，但過度管控、忽視法治、手段滯后等問題在各地時有發(fā)生。在疫情防控常態(tài)化下，網(wǎng)格化管理的內(nèi)生缺陷無法避免，諸多不良因素將成為社區(qū)治理的掣肘。
第一，治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)卷性：科層化體制淤塞善治社區(qū)的形成。網(wǎng)格化管理發(fā)軔于自上而下的社會體制變革，承襲了科層化管理下的制度慣性。網(wǎng)格單元無法擺脫行政控制的內(nèi)卷化，成為科層體制空間割裂下嶄新的層級結(jié)構(gòu)。它不僅是制度上的協(xié)同，更是資源上的依賴。當(dāng)兩個組織資源的相互依賴程度不對稱時，權(quán)力就會出現(xiàn)不平等。社區(qū)網(wǎng)格所需的財政撥款、人員配備、技術(shù)支持等都由基層政府定奪，行政體制資源力量起到?jīng)Q定性作用，政府的權(quán)力成為顯象并嵌入到網(wǎng)格中。網(wǎng)格化的生成在一定程度上沖抵了社區(qū)自治，承擔(dān)過多政府職能的網(wǎng)格帶有濃厚的行政色彩，其他主體的參與空間較為逼仄。此外，網(wǎng)格的生成還帶有一種行政吸納社會的特性，在一定程度制約了社區(qū)社會資本的形成發(fā)育。
第二，功能定位的偏頗性：行政管控的楔入與服務(wù)延伸的褪減。盡管網(wǎng)格化實踐已有十幾年，但各地應(yīng)用模式出現(xiàn)明顯偏差。以“舟山實踐”為代表，其倡導(dǎo)組團(tuán)式服務(wù)導(dǎo)向的網(wǎng)格化治理。然而，個別城市遵循的是“不出事”邏輯，即將網(wǎng)格化模式退還為一種維穩(wěn)的工具，通過分而治之的手段聚焦社會秩序的再生產(chǎn)層面。在基層政府的壓力傳導(dǎo)下，網(wǎng)格化管理成為社區(qū)消除不穩(wěn)定因素的重要法寶。疫情下的網(wǎng)格化管理整體著眼于維穩(wěn)與控制，有時會因為重視目標(biāo)結(jié)果而忽視過程與手段，甚至出現(xiàn)個別網(wǎng)格員無法厘清私權(quán)與公權(quán)邊界的現(xiàn)象，造成社會矛盾。在常態(tài)治理中，各地社區(qū)很少通過網(wǎng)格直接服務(wù)基層群眾，網(wǎng)格容易異化為維護(hù)社會治安、消除隱患的工具。
第三，權(quán)責(zé)勘定的模糊性：網(wǎng)格容易陷入“無限責(zé)任”的沼澤泥潭。在“齊抓共管”的責(zé)任體系下，社區(qū)成為政府職能部門在基層的重要抓手。網(wǎng)格作為空間割裂下的兜底機(jī)制，功能逐步被泛化。大量行政事務(wù)自上而下地被分?jǐn)?，行政?zé)任隨之下沉，使網(wǎng)格容易陷入“有限資源，無限責(zé)任”的沼澤泥潭中。一方面，承擔(dān)過多政府部門的社會管理和公共服務(wù)職能，網(wǎng)格員的工作負(fù)擔(dān)增加，這也是社區(qū)自治產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的桎梏所在。另一方面，權(quán)力和責(zé)任缺乏適配性。“誰兜底、誰負(fù)責(zé)”的屬地原則，造成街道及以下的組織結(jié)構(gòu)處于弱勢地位，“責(zé)任無窮大，權(quán)力無限小”。目標(biāo)任務(wù)往往由職能部門向下傳導(dǎo)到街道，街道推給社區(qū)，社區(qū)分給網(wǎng)格員，卸責(zé)后的上級部門通過績效考核與任務(wù)追責(zé)的形式倒逼街道及社區(qū)完成權(quán)力范圍外的任務(wù)。久而久之，網(wǎng)格員即便感知到問題，迫于考核壓力也不敢輕易上報。
第四，網(wǎng)格運轉(zhuǎn)的低效性：雙向壓力下的治理主體困境。受制于各方面資源的緊張，網(wǎng)格在基層的正常運轉(zhuǎn)，仍然需要依賴街道及社區(qū)的工作人員維系。一方面，“兩個班子，一套人馬”的架構(gòu)積壓給予基層過重的負(fù)擔(dān)。社區(qū)人員常常忽視自己網(wǎng)格員的身份，其工作重心偏于社區(qū)事務(wù)的處理，導(dǎo)致網(wǎng)格化推進(jìn)的內(nèi)生動力不足。同時，網(wǎng)格內(nèi)居民訴求的表達(dá)更為便捷、成本更低，大量細(xì)碎問題以自下而上的方式涌現(xiàn)出來。此時，網(wǎng)格員的治理焦點與居民的本我意識產(chǎn)生沖突。如果處理不當(dāng)，往往會進(jìn)一步激化矛盾。另一方面，網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的一切事務(wù)名義上都由網(wǎng)格員負(fù)責(zé)。然而，網(wǎng)格不僅擔(dān)負(fù)政府延伸下來的關(guān)于城市建設(shè)、綜合治理等業(yè)務(wù)，還涉及民生保障、社會服務(wù)等工作。在“全能網(wǎng)格”的誤區(qū)下，沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)的網(wǎng)格員僵硬介入，導(dǎo)致一些專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的活動收效甚微。
治理新格局下網(wǎng)格化管理的升級與改造
針對網(wǎng)格化管理實踐中的癥結(jié)，應(yīng)推動管理機(jī)制朝服務(wù)型、多元型、自治型方向轉(zhuǎn)變，以網(wǎng)格化的制度優(yōu)勢激發(fā)治理效能，驅(qū)動基層社會治理日趨完善。
首先，明晰權(quán)力邊界，營造共治氛圍。政府通過“流程再造”將權(quán)力的觸角延伸到基層網(wǎng)格，社區(qū)既是行政權(quán)力的末梢也是基層自治的起點。解決當(dāng)下網(wǎng)格化管理體制的弊端需要從政府管理與社區(qū)自治的張力中尋求平衡點，在良好秩序的基礎(chǔ)上激發(fā)社會群體的創(chuàng)造力。一是轉(zhuǎn)變政府職能定位，政府應(yīng)減少直接干預(yù)，將部分權(quán)力讓渡給社會，為網(wǎng)格注入自治活力。二是激發(fā)多元主體參與意識，建立多元主體參與機(jī)制，擺脫科層制管理的慣性思維，重塑政府、社會、市場三方伙伴關(guān)系，構(gòu)建優(yōu)勢互補、合作共治的復(fù)合網(wǎng)格治理機(jī)制。
其次，回歸以人為本，激發(fā)服務(wù)意識。在共建共治共享的社會治理新格局下，“以人為本”是構(gòu)建善治社區(qū)的題中之義。一是強(qiáng)化網(wǎng)格的服務(wù)功能。社區(qū)網(wǎng)格單元作為聯(lián)結(jié)社區(qū)與居民的集束器，理應(yīng)發(fā)揮直接服務(wù)群眾、密切聯(lián)系群眾的天然優(yōu)勢，以此推動更多服務(wù)職能入駐網(wǎng)格。一方面，政府可以從社會購買、租借、補貼專業(yè)服務(wù)項目，以項目化運作方式促進(jìn)公共服務(wù)的社會化。另一方面，社區(qū)可以加大社會組織的孵化力度，培育公益類、互助型的社會組織承接網(wǎng)格內(nèi)的基本職能，幫助社區(qū)減負(fù)。二是激發(fā)治理主體的服務(wù)意識?；鶎邮巧鐣艿亩喟l(fā)地，因此，網(wǎng)格的設(shè)立可以從源頭發(fā)現(xiàn)矛盾，但遏制不穩(wěn)定因素的滋生則需要將服務(wù)價值滲透在日常管理中，通過與居民的良性互動消除信任危機(jī)。
再次，完善準(zhǔn)入機(jī)制，剝離過載職能。基層社區(qū)“負(fù)擔(dān)重”“臺賬多”，真正做到“減負(fù)增效”需要法律層面的約束。應(yīng)通過法律規(guī)范嚴(yán)格貫徹網(wǎng)格準(zhǔn)入制度，減少責(zé)任范圍外的行政事務(wù)向社區(qū)網(wǎng)格層層攤派；應(yīng)制定合理的網(wǎng)格工作清單，明確各方主體的權(quán)力與責(zé)任，厘清“公權(quán)”與“私權(quán)”的邊界；社區(qū)協(xié)助完成的工作任務(wù)需要按照“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一原則做到“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”；減少上級各種形式的考核、督察工作，將群眾滿意度作為衡量網(wǎng)格員工作績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，將更多的精力投入網(wǎng)格的建設(shè)與服務(wù)中。
最后，強(qiáng)化隊伍建設(shè)，推動高效治理。專業(yè)化、高素質(zhì)的復(fù)合型人才隊伍是推動基層治理現(xiàn)代化的重要保障。這意味著網(wǎng)格員要具備一定的信息技術(shù)能力，并熟悉掌握網(wǎng)格內(nèi)的業(yè)務(wù)流程，在政策宣傳、社區(qū)服務(wù)、隱患排查等領(lǐng)域發(fā)揮“多面手”的作用。一是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。通過公開考試招聘、治理資源下沉等方式將專業(yè)社工、社會組織吸納進(jìn)隊伍中，以全科網(wǎng)格打通社區(qū)服務(wù)的“最后一公里”。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立“區(qū)、街道、社區(qū)”三級培訓(xùn)體系。區(qū)級總攬方針導(dǎo)向，街道培育業(yè)務(wù)能力，社區(qū)注重常態(tài)化實踐培訓(xùn)。以針對性與實用性為目標(biāo)，構(gòu)建理論與實踐有機(jī)結(jié)合、傳統(tǒng)與現(xiàn)代相互融通的培訓(xùn)體系，提升網(wǎng)格員的能力素質(zhì)。
（作者為東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)）
【注：本文系黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點研究課題“黑龍江省優(yōu)化社區(qū)網(wǎng)格化治理效能對策研究”（項目編號：20311）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/刁娜 美編/王夢雅
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