脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，我們將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”重心的歷史性轉(zhuǎn)移。在去年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實(shí)效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”?？梢赃@么說，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。4月初，國家發(fā)改委發(fā)布了2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，再次提出了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。要想真正實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，就需要理解這短短六個(gè)字背后的深意。
以什么樣的方式來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)很關(guān)鍵的問題
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要基于仍然有著數(shù)億農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化仍處于高速增長過程中，但已進(jìn)入相對穩(wěn)定的階段。雖然根據(jù)城鎮(zhèn)化率計(jì)算，中國有8.5億的城鎮(zhèn)常住人口，另有5億多的農(nóng)村常住人口，但如果按戶籍口徑計(jì)算，農(nóng)村人口卻是近8億，而城鎮(zhèn)人口是6億多。因此，在農(nóng)村戶籍人口仍然超過一半的情況下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，以什么樣的方式來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)很關(guān)鍵的問題。在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，需要考慮到數(shù)量龐大的農(nóng)村人口。
在此背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)共富，但是不能照搬扶貧的思路。因?yàn)?ldquo;共富”和“扶貧”是不一樣的。扶貧是約13億人口幫助近1億農(nóng)村貧困人口脫離貧困，也可以理解為是用大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的財(cái)富去幫助少數(shù)人，這是可以實(shí)現(xiàn)的。但如果簡單地套用這個(gè)思路，對有著近6億常住人口或者近8億農(nóng)村戶籍人口的農(nóng)村，投入大量資源實(shí)施鄉(xiāng)村振興的話，效率必然很低，甚至根本無法持續(xù)。
所以，要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須發(fā)揮城鄉(xiāng)各類資源的優(yōu)勢，打破城鄉(xiāng)存在的各種體制鴻溝，促進(jìn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。在這些方面，其實(shí)有很多文章可做，比如，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等文件提出，“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置”；“十四五”規(guī)劃也提出“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系”等很多內(nèi)容，涉及當(dāng)前亟待解決的制約城鄉(xiāng)融合的戶籍、土地等問題。
是通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展來推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，還是構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，是需要考慮清楚的
城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在區(qū)域不平衡，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和都市圈功能相對完善的地區(qū)，也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)，以及遠(yuǎn)離中心城市的地區(qū)。很多專家經(jīng)常舉一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的案例，基本都是在都市圈功能相對完善的地區(qū)或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在這些地方，城市人口已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模，經(jīng)濟(jì)非常活躍，對農(nóng)村已經(jīng)產(chǎn)生了足夠的輻射作用，有的已出現(xiàn)逆城市化的消費(fèi)和居住趨勢，這不僅帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
但是要知道，城鄉(xiāng)融合發(fā)展（包括鄉(xiāng)村振興）中面臨的最大難題是廣大糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、遠(yuǎn)離中心城市的遠(yuǎn)郊農(nóng)村。對這些地區(qū)來說，重點(diǎn)發(fā)展縣城，通過縣城的城鎮(zhèn)化補(bǔ)上短板，強(qiáng)化它的綜合服務(wù)能力，是一個(gè)重要路徑。
那么，到底是通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展來推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，還是構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，是需要考慮清楚的。很多人在談到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)候，提出要把大量資源投入農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在我看來，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前在廣大糧食主產(chǎn)區(qū)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合有很大的現(xiàn)實(shí)困難。中國戶均耕地只有約10畝，與韓國的20畝、日本的30畝有很大差距，還不能實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。在沒有足夠的糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼的情況下，想要靠農(nóng)業(yè)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，有非常大的困難。
我們當(dāng)年研究城市化政策的時(shí)候，提出“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”。從“減少農(nóng)民”來看，我們現(xiàn)在減少的是農(nóng)村常住人口，但是這批已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并沒有真正從土地和戶籍上解脫出來。此外，農(nóng)村資源并沒有完全參與到城市化進(jìn)程中來。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要按照市場機(jī)制來配置資源，把農(nóng)村閑置資源利用起來，其中有非常大的潛力可挖掘。
具體來說，在土地方面，雖然每年的城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，但是城鄉(xiāng)兩頭占地的問題卻依然突出。常住人口減少的背景下，農(nóng)村建設(shè)用地卻不減反增，目前農(nóng)村占地約19萬平方公里，城市占地約9萬平方公里。隨著未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)用地還會(huì)增加，而在農(nóng)村人口減少的同時(shí)，還會(huì)繼續(xù)大量占用建設(shè)用地。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市了，閑置土地資源卻沒有得到利用。在城鄉(xiāng)融合大的政策框架下，要思考如何來解決這些問題。
在戶籍方面，很多人老是想著農(nóng)村人口是不是能在城市落戶，但換個(gè)角度來考慮，城市人口是不是可以在農(nóng)村落戶呢？就戶籍制度改革來說，并不是只有城市才有改革的必要，實(shí)際上對城市人口落戶農(nóng)村的限制更嚴(yán)。要知道，農(nóng)村集體資產(chǎn)有限，集體福利有限，如果城市人口在農(nóng)村落戶，勢必要涉及利益的重新分配。
因此，打破城鄉(xiāng)要素流通的障礙，通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ浅青l(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。
最后，在哪一類空間來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展非常重要。到底是在都市圈中心城市，還是在縣城，在小城鎮(zhèn)，抑或是在農(nóng)村來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？總之，建設(shè)用地非農(nóng)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展可發(fā)揮的最大潛力，怎么把農(nóng)村建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。
對城鄉(xiāng)融合發(fā)展要有清醒認(rèn)識(shí)
第一，鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合是一個(gè)長期過程，不是5年、10年可以實(shí)現(xiàn)的，需要更長時(shí)間。從我們當(dāng)年制定城鎮(zhèn)化政策到現(xiàn)在已經(jīng)過去20多年了，都還沒有完全落實(shí)。隨著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間各主體的利益固化，新政策從出臺(tái)到貫徹落實(shí)仍然會(huì)出現(xiàn)很多的問題。比如說，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求，“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市落戶條件”。事實(shí)上，利益矛盾突出的并不只是300萬人口以上的城市，在外來人口大量流入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，連建制鎮(zhèn)、行政村的戶口都難以真正做到放開，更別提幾百萬人口的城市了。改革難度之大，不是一朝一夕可以解決的。
第二，無論是鄉(xiāng)村振興，還是城鄉(xiāng)融合，都不能一味地理想化，而是要尊重各種利益關(guān)系并存的現(xiàn)實(shí)，把握好政策的平衡點(diǎn)。農(nóng)民在城鄉(xiāng)多棲的就業(yè)和居住狀態(tài)也將是長期的。再有，農(nóng)村集體資產(chǎn)是否會(huì)向社會(huì)開放？城市也是如此，如果一座城市承擔(dān)了所有居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，那這個(gè)城市還能否堅(jiān)持低成本發(fā)展的模式？城市政府的官員、財(cái)政部門會(huì)不會(huì)同意？很多城市，特別是外來人口大量流入，甚至超過本地戶籍人口的城市，為什么遲遲解決不了外來人口落戶的問題？很大程度上是因?yàn)闊o法負(fù)擔(dān)這么多外來人口落戶后產(chǎn)生的巨額養(yǎng)老金。
第三，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，要符合市場化的原則。企業(yè)家到農(nóng)村投資，一要考慮收益，也就是說，企業(yè)到農(nóng)村投資后，要考慮怎樣才能掙到錢，是投資發(fā)展農(nóng)業(yè)能掙到錢，還是投資發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能掙到錢？二是要考慮成本，如果企業(yè)投資的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，那么最需要的是低成本的空間和發(fā)展環(huán)境。那么，低成本的空間和發(fā)展環(huán)境到底在哪里？這是需要充分考慮的。
第四，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最重要路徑是釋放潛力。一是繼續(xù)釋放低成本勞動(dòng)力的潛力。當(dāng)前中國有2.8億的農(nóng)民工，其中1.7億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)城打工，還有1億多在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。他們貢獻(xiàn)了大量低成本的勞動(dòng)力，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要優(yōu)勢。之所以成本低，也是因?yàn)樗麄儾]有享受與城市居民同等的公共服務(wù)。如果我們要讓大量農(nóng)民工落戶城市，并享受應(yīng)有的福利，那么企業(yè)的財(cái)力和財(cái)政能不能承受？這是我們必須要面對的問題。二是繼續(xù)釋放低成本土地潛力。過去幾十年來，中國經(jīng)濟(jì)增長所取得的成績，不光是依賴勞動(dòng)力的低成本，還離不開低成本的土地?，F(xiàn)在提出縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板，假設(shè)都變成了搞房地產(chǎn)，把縣城建成“花園”，那縣城的發(fā)展成本、生活成本是不是會(huì)被抬高？它還能不能繼續(xù)釋放低成本土地的潛力呢？這會(huì)不會(huì)只是在復(fù)制三四線城市房地產(chǎn)主導(dǎo)的發(fā)展模式呢？因此，需要站在鄉(xiāng)村振興的角度、站在城和鄉(xiāng)的角度來考慮，考慮如何釋放勞動(dòng)力、土地等發(fā)展?jié)摿?，以及吸納更多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活以及消費(fèi)的潛力。
第五，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策要符合大量中低收入人口的需要?，F(xiàn)在的不少政策都追求高大上，比如發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)、建設(shè)花園城市等，但要注意，中國還有很多中低收入人口，而且大都在農(nóng)村。因此，需要思考，制定的政策是不是和他們的需求相符合？與城市治理和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)是不是吻合？是否要為他們留出低成本的發(fā)展空間，讓他們慢慢適應(yīng)，并逐步完成城市化過渡？這不單是改革的問題，也需要扭轉(zhuǎn)固有的觀念。
（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任）
