習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調：“發(fā)展全過程人民民主”。發(fā)展全過程人民民主，道出了我國人民當家作主的本質特征，是保障人民當家作主的必由之路。
全過程民主的基本特征
全過程民主之所以能夠成為中國特色社會主義政治發(fā)展的方向選擇，主要是由社會主義的本質以及民主的本意所決定的。習近平總書記強調，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。從一般意義上來說，與全過程民主相對的是“非全過程民主”。因為傳統(tǒng)意義上所講的民主，尤其是資本主義民主，主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年的國家或地方主要領導人的投票選舉。馬克思恩格斯曾經揭示過這種投票選舉的本質，說資產階級的這種選舉無非是每隔幾年在資產階級內部換個人上臺而已，在選舉環(huán)節(jié)之外以及在選舉之后，就沒有什么民主的過程了。正如習近平總書記所講：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”
全過程民主超越了“非全過程民主”，彌補了“非全過程民主”的某些缺陷，改變了那種“一次性消費行為”般的民主游戲。全過程民主具有如下一些基本特征：
一是時間上的持續(xù)性。全過程民主不是間歇性、階段性的政治民主。全過程民主不僅包括選舉環(huán)節(jié)，而且應當保持始終如一的持續(xù)性狀態(tài)。在“非全過程民主”狀態(tài)下，民主僅僅存在于選舉活動的一個時間段，具有間歇性、階段性的明顯特征，而全過程民主強調的正是時間上的持續(xù)性，即在任何時間段，盡管不同的時間段政治活動的側重點可以有所不同，但民主的要求始終存在。
二是內容上的整體性。全過程民主不是零散性、碎片化的民主。在全過程民主狀態(tài)下，民主不僅僅體現(xiàn)在每隔幾年選舉一次國家或地方的領導人這樣的政治事件上，而且把事關國計民生的重大公共決策等都放到民主范疇中進行考慮。社會是一個復雜的系統(tǒng)，尤其是現(xiàn)代社會，政治化程度日益提高，公共性事務的范圍也日益擴大。在這樣的情況下，選舉固然在政治生活中占據重要的地位和作用，但是選舉已經不能涵括現(xiàn)代政治生活的全部。從整體上來說，無論是國家的還是地方的，也無論是本地的還是外地的，越來越多的公共事務已經把整個的政治生活連接在一起。因此，關于公共事務的討論和決策等，構成了人民政治生活的重要方面，全過程民主注重政治過程的民主化，使民主政治更具有現(xiàn)實意義。
三是黨政部門的協(xié)同性。現(xiàn)代政治運作需要所有公共權力主體的分工協(xié)同。通過這樣的分工協(xié)同，既能夠有效地處理現(xiàn)代社會所帶來的錯綜復雜的公共事務，又能夠保持整個公共權力結構的整體性效能，這就是把民主的精神、民主的原則、民主的方法等，運用到公共權力機關的所有部門及其所有的工作環(huán)節(jié)。
四是公民參與的全過程性。公民有序的政治參與以及參與的程度始終是民主政治的基本要素，甚至是民主程度和民主績效的重要衡量標準。人們之所以把選舉民主視為所謂“一次性消費”般的民主，正是由于在選舉外的政治活動中，公民很少有通過政治參與來影響政治運行的機會。而在全過程民主條件下，形成了公民對公共事務、公共決策的多種渠道的參與機制。
五是多環(huán)節(jié)的連續(xù)性。全過程民主體現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的互動和并舉，形成了全過程民主的完整實踐體系。在這里，民主的每一個環(huán)節(jié)都是非常重要的，既獨立存在，又相互勾連，缺少其中哪一個環(huán)節(jié)都有可能使全過程民主的完整性受到影響。
全過程民主超越“非全過程民主”的根本所在
民主的本質要義是人民的政權，用今天的話來說就是人民當家作主。這一本質要義已經為人類的政治實踐所廣泛認同和接受，所以人民主權原則就構成了當代民主制度的基礎。我國憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。這個規(guī)定既符合社會主義國家政權的人民性之特征，同時也是現(xiàn)代民主精神的最為直接和明了的體現(xiàn)。
然而，迄今為止的人類政治實踐表明，在任何國家，由于人口之眾、幅員之廣，歷史上人民都很難甚至說幾乎不可能實現(xiàn)其真正的“當家作主”。積極倡導民主理論的法國啟蒙思想家盧梭就說過：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。”因為“我們不能想象人民無休無止地開大會來討論公共事務”。因此在政治實踐中，人類發(fā)明了“代議制度”，即在承認并遵循人民主權原則的基礎上，通過一定的選舉程序，產生人民的代表來“代為人民議政”，我們稱之為代議制或代表制。但是從民主發(fā)展的角度來看，以選舉為基礎的代議制或代表制確實只具有基礎性的，也可以說是“初級階段”的意義。因為如前所說，民主意味著人民當家作主。但是在代議制或代表制條件下，人民僅僅是走了一個投票選舉的程序，而在這之后，即由那些“代表”行使權力，人民又被撂在一邊了。
我們說全過程民主超越了這種“非全過程民主”正是在于說明，在廣泛的政治實踐中，人民可以有多種渠道的方式和途徑參與國家的政治事務，以真正地體現(xiàn)人民當家作主。
就政治參與而言，人民可以通過某種正式的或非正式的渠道表達他們的意愿和要求，并直接或間接影響到中央的或者地方的政治過程。政治參與可以有規(guī)范性的形式，如一些國家法律規(guī)定的倡議、復決等。當然，參與也可以有其他非規(guī)范性的形式，如通過游說、輿論影響政治行為和政治決策等。習近平總書記指出：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”
可以認為，人民在選舉之外積極參與政治，來彌補選舉民主的階段性、“一次性消費”之類的缺憾，體現(xiàn)了全過程民主的基本精神。近些年來我們積極倡導的協(xié)商政治、協(xié)商民主或協(xié)同治理等理念，正是這樣的參與民主的重要形式。其意旨正是在于通過人民對于政治過程的參與，以提高政治過程的民意基礎，進而彌合代議民主可能帶來的某種缺失，使民主體現(xiàn)其全過程性。
我國社會主義民主政治發(fā)展的廣闊空間
由此觀之，全過程民主為中國特色社會主義政治發(fā)展提供了思想淵源和理論支撐，因而為我國社會主義民主政治的發(fā)展提供了廣闊的空間。
一是注重中觀、微觀層面的研究和推進，以把全過程民主的原則和精神落實到實際的政治實踐之中。全過程民主概念和理論的提出，基本上還是屬于宏觀以及部分中觀層面的問題。在全過程民主理論的指導下，著力進行中觀、微觀層面的研究和推進，在政治過程的諸多領域和層面進行系統(tǒng)的制度設計和工作安排，這方面具有非常大的發(fā)展空間。
二是找準重要的領域，按照全過程民主的原則和精神著力推進改革和完善，以取得實質性的成果。從目前的情況來看，以下四個領域應該可以在推進全過程民主方面有所建樹：
第一，決策體制。在我國的政治實踐中，決策主體在主觀上尚缺乏重視議事規(guī)則的意識。要特別強調議事規(guī)則的建設，重視議事規(guī)則的“制度”內涵。
第二，干部制度。在我國現(xiàn)行干部選任制度方面，應該有諸多可以改進和完善之處。首先，切實加強對干部選任制度的研究，對新時代干部制度的改革和發(fā)展進行系統(tǒng)思考和頂層設計，從戰(zhàn)略高度提出我國干部制度改革和完善的方向和原則。其次，必須切實重視干部分類管理的意義，有必要將“組織變量”的概念和原理運用到干部管理之中。再次，切實改變選任干部重形式條件而輕實質條件的狀況。最后，盡快制定選任干部的“動議權制度”或者“初始提名權制度”，提高選人用人的效率，完善選人用人的責任。
第三，財政制度。財政預算是國家機器得以維系的基礎，因而并不簡單地是一個經濟問題，而是政治問題。政府預算的制度優(yōu)化和程序規(guī)范是全過程民主的題中應有之義。就政府預算的制度優(yōu)化與規(guī)范運行來說，有必要構筑公共預算的“三角基石”，即法治、參與和技術。同時，一個治理良好的政府，必須有一個好的預算管理系統(tǒng)，政府的民主治理離不開公共預算的民主化參與。公民參與預算可以有效地提升預算的社會滿意度和公民的認可度。同時，需要充分考慮現(xiàn)代預算的復雜性和科學性，因此需要現(xiàn)代預算技術的引入，以及預算技術人才的培養(yǎng)。
第四，基層治理。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，努力拓展基層民主的發(fā)展空間是一個根本性的方向問題。基層民主的發(fā)展空間涉及基層民主向何處去的方向問題?；鶎用裰鞯陌l(fā)展空間總體上有三個方面：權力空間、行政空間和社會空間。權力空間涉及程序意義上的民主選舉問題，因為正是這種民主選舉才能賦予特定的權力支持。行政空間是指基層民主應該發(fā)展到哪一個行政層級，以及與行政權力的邊界問題。社會空間關注社會主體在基層民主實踐中的作用。根據上述內容，可以把基層民主的發(fā)展空間歸納為三個轉向，即從社會領域轉向政權領域，從村級民主轉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府層級的民主，從重權力的獲得轉向民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的均衡發(fā)展。
（作者為復旦大學國家關系與公共事務學院教授）
