隨著數字技術的快速發(fā)展和深化應用，數字化轉型正從經濟領域向社會治理、政府治理領域全方位邁進，利用數字技術提升政府治理能力、促進地區(qū)經濟社會全方位數字化轉型，已成為世界主要地區(qū)順應數字時代發(fā)展潮流、提升城市競爭力的戰(zhàn)略選擇。習近平總書記在視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。“十四五”規(guī)劃綱要首次將數字化發(fā)展單獨成篇，提出“構建城市數據資源體系，推進城市數據大腦建設”。
城市數據大腦是地區(qū)數字化轉型的重要抓手
城市數據大腦是綜合運用大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術，以數據、算力、算法為基礎支撐，實現城市治理體系和治理能力現代化的現代城市數字基礎設施。一方面，城市數據大腦建設有利于使新技術、新業(yè)態(tài)、新模式與城市規(guī)劃建設管理服務深度融合，提升城市精細化、科學化管理服務水平，推動城市高質量發(fā)展。另一方面，城市數據大腦作為政府治理者的全新工具，通過政府與社會數據融合和資源整合，有利于提升政府全局化、體系化數據分析決策與調度能力，為有效處理復雜社會問題提供了新的手段。
多地以城市數據大腦為抓手推進政府全面數字化轉型。近年來，城市數據大腦項目呈現出高速增長態(tài)勢。截至2020年10月底，全國共有129個項目以“城市大腦”為名進行招標，平均中標金額約為5500萬元，成為當前新型智慧城市的建設熱點。例如，浙江省有17個市縣已啟動建設城市大腦，建設普及率居全國第一。浙江省在推進數字化改革中提出，將依托城市大腦，打造一批跨部門多業(yè)務協同應用，為社會空間所有人提供全鏈條、全周期的多樣、均等、便捷的社會服務，為社會治理者提供系統、及時、高效的管理支撐。上海市提出搭建“輕量化、集中化、共享化”的城市智能中樞，圍繞數據協同、技術協同、業(yè)務協同，匯聚政務服務、城市運行感知、市場與社會主體等多源異構數據，制定統一的數據標準、接口規(guī)范、調用規(guī)則，實現跨部門、跨行業(yè)的系統平臺數據對接。
“六力”協同推進城市數據大腦建設
城市數據大腦是一個復雜巨系統，建設運營涉及政府、企業(yè)、公眾等多個角色，亟待建立政府引導、市場主導、公眾參與的多主體協同建設運營的生態(tài)體系。從政府角度看，要在加強統籌協調、夯實基礎能力、有序開放數據、明確場景應用實效、搭建平臺營造生態(tài)、完善規(guī)范制度等六個方面，形成“六力”協同推進格局。
一是強化統籌明晰權責，形成政府多部門協同“合力”。政府建立健全支持城市數據大腦發(fā)展的組織保障，例如成立領導小組、探索建立“首席數據官”和聯席會議制度等，破除跨部門業(yè)務協同壁壘，推動各級各部門主動對接，形成橫向縱向全貫通、全協同的城市數字大腦聯動體系。如杭州市成立城市大腦建設領導小組，由市委書記掛帥，6位市領導擔任副組長，各區(qū)縣（市）和各部門主要領導均為領導小組成員，強化高位統籌推進合力；同時，以項目為單元，建立政府各部門抽調的工作專班，統一集中辦公，夯實權責明晰的推進執(zhí)行力。上海成立城市運行綜合管理中心，作為政府管理城市運行的職能部門，持續(xù)深化聯席會商機制，對于需要多部門共同處置的事件，建立共同的規(guī)則和秩序，明確責任主體、規(guī)范處置流程。
二是提煉共性夯實底座，提升技術和業(yè)務支撐“能力”。政府應重點發(fā)揮城市數據大腦作為城市新基建的核心引領作用，強化城市數據大腦的樞紐性、基礎性賦能能力，夯實完善城市數據大腦關鍵共性技術、應用開發(fā)組件等共性支撐平臺，通過構建模塊化工具化能力，靈活高效地為上層應用系統提供大數據、物聯網感知、城市信息模型等技術服務，以及信用、身份認證、底圖服務、非稅支付、電子證照等應用服務，全面賦能上層應用，成為城市政務IT服務統建統管資源池、城市級數字底圖與底座主導方。
三是有序開放數據資源，充分釋放數據要素“生產力”。近年來伴隨政府大力推進“互聯網+政務服務”改革、政務數據交換共享、政府大數據中心建設等工作，為城市數據大腦建設累積了數量龐大、價值較高的數據資源。政府應完善數據分級分類利用規(guī)則，明確特殊數據權限管理，建立“政企合作、管運分離、授權經營”的政府數據運營管理模式與機制，推進政府數據運營定向授權、企業(yè)對數據合規(guī)運營，探索政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用，支持企業(yè)建立產品運營收益與數據運營收益并重的商業(yè)模式，推動政企協同深化共贏空間。例如，成都市率先出臺政府數據授權運營的管理辦法、組建國資載體和運營服務平臺，對政府授權數據運營服務在源頭監(jiān)管，形成多方參與、積極創(chuàng)新的城市良性數據生態(tài)。
四是明確綜合場景牽引，確保城市數據大腦應用“效力”。城市數據大腦不應只做靜態(tài)數據抽取呈現、不宜只重視基礎IT能力投入而忽視業(yè)務場景驅動、不要與行業(yè)信息系統平臺功能交織重復。地方政府要從本地區(qū)實際情況出發(fā)，以跨領域綜合協同業(yè)務與典型應用場景為牽引、以跨部門實時數據綜合分析為抓手、以業(yè)務數據提升管理決策效能為核心，著力設計并優(yōu)化城市跨部門應用流程與場景，以更高視角、更全數據、更綜合服務，強化跨部門跨領域業(yè)務調度與決策能力，例如疫情防控大數據、應急聯動指揮等，實現城市數據大腦“屏前好看，幕后管用，平戰(zhàn)結合，高效賦能”的效用目標。
五是搭建平臺創(chuàng)造生態(tài)，激發(fā)市場主體“活力”。當前城市數據大腦正從大規(guī)模建設階段向多領域運營轉變，基于城市數據大腦的整體性運營將極大提升城市競爭力。政府可指導并授權企業(yè)建立城市數據大腦平臺公司，有針對性地提供設施運維、內容服務、產品運營、數據分析等增值服務和專業(yè)化運營、孵化、投融資服務。政府應著力打造平等競爭的市場環(huán)境、安商親商的社會環(huán)境，以平臺公司為橋梁樞紐，對各類投資主體一律同等對待，支持社會主體參與基于城市數據大腦的共享出行、智慧社區(qū)、智慧停車等盈利能力強的大腦場景建設，與各類數字技術企業(yè)共同構建新型智慧城市合作生態(tài)圈，帶動當地數字經濟發(fā)展。
六是明晰規(guī)范制度，鍛造城市數據大腦依規(guī)有序發(fā)展“內力”。有條件的地方政府，要結合城市數字化發(fā)展轉型要求，探索建立結構合理、體系完善、協調配套、具有區(qū)域特色的城市數據大腦標準與管理規(guī)范體系，涵蓋數據資源、安全保障、項目管理、數據開放等方面，為城市數據大腦依規(guī)發(fā)展提供指引。例如，杭州市作為城市大腦建設先行者，發(fā)布《城市大腦建設管理規(guī)范》《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》等標準規(guī)范和法規(guī)條例，將杭州城市大腦方案形成可復制可推廣的制度化、法制化成果，為各地推進城市數據大腦建設提供了借鑒。
（作者系中國信息通信研究院總工程師）
