【摘要】“差不多”現(xiàn)象與高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代主題格格不入，是基層治理現(xiàn)代化的隱形障礙。“差不多”現(xiàn)象的發(fā)生、蔓延邏輯與行動(dòng)者、信息、控制、成本收益四方面的要素管理以及制度欠缺共生而成。與之相應(yīng)的解決路徑包括：暢通出口，嚴(yán)把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質(zhì)量治理隊(duì)伍；設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)同級政府?dāng)?shù)據(jù)信息的集成、分析、共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能；更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創(chuàng)新性；增加工作認(rèn)同，減少工作倦怠，塑造充滿生機(jī)、活力的機(jī)關(guān)文化。
【關(guān)鍵詞】“差不多”現(xiàn)象 干部 基層治理
【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
現(xiàn)實(shí)中，總有一些人奉行“差不多”，對工作缺乏熱情，能少干不多干，甘愿平庸，績效平平；甚至遇事推諉，工作時(shí)間干私活，工作溜號(hào)，出工不出力；白天休閑，晚上加班，為的是加班費(fèi)和領(lǐng)導(dǎo)的贊譽(yù)。時(shí)間一長，原形畢露。雖是“大錯(cuò)不犯，小錯(cuò)不斷”，但由于公共部門是“鐵飯碗”，領(lǐng)導(dǎo)困擾而無奈。在高質(zhì)量發(fā)展過程中，“差不多”現(xiàn)象成為當(dāng)前亟待破解的羈絆。實(shí)際上，“差不多”現(xiàn)象形成絕非一時(shí)，單憑線性思維，寄希望于某一個(gè)措施就能遏制“差不多”現(xiàn)象是難以奏效的，必須另辟蹊徑，多元素、系統(tǒng)思維是可行的選擇。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的新制度與發(fā)展理論(Institutional Analysis and Development)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行動(dòng)情景（Action Situation）框架內(nèi)來診斷和解釋人們的行為選擇。①
“差不多”現(xiàn)象的行動(dòng)情景剖析
行為選擇分析的關(guān)鍵在于確定行動(dòng)情景和互動(dòng)模式。分析框架涉及行動(dòng)者（包括角色、行為）、信息、控制、成本收益四個(gè)方面。因此，剖析“差不多”現(xiàn)象的深層原因，需要從這四個(gè)方面入手，抽絲剝繭，尋幽探微。
行動(dòng)者：“差不多先生”。奉行“差不多”者，我們稱之為“差不多先生”。“差不多先生”是情景中的行動(dòng)者，是情景分析的首要因素。盡管所有的“差不多先生”行為表現(xiàn)類似，均為得過且過、不求精進(jìn)，但是其背后的原因可能因年齡不同而存在差異。45歲以下的“差不多先生”，基本都受過良好的高等教育，屬于高學(xué)歷、高智商型，過五關(guān)斬六將，在入門測評中脫穎而出的佼佼者。之所以會(huì)滑落為“差不多先生”，問題首先出在品格，較為精致利己。精致利己者判斷是非的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是金錢、權(quán)力等個(gè)人利益，而不是工作本身做得如何。在遇到個(gè)人利益不明顯的工作時(shí)，精致利己者就是“差不多先生”，善于推諉，善于變幻，善于為自己找理由，善于在內(nèi)心得意于自己的精明。其次是自驅(qū)力弱。被稱為“經(jīng)營之圣”的稻盛和夫?qū)⑷朔譃槿N類型：不燃型、可燃型和自燃型。“不燃型”的人點(diǎn)火也燒不起來；“可燃型”的人是點(diǎn)火就著的人；“自燃型”的人是沒人點(diǎn)自己就能熊熊燃燒的人。“自燃型”的人具有極強(qiáng)的自我驅(qū)動(dòng)力，對工作充滿熱情、態(tài)度積極、正能量滿滿，將工作中的困難、壓力看作自己學(xué)習(xí)、磨練、成長的機(jī)會(huì)。而“不燃型”的人，常常消極看待周圍的事物，僅僅將工作視作自己謀生的工具，而不是實(shí)現(xiàn)自我成長的路徑。所以，其對工作缺乏熱情，缺乏精益求精的動(dòng)力和追求，工作中只要“差不多”即可。“可燃型”則需要一名優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者來點(diǎn)燃工作熱情。假如領(lǐng)導(dǎo)者缺位，“可燃型”就會(huì)滑落為“差不多先生”。實(shí)踐中，自驅(qū)力弱的“不燃型”和部分“可燃型”是“差不多先生”的主要來源。
至于45歲以上的“差不多先生”，一部分是年輕的“差不多先生”年齡變大了，另一部分則是職業(yè)發(fā)展預(yù)期暗淡，對工作的熱情隨著時(shí)間而冷卻，“差不多”現(xiàn)象是這部分人職業(yè)倦怠的典型癥候。此外，心理上的剝奪感也影響著45歲以上群體。45歲以上者初參加工作時(shí)，機(jī)關(guān)管理松軟、灰色收入“豐碩”。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，形成了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢。從心理學(xué)的角度來看，這部分人會(huì)產(chǎn)生心理上的被剝奪感。若是自我調(diào)適能力弱，內(nèi)心的工作熱情和主動(dòng)性就會(huì)減弱，甚至消極怠工，工作中“差不多”現(xiàn)象蔓延。當(dāng)然，心有余而力不足的現(xiàn)象也不可忽略。知識(shí)的更新、技術(shù)的變化，對45歲以上者都是新的挑戰(zhàn)。假如繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)少，個(gè)人能力跟不上時(shí)代的發(fā)展，心有余而力不足，也會(huì)導(dǎo)致“差不多”現(xiàn)象的結(jié)果。
信息：共享機(jī)制欠缺。在特定情景下，信息對行為的選擇具有決定性的影響。行為選擇是個(gè)體內(nèi)在的決策過程。信息直接影響決策的質(zhì)量。在信息社會(huì)，信息的傳輸、共享機(jī)制直接決定組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和效能。實(shí)踐中，信息共享機(jī)制的欠缺可能迫使行動(dòng)者采取“差不多”的行為策略。
首先，部門間的信息孤島阻斷了個(gè)體行動(dòng)者的高標(biāo)準(zhǔn)追求。數(shù)據(jù)信息本身就是資源，是權(quán)力的體現(xiàn)。部門傾向于將數(shù)據(jù)信息的占有看作權(quán)力和影響力的象征，以信息保密、數(shù)據(jù)殘缺為借口，抵御數(shù)據(jù)信息共享。城市街道上空，經(jīng)?？吹揭桓鶙U子上有十多個(gè)攝像頭。這類重復(fù)建設(shè)就是由于部門間的信息孤島所造成。當(dāng)公務(wù)人員的工作需要部門間橫向合作時(shí)，信息孤島成為工作推進(jìn)的主要障礙。假如多次協(xié)調(diào)仍然無法取得合作時(shí)，“差不多”就成為無奈的選擇。
其次，行政層級間信息不對稱為“差不多”現(xiàn)象的發(fā)生提供了空間。一些管理層制定的政策不符合基層實(shí)際，無法落地實(shí)施。筆者所在團(tuán)隊(duì)在調(diào)查基層“煤改電項(xiàng)目”時(shí)，就有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言政策落實(shí)難。因此，遇到此類政策，基層干部執(zhí)行中無法做到不折不扣，只能實(shí)行“差不多”。上下級間信息的不對稱還表現(xiàn)在對基層工作情況的評價(jià)上。上級了解下級工作信息的主要途徑是工作簽報(bào)和工作總結(jié)。工作總結(jié)寫得如何，決定著上級對下級的工作評價(jià)。下級工作的理性選擇是精益求精寫總結(jié)，“差不多就得”干工作。因此，我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，工作出了問題的單位和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常是受到過嘉獎(jiǎng)的楷模、標(biāo)桿。這都是信息不對稱惹的禍。
控制：強(qiáng)控者弱自主。馬克斯·韋伯認(rèn)為，層級節(jié)制的權(quán)力體系是科層制的顯著特征。為了維護(hù)政令統(tǒng)一，控制是自然的管理選擇。但是研究證明，控制與績效不是簡單的線性關(guān)系，而是一個(gè)“倒U”型關(guān)系，超出了合適的度，控制的結(jié)果可能適得其反。心理學(xué)家愛德華·L·德西認(rèn)為：“管理人員感受到督促員工取得成果的壓力越大，就會(huì)逼得越緊。不幸的是，在這個(gè)過程中常常會(huì)破壞自己的努力。”壓力型體制下，層層加碼是常態(tài)邏輯。各種督導(dǎo)、檢查、追責(zé)給基層施加了難以承受的壓力。有基層干部戲稱：“下面一根釘，上面千把錘，想錘幾下捶幾下。”控制強(qiáng)、壓力大導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)對，趕鴨子上架，工作的主動(dòng)性、積極性漸弱，“差不多”習(xí)慣慢慢養(yǎng)成。
同時(shí)，過度的控制壓力對干部的健康也有負(fù)作用。生物心理學(xué)家漢斯·塞利通過實(shí)驗(yàn)證明：壓力可以過度激活自主神經(jīng)系統(tǒng)而影響身體的所有器官。同時(shí)，實(shí)驗(yàn)證明，當(dāng)人們受到過多控制時(shí)，更有可能從事有害的行為，包括吸煙、酗酒、冒險(xiǎn)駕駛等?？刂坪蛪毫?dǎo)致身體出現(xiàn)問題時(shí)，干部對工作的追求之心也會(huì)隨之淡化，直接助推“差不多”現(xiàn)象的發(fā)生。
成本收益：內(nèi)卷化管理模式。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯起點(diǎn)是理性人假設(shè)。理性人在行為選擇時(shí)會(huì)進(jìn)行成本收益的理性分析，看自己的投入和預(yù)期的收益是不是成比例。個(gè)體收益大于投入成本，將主動(dòng)積極作為。反之則會(huì)消極處之。因此，公務(wù)人員行為選擇時(shí)也會(huì)權(quán)衡成本收益。自己傾心投入有沒有價(jià)值？能否真正解決公共問題？等等。假如這些問題的答案是否定的，但工作又一天到晚忙碌不堪，高效率地在做一些忙而無用的工作，這就出現(xiàn)了內(nèi)卷化。內(nèi)卷化的核心要義是無發(fā)展的增長。政府治理的內(nèi)卷化指的是行政機(jī)關(guān)通過將組織內(nèi)部管理制度以不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的方式來開展行政工作，在具體的行政工作中，行政人員相互推卸責(zé)任、擱置爭議、固化矛盾，政府治理陷入沒有實(shí)質(zhì)性增益的困境。
內(nèi)卷化消磨工作激情，使“差不多”成為一些干部自認(rèn)為的理性選擇。內(nèi)卷化在實(shí)踐中的典型體現(xiàn)是“精準(zhǔn)填表”和“痕跡管理”。所謂“精準(zhǔn)填表”，指的是行政系統(tǒng)依靠表格的填寫、運(yùn)轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理。重要的表格需要成立填表小組，逐字逐句推敲修改，押韻上口，亮點(diǎn)拔高。填表能力成為機(jī)關(guān)的第一能力。并且，同一個(gè)數(shù)據(jù)、信息、事件反復(fù)填報(bào)，多次折騰。一些基層干部填表水平日漸提高，解決實(shí)際問題的水平不一定有變化。“痕跡管理”指的是上級要求下級的各項(xiàng)工作都必須保留臺(tái)賬、照片、視頻、記錄，以確保工作的執(zhí)行和細(xì)化落實(shí)。實(shí)踐中，留痕代替了工作的實(shí)際目標(biāo)。當(dāng)留痕成為目的時(shí)，行政人員在工作中的首要?jiǎng)訖C(jī)便是“避責(zé)”，這是因?yàn)榻M織的留痕任務(wù)需要成員服從統(tǒng)一的指令行動(dòng)而非創(chuàng)新，行政人員會(huì)采取一系列消極策略來應(yīng)對組織的績效考核，如推諉、造假、轉(zhuǎn)移視線、與他人保持統(tǒng)一步調(diào)等，形成平庸之惡。在資源和經(jīng)歷有限時(shí)，公務(wù)人員的優(yōu)先選項(xiàng)是“表格”和“留痕”，而非解決民眾所關(guān)注的真問題，解決問題過程中的“差不多”成為經(jīng)濟(jì)人的理性選擇。
“差不多”現(xiàn)象的破除之道
第一，暢通出口，嚴(yán)把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質(zhì)量治理隊(duì)伍。依靠現(xiàn)有的制度將“不燃型”干部改造為“自燃型”干部，將是一件難以完成的任務(wù)?？尚械穆窂绞亲?ldquo;不燃型”的干部離開公共部門，吸納“自燃型”人才進(jìn)入公共部門。
首先，疏通干部隊(duì)伍的出口，讓“差不多先生”騰位置。政府機(jī)關(guān)不應(yīng)養(yǎng)閑人，鼓勵(lì)提前退休。個(gè)別混日子而不愿意提前退休的，組織應(yīng)強(qiáng)制其離崗，關(guān)系轉(zhuǎn)至人才交流中心。年輕的“差不多先生”，應(yīng)勸說或強(qiáng)制其轉(zhuǎn)崗。否則，“差不多”現(xiàn)象就會(huì)像病毒一樣，具有傳染性，沒有物理隔離，難以遏制。
其次，設(shè)置降級比例，使能上能下制度化，激活干部隊(duì)伍。“干好干壞一個(gè)樣”是干部管理的頑疾，也是“差不多”現(xiàn)象產(chǎn)生的催化劑。中央出臺(tái)職級并軌制度，旨在給公務(wù)人員更多的激勵(lì)。但在實(shí)際操作中，一些單位出臺(tái)的鼓勵(lì)措施優(yōu)先考慮臨退休的人員，貌似人性化的做法卻背離了制度設(shè)計(jì)的初衷。還有一些單位，職級的晉升嚴(yán)格按照任職年限分配，只要沒有違紀(jì)違法，年齡達(dá)到界限的都可以得到晉升。不管是“差不多先生”，還是基本不上班的心理疾病患者，都可以“雨露均沾”。工作業(yè)績的好壞沒有任何權(quán)重影響。這類做法變相催生了“差不多”現(xiàn)象。因此，我們建議出臺(tái)職級評定細(xì)則，糾正照顧性評定和完全的年功晉升，設(shè)置業(yè)績評定權(quán)重。同時(shí)，設(shè)置5%—10%固定降級比例。人力資源管理中的“1—2—7”活力曲線指的就是10%不合格，20%優(yōu)秀，70%合格與良好。只有這樣，才能將“差不多”現(xiàn)象釜底抽薪，使其沒有“得意”的空間。
再次，干部入口管理應(yīng)先看德再看才。干部管理的原則中有“以德為先”的明確要求，但在實(shí)際操作中缺乏行之有效的考察工具。建議增加公共服務(wù)動(dòng)機(jī)測評，通過技術(shù)手段分析個(gè)體的公共服務(wù)意愿。此外，還需考察入職人員大學(xué)期間參加志愿服務(wù)的時(shí)數(shù)。參加志愿活動(dòng)積極性高，非功利因素也較高。入口關(guān)嚴(yán)格了，“差不多先生”混進(jìn)公務(wù)人員隊(duì)伍的幾率就小了。
最后，加大干部業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。針對因能力不足而無法達(dá)成理想工作結(jié)果的情況，需要不斷更新干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)，滿足數(shù)據(jù)政府的技術(shù)需求，與時(shí)代同步，避免因?yàn)槟芰Σ蛔愣霈F(xiàn)新的“差不多”現(xiàn)象。
第二，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)同級政府?dāng)?shù)據(jù)信息的集成、分析、共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。針對行政系統(tǒng)中的信息孤島現(xiàn)象，有學(xué)者提出建立平臺(tái)型政府，構(gòu)建部門間數(shù)據(jù)信息交互平臺(tái)。這一設(shè)想需要對政府治理體系進(jìn)行大規(guī)模重構(gòu)，短期實(shí)現(xiàn)有較大難度。因此，每級政府可以設(shè)立一個(gè)事業(yè)單位，專門負(fù)責(zé)本級政府所有職能部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)管理，包括數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)建設(shè)的投資、數(shù)據(jù)信息集成、數(shù)據(jù)信息分析、數(shù)據(jù)信息共享等職能。此機(jī)構(gòu)專門為各職能部門的數(shù)據(jù)信息需求提供服務(wù)，賦能領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與服務(wù)。如此，既可以避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，大幅度節(jié)約行政成本，也可以徹底消除行政部門之間的信息孤島現(xiàn)象，減少因數(shù)據(jù)信息障礙而形成的“差不多”現(xiàn)象。
針對層級間的信息不對稱，決策制度的變革必不可少。從參與式管理的理念來看，沒有參與就沒有信任，沒有參與就沒有責(zé)任。因此，決策過程中必須有執(zhí)行者的參與，特別是一線執(zhí)行者的參與，以此來解決政策與執(zhí)行的脫節(jié)問題。實(shí)際上，此問題在理論和實(shí)踐層面都有探討，但問題的關(guān)鍵是沒有落實(shí)到?jīng)Q策制度的變革上，因此，有認(rèn)知，無行動(dòng)。參與式?jīng)Q策制度落實(shí)了，執(zhí)行中的“差不多”現(xiàn)象也自然就減少了。
第三，更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創(chuàng)新性。管理注重控制，治理提倡放權(quán)和參與。管理強(qiáng)調(diào)一致性，適合工業(yè)化社會(huì)流水線式的生產(chǎn)模式。當(dāng)然，管理也有X理論和Y理論的人性假設(shè)區(qū)分。X理論假設(shè)人性是懶惰的，盡可能會(huì)逃避工作；人性是缺乏進(jìn)取心，不愿承擔(dān)責(zé)任的，樂意服從指揮的；人性是以自我為中心，不關(guān)心組織需要的。X理論關(guān)于人性惡的假設(shè)是組織控制的理論基礎(chǔ)。Y理論則不同，認(rèn)為人是愿意工作的，愿意主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的；個(gè)體追求自我利益與組織利益可以并存；人可以自我指揮和自我控制。Y理論是人性化管理的理論基石。我國有“學(xué)而優(yōu)則仕”的文化傳統(tǒng)，每年報(bào)考公務(wù)員的人數(shù)屢創(chuàng)新高，能夠最后進(jìn)入公共部門工作的大多是同齡人中的佼佼者。此群體中，符合Y理論的人是絕大多數(shù)，應(yīng)該給公務(wù)人員更多的信任，更大的自主空間。公務(wù)人員群體中少數(shù)人性惡者需要制度控制來守住底線，但不應(yīng)成為管理模式選擇的依據(jù)。管理模式選擇錯(cuò)了，優(yōu)秀的人被X理論的管制模式所束縛，個(gè)體的挫敗感會(huì)逐漸積累，“差不多”會(huì)成為優(yōu)秀者內(nèi)心平衡的安慰劑。
因此，治理理論中分權(quán)給基層、鼓勵(lì)多元參與等理念和工具應(yīng)當(dāng)成為根治“差不多”現(xiàn)象的優(yōu)先選項(xiàng)。
第四，增加工作認(rèn)同，減少工作倦怠，塑造充滿生機(jī)、活力的機(jī)關(guān)文化。熱愛自己工作的人肯定不會(huì)是“差不多先生”。熱愛工作的程度受到主客觀因素的共同影響。主觀因素與個(gè)體的品格特質(zhì)密切相關(guān)，客觀因素主要指工作本身的成就感、興趣度以及工作的文化氛圍。
首先，需加強(qiáng)公務(wù)人員的職業(yè)認(rèn)同感教育。中國共產(chǎn)黨是與人民同呼吸共命運(yùn)的政黨，中國政府是服務(wù)于人民的政府，公共部門的工作是推動(dòng)社會(huì)改革開放、增進(jìn)人民福祉的工作。因此，公共部門的工作自帶成就感和自豪感。職業(yè)教育過程中，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公務(wù)人員超越自我的個(gè)體利益，更多地關(guān)注工作的社會(huì)價(jià)值，提升工作本身的成就感。
其次，需采取具體措施為基層和公務(wù)人員減壓。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要為基層減負(fù)。各級政府需要真正落實(shí)中央精神，可考慮將基層減負(fù)項(xiàng)納入督察督辦事項(xiàng)，擺脫常規(guī)事項(xiàng)緊急辦理的不良工作習(xí)慣，確?；鶎迂?fù)擔(dān)逐步得到減輕。同時(shí)，我們還必須關(guān)注公務(wù)人員的身心健康，限制無休止的“996”工作模式，保障領(lǐng)導(dǎo)干部的合法休息時(shí)間。將健身房作為機(jī)關(guān)標(biāo)配，組織多樣化的健身活動(dòng)，鼓勵(lì)干部健身、減壓，以飽滿的精神狀態(tài)迎接工作中的各類挑戰(zhàn)。
最后，將團(tuán)建活動(dòng)引入機(jī)關(guān)文化建設(shè)，通過工作之外的非正式溝通增進(jìn)同事之間的感情，淡化等級，平等關(guān)愛，為干部的點(diǎn)滴進(jìn)步點(diǎn)贊，為機(jī)關(guān)文化注入生機(jī)和活力。
習(xí)近平總書記指出：“歷史只會(huì)眷顧堅(jiān)定者、奮進(jìn)者、搏擊者，而不會(huì)等待猶豫者、懈怠者、畏難者。全黨一定要保持艱苦奮斗、戒驕戒躁的作風(fēng)，以時(shí)不我待、只爭朝夕的精神，奮力走好新時(shí)代的長征路。”“差不多”現(xiàn)象正是猶豫者、懈怠者、畏難者的集中體現(xiàn)，需要從制度建設(shè)、管理模式、個(gè)體修養(yǎng)、文化建設(shè)等多層面系統(tǒng)發(fā)力，以決心和毅力清除基層治理現(xiàn)代道路上的隱形障礙。
（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心主任，公共管理學(xué)院教授，長江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員）
【注釋】
①Elinor Ostrom.Background on the Institutional Analysis and Development Framework.Policy Rudy Journal,2011(39).
責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲
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