【摘要】人才爭(zhēng)奪的有效性取決于各城市戶籍的“含金量”，與各個(gè)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力、公共服務(wù)和用人環(huán)境等密切相關(guān)。近年來，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)已演變?yōu)橛萦业母骷?jí)城市間的人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)。一些城市通過落戶、補(bǔ)貼、開辟“綠色通道”等措施吸引人才入駐，與此同時(shí)，也應(yīng)警惕其負(fù)面效應(yīng)，如損害社會(huì)公平、擾亂人才市場(chǎng)、加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)等，應(yīng)及時(shí)規(guī)范人才競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)人才有序流動(dòng)。
【關(guān)鍵詞】人才爭(zhēng)奪 人群分割 資源配置
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來在各城市之間掀起的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”日趨白熱化，轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)城市之間的人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)，深度和廣度前所未有。從參與城市看，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)首先在居于準(zhǔn)一線和二線的武漢、長(zhǎng)沙等城市打響，然后迅速擴(kuò)散，逐漸波及到其他一線、二線及中小城市，幾乎將各級(jí)城市都卷入其中。從人才層次看，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)是對(duì)各層次人才展開的全方位競(jìng)爭(zhēng)。如果把人才結(jié)構(gòu)看成是一個(gè)金字塔，則人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)在塔尖、塔身和塔基均展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)：在塔尖，主要是對(duì)領(lǐng)軍人才的爭(zhēng)奪；在塔身，主要是對(duì)緊缺人才的爭(zhēng)奪；在塔基，主要是對(duì)青年人才的爭(zhēng)奪。人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)表明一些地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到人口和人才在城市發(fā)展中的價(jià)值，推動(dòng)了戶籍制度的放開，但隨著競(jìng)爭(zhēng)加劇，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)已經(jīng)變味，一些政策措施在吸引人才的同時(shí)，可能會(huì)造成新的不公，對(duì)未來發(fā)展產(chǎn)生一些不利影響，需要及時(shí)糾偏。
中央對(duì)促進(jìn)勞動(dòng)力和人才流動(dòng)非常重視。黨的十九大報(bào)告提出，要破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），積極推動(dòng)構(gòu)建合理、公正、暢通、有序的社會(huì)性流動(dòng)格局。在此大力消除勞動(dòng)力障礙、推動(dòng)勞動(dòng)力和人才流動(dòng)的背景下，各地愈演愈烈的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”卻可能制造新的障礙，應(yīng)引起警惕。
人才爭(zhēng)奪的主要政策手段
隨著人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的白熱化，各地爭(zhēng)奪的人才門檻不斷降低，已經(jīng)從最初的頂尖人才逐步向大學(xué)生甚至是中專生拓展，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演變?yōu)橐粓?chǎng)人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)。為了吸引人才的到來，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中各城市給予人才的政策優(yōu)惠力度空前。分析各城市吸引人才的政策手段，大體上有三類：
第一類是戶籍準(zhǔn)入，即落戶。由于戶籍的區(qū)域分割及其對(duì)享受社會(huì)公共服務(wù)的影響，在戶籍未全面放開的背景下，城市戶口特別是大城市戶口成為“香餑餑”。因此，戶籍準(zhǔn)入成為各大城市吸引人才的首要措施，通過降低戶籍準(zhǔn)入條件，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了人才引進(jìn)對(duì)象范圍。這一措施對(duì)人才有較大的吸引力，而且城市等級(jí)越高，吸引力越大，這將導(dǎo)致一些大城市在人才競(jìng)爭(zhēng)中具有天然的優(yōu)勢(shì)。但是，隨著《意見》中要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，情況將發(fā)生較大變化，今后這一措施對(duì)于常住人口300萬以下的城市將失去意義，但在常住人口300萬以上的城市，戶籍準(zhǔn)入仍然將是人才競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)政策措施。歸根結(jié)底，這一政策的有效性取決于各城市戶籍的“含金量”，與各個(gè)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力、公共服務(wù)和用人環(huán)境等密切相關(guān)。
第二類是以貨幣方式給予各種補(bǔ)貼。如深圳市規(guī)定，市財(cái)政每年投入不少于10億元，用于培育和引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才和團(tuán)隊(duì)。經(jīng)認(rèn)定的國家級(jí)領(lǐng)軍人才、地方級(jí)領(lǐng)軍人才、后備級(jí)人才和海外A類、B類、C類人才，分別給予300萬元、200萬元、160萬元獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。長(zhǎng)沙市規(guī)定，未來五年，圍繞優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)引進(jìn)培養(yǎng)10名國際頂尖人才、50名國家級(jí)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、200名省市級(jí)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才。對(duì)上述新引進(jìn)培育的三類領(lǐng)軍人才，分別給予200萬元、150萬元、100萬元獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，同時(shí)分別按200、150、100平方米標(biāo)準(zhǔn)以區(qū)域同期市場(chǎng)均價(jià)給予全額購房補(bǔ)貼。對(duì)新落戶并在長(zhǎng)工作的博士、碩士、本科等全日制高校畢業(yè)生（不含機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員），兩年內(nèi)分別發(fā)放每年1.5萬元、1萬元、0.6萬元租房和生活補(bǔ)貼，博士、碩士畢業(yè)生在長(zhǎng)工作并首次購房的，分別給予6萬元、3萬元購房補(bǔ)貼。鄭州規(guī)定，實(shí)行“重金”引才，對(duì)兩院院士等頂尖人才和國家“千人計(jì)劃”“萬人計(jì)劃”等國家級(jí)領(lǐng)軍人才，分別給予500萬元、200萬元獎(jiǎng)勵(lì)，提供不超過300平方米、200平方米的免租住房。各城市在人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中基本上都出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，力度之大，前所未有。
第三類是各種優(yōu)惠優(yōu)先措施。在住房方面，如南京市規(guī)定，《南京市人才安居辦法（試行）》中的A、B、C類高層次人才，可選擇共有產(chǎn)權(quán)房、人才公寓、購房補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼中的一種安居方式。在醫(yī)療保健方面，如西安市規(guī)定，在全市三甲醫(yī)院（含中醫(yī)三甲醫(yī)院），對(duì)持“綠卡通”人才實(shí)行專人聯(lián)絡(luò)和預(yù)約服務(wù)，享受醫(yī)療保健優(yōu)診優(yōu)療優(yōu)先服務(wù)，就醫(yī)免除醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院限制。每年為A、B、C類人才免費(fèi)提供1次醫(yī)療保健檢查和1次專家療養(yǎng)；每?jī)赡隇镈類人才免費(fèi)提供1次醫(yī)療保健檢查。在子女教育方面，濟(jì)南市規(guī)定，引進(jìn)的A、B、C類高層次人才子女入托或申請(qǐng)就讀該市義務(wù)教育階段學(xué)校的，由教育行政部門預(yù)留部分優(yōu)質(zhì)教育資源招生學(xué)額，開辟專屬“綠色通道”，優(yōu)先安排。此外，在職稱晉升、稅收減免等其他方面也有不少城市出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)措施。
人才爭(zhēng)奪給社會(huì)流動(dòng)、公共服務(wù)資源配置等帶來挑戰(zhàn)
毫無疑問，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)推動(dòng)了中國戶籍制度改革的進(jìn)程，在一定程度上有利于部分人才流動(dòng)。但是，也應(yīng)該看到，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)也帶來了一些隱患。
首先，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中地方政府采取的針對(duì)人才的各種優(yōu)先優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼措施，如果不能很好控制其范圍，有可能反而損害社會(huì)公平與社會(huì)流動(dòng)性。人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)無論目標(biāo)群體多大，最終都是通過采取優(yōu)惠優(yōu)先、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等措施吸引一部分人來就業(yè)和安居，這意味著政策在一部分人中施行，另一部分人就被排除在外。當(dāng)人才爭(zhēng)奪只限定在塔尖時(shí)，因?yàn)槿藬?shù)少，影響還不大，而當(dāng)人才爭(zhēng)奪擴(kuò)展到塔基以后，實(shí)際上被排除在外的就是部分社會(huì)弱勢(shì)群體，人才政策將使他們處于更為不利的位置。從長(zhǎng)期看，人才引進(jìn)有利于做大蛋糕，如果分配得當(dāng)，可以增加所有人的福利，但在短期內(nèi)，由于資源有限，對(duì)人才的傾斜就意味著對(duì)其他人群保障力度和資源配置的減少，將造成他們的福利損失，有損社會(huì)公平。此外，如何處理新引進(jìn)人才和原有人才之間的利益平衡也是個(gè)難題，一旦不慎，可能引起原有人才的不滿，進(jìn)而影響其工作積極性或是使其出走，得不償失。近年來，戶籍改革取得重大進(jìn)展，其本意是要消除人才和勞動(dòng)力流動(dòng)障礙，而人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)在推動(dòng)了人才流動(dòng)的同時(shí)，可能使其他群體流動(dòng)難度加大或利益受損，在推動(dòng)戶籍政策放開的同時(shí)又制約甚至是破壞了戶籍制度放開的政策紅利。
其次，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)將擾亂人才市場(chǎng)，導(dǎo)致人才過度向發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市集中。前幾年科教領(lǐng)域的人才競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)導(dǎo)致“孔雀東南飛”，區(qū)域人才失衡，并在一定程度上出現(xiàn)了相互哄抬擁有各類稱號(hào)人才價(jià)格的現(xiàn)象，擾亂了人才市場(chǎng)。隨著人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的進(jìn)一步發(fā)展，這些現(xiàn)象將會(huì)出現(xiàn)加強(qiáng)的趨勢(shì)：一是由于人才競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)是全方位競(jìng)爭(zhēng)，人才區(qū)域失衡現(xiàn)象也將從科教領(lǐng)域拓展至其他領(lǐng)域；二是由于戶籍制度的放開和地區(qū)差異的客觀存在，人才流動(dòng)將更為頻繁，人才向發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市集中的趨勢(shì)將更為明顯，區(qū)域人才失衡現(xiàn)象將進(jìn)一步強(qiáng)化。反過來，人才區(qū)域失衡又將進(jìn)一步導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差異擴(kuò)大。
再次，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)將加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中承諾了各種獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，盡管某些享受大額補(bǔ)貼的名額可以實(shí)行總量控制，但仍然還有很多是屬于普及面較大的補(bǔ)貼措施，如針對(duì)各種學(xué)歷畢業(yè)生的購房補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼，等等。隨著人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的推進(jìn)，享受補(bǔ)貼的人數(shù)會(huì)越來越多，競(jìng)爭(zhēng)加劇還會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)水漲船高，補(bǔ)貼總額會(huì)快速增長(zhǎng)。特別是有些地區(qū)是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，也跟風(fēng)出臺(tái)了對(duì)高學(xué)歷人才的補(bǔ)貼等措施，但本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，在當(dāng)前大力減稅降費(fèi)、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、疫情防控常態(tài)化的大背景下，持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政補(bǔ)貼將會(huì)成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。
最后，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)將對(duì)公共服務(wù)資源配置帶來挑戰(zhàn)。人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)將引起人口布局的變化，特別是對(duì)一些大城市而言，短期大量人口涌入，將對(duì)教育、醫(yī)療、保障性住房、交通等產(chǎn)生更多需求。在目前城市資源配置不均，優(yōu)質(zhì)資源緊缺的情況下，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)引起的人口重新布局將會(huì)給公共服務(wù)資源配置帶來新的挑戰(zhàn)。此前部分城市由于人口大量涌入引起住房供應(yīng)緊張等就是一個(gè)明顯的警示?？梢灶A(yù)見，類似的問題在其他城市也將逐漸顯現(xiàn)。
規(guī)范人才競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)人才有序流動(dòng)
首先，應(yīng)嚴(yán)格限定優(yōu)惠政策類別及享受政策的人才范圍。建議對(duì)各地人才政策進(jìn)行評(píng)估，對(duì)明顯有違社會(huì)公平和市場(chǎng)規(guī)則的子女教育優(yōu)先、醫(yī)療綠色通道、住房保障優(yōu)先、大額補(bǔ)貼或長(zhǎng)期補(bǔ)貼等政策進(jìn)行清理，盡量避免出臺(tái)有損公平公正的政策，嚴(yán)格限定優(yōu)惠政策范圍和對(duì)象，要盡量避免以人才政策為名形成新的人群分割，損害其他群體權(quán)益和社會(huì)公平的做法。同時(shí)，應(yīng)以貫徹實(shí)施中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》為契機(jī)，重點(diǎn)消除阻礙勞動(dòng)力和人才流動(dòng)的各項(xiàng)障礙，保障勞動(dòng)力和人才的自由流動(dòng)。最終使大部分人才是基于平等條件而流動(dòng)，只有極少數(shù)頂尖人才或急需人才通過優(yōu)惠條件吸引其流動(dòng)，這樣才能形成人才有序流動(dòng)的局面。
其次，應(yīng)重點(diǎn)鼓勵(lì)在改善用人環(huán)境上下工夫。當(dāng)前，一些地方政府在“吸引人來”上下工夫較多，但對(duì)“如何用好人”則辦法不多。吸引人來只是第一步，要真正發(fā)揮人才的作用，必須改善用人環(huán)境，為人才創(chuàng)造良好的發(fā)展機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府勇于創(chuàng)新：一是通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革、職稱制度改革、工資制度改革等，改善機(jī)關(guān)事業(yè)單位用人環(huán)境，建立有利于發(fā)揮人才知識(shí)和潛能的體制機(jī)制；二是通過構(gòu)建親清政商關(guān)系，改善公共服務(wù)，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立有利于科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用和安心創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制；三是通過加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察和改進(jìn)就業(yè)服務(wù)，改善企業(yè)用工環(huán)境，建立有利于促進(jìn)勞資關(guān)系和諧、勞動(dòng)力供需均衡的體制機(jī)制?？赏ㄟ^試點(diǎn)示范、典型宣傳等方式及時(shí)推廣地方政府改善用人環(huán)境的案例和措施，引導(dǎo)人才競(jìng)爭(zhēng)從吸引人才的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛煤萌瞬诺母?jìng)爭(zhēng)。
最后，應(yīng)前瞻性地加強(qiáng)公共服務(wù)資源規(guī)劃與配置。人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)引起的人口重新配置要求公共服務(wù)資源配置與之相配套。各地在出臺(tái)人才政策時(shí)，應(yīng)提前開展公共服務(wù)資源規(guī)劃和配置，尤其要注意人才引進(jìn)對(duì)教育、醫(yī)療、住房等目前相對(duì)稀缺資源的影響，并加強(qiáng)這類資源配置，確保基本公共服務(wù)水平及其公平性。各級(jí)政府在出臺(tái)人才政策之前，應(yīng)深入開展相關(guān)政策可行性研究，對(duì)政策依據(jù)、政策影響和相關(guān)公共資源配置規(guī)劃及資金籌措等進(jìn)行充分研究，制訂相應(yīng)預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)見性，減少盲目性。
總之，人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)是我國人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在興起之初有力推動(dòng)了戶籍制度改革進(jìn)程，促進(jìn)了人才流動(dòng)，但是隨著其向縱深發(fā)展，不利影響也會(huì)隨之而來，應(yīng)及時(shí)規(guī)范地方政府的人才競(jìng)爭(zhēng)行為，將其限定在一定的范圍之內(nèi)，以免反過來破壞戶籍改革的政策紅利，進(jìn)而阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)及造成人才市場(chǎng)失衡。
（作者為中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見〉》，中國政府網(wǎng)，2019年12月25日。
②林寶：《各地都在爭(zhēng)奪什么樣的人才——人才爭(zhēng)奪目標(biāo)群體的趨勢(shì)分析》，《人民論壇》，2018年第15期。
責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲
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