【摘要】 面對“懸浮化”的問題，基層治理提出了“下移”的主張和要求，也形成了懸浮與下移的張力。懸浮與下移包含了不同的立場和訴求，塑造了治理的結(jié)構(gòu)、過程以及效能。解決懸浮與下移的緊張性既需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題靈活地安排治理要素，也需要在較長的時(shí)間內(nèi)評(píng)估其實(shí)際效能。
【關(guān)鍵詞】懸浮 下移 基層治理 科層制 【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來，基層治理作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，成為黨和國家關(guān)注的重點(diǎn)。其中，懸浮與下移作為基層治理中的顯著矛盾，引起了廣泛的關(guān)注和思考。其中一方面是對于懸浮的批判，認(rèn)為各種治理要素懸浮在上面，制約了基層治理的效果；另一方面是對于下移的要求，提出要實(shí)現(xiàn)資源下沉、重心下移，以解決基層治理的問題。那么，懸浮和下移究竟是什么意思？兩者之間存在著什么樣的張力？如何理解這種張力的意義和影響？這些問題值得我們思考。
要素的安排：懸浮的批判與下移的主張
“懸浮”的概念最早是針對鄉(xiāng)村治理中的問題而提出來的，基本含義是指農(nóng)村的稅費(fèi)改革切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攫取鄉(xiāng)村資源的制度性途徑，導(dǎo)致以抽取農(nóng)村資源而運(yùn)轉(zhuǎn)的汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苋趸膽腋⌒驼?quán)。“懸浮”以鄉(xiāng)村社會(huì)為立足點(diǎn)，刻畫了作為國家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)了兩者割裂或疏遠(yuǎn)的狀況，也提出了如何改進(jìn)和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理“兩張皮”的問題。
隨著城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)基層社會(huì)的生態(tài)發(fā)生了重要的變化，基層治理日益成為社會(huì)治理的主陣地之一。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或社區(qū)層面存在的治理問題，各方再次提出了懸浮的問題，認(rèn)為基層政府及其職能部門的權(quán)力、政策、資源和人等都懸浮在社會(huì)之上，很難用到基層治理最為需要的地方，產(chǎn)生了所謂“管得著的看不見，看不見的管不著”等問題。就此而言，“懸浮”就成為定義基層治理縱向關(guān)系的核心概念，也成為解釋當(dāng)前基層治理困境的重要原因。
面對“懸浮化”的現(xiàn)實(shí)及其問題，基層治理形成了“下移”的主張，把這作為破解懸浮問題的基本選擇。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重要性，對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“資源”兩個(gè)方面的內(nèi)容，其中“重心”主要涉及到基層治理體系的方向性問題，與決策者的注意力分配等相關(guān)；“資源”則是個(gè)籠統(tǒng)的概念，包括了人、財(cái)、物、權(quán)能和政策等治理要素。
很顯然，“下移”與“懸浮”是相對的。“下移”主張的內(nèi)在含義是，“上面”有基層治理需要的東西，包括權(quán)能、政策和資源等，但它們懸浮在“上面”，與基層治理的需要是割裂的或脫節(jié)的，是基層治理想要而要不到的，不僅要下來很困難，而且用起來也不容易，因此就需要把它們“下移”到“下面”來，比如在精準(zhǔn)扶貧或疫情防控工作中，上級(jí)黨委和政府動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)干部下沉到街道、社區(qū)、農(nóng)村甚至企業(yè)中，深入到工作現(xiàn)場中，就體現(xiàn)了“下移”。
嚴(yán)格地說，“懸浮”是對基層治理的批判性話語，包括三個(gè)層面的含義。首先，懸浮是指基層治理結(jié)構(gòu)的特征，是治理主體與治理對象之間相互疏遠(yuǎn)或脫節(jié)的狀況，因此也包含了相互對立的隱患。其次，懸浮也是官僚主義的代名詞，表明了一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在高高在上、脫離群眾和脫離實(shí)際的傾向，以至于沒有能力去回應(yīng)和解決實(shí)際問題。最后，懸浮表明治理體系的縱向體系出現(xiàn)了難以消除的梗阻或滯澀，上下層級(jí)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，權(quán)能責(zé)任配置不合理，各行其是。
懸浮與下移所指向的治理要素究竟是什么？從各種不同的觀點(diǎn)來看，這具體包括權(quán)力、資源、重心、人和政策等治理要素，對應(yīng)的問題則是，這些治理要素在什么地方，是如何分布的，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行配置等。是懸浮還是下移，主要是考察相關(guān)治理要素的分布和配置狀況，關(guān)鍵是誰來控制和使用它們。這其中，有些是看得見的，比如人力、財(cái)力和物力究竟是誰來使用，用在了哪里；有些是看不見的，比如治理的重心在哪里，則需要綜合考察注意力、職權(quán)的設(shè)置和資源的配置，才能搞清楚是懸浮還是下移。
結(jié)構(gòu)的切換：上重下輕與下重上輕
從字面上看，懸浮與下移包含了基層治理的結(jié)構(gòu)性隱喻，分別是上重下輕和下重上輕的結(jié)構(gòu)，對應(yīng)于基層治理體系的縱向關(guān)系問題，也包括高度行政化的社區(qū)居委會(huì)?；鶎又卫淼慕Y(jié)構(gòu)是指不同治理層級(jí)和治理主體的組織方式及其相互關(guān)系，決定了不同層級(jí)的功能和地位，也決定了治理的過程及其效果。其中懸浮映射的是基層治理體系中的上層，表明人財(cái)物等治理要素集中在相對較高的層級(jí)，難以用到需要它們的地方去，發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，甚至成了問題本身。
“下移”的“下”映射的是基層治理體系的下層甚至是底層。不過，無論是上層或者下層以及底層等，都具有相當(dāng)?shù)哪：?，難以給出明確的定義，比如上層究竟是市、區(qū)或縣級(jí)的黨委和政府，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)的黨委和政府等，是很難明確的。同樣，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社區(qū)，還是更小的樓棟或網(wǎng)格，還是特定的企業(yè)或項(xiàng)目，甚至是個(gè)人，也都很難明確。但如果說懸浮意味著基層治理的集權(quán)式結(jié)構(gòu)，那么下移則是提出了分權(quán)的主張，即將治理要素配置到各個(gè)基層治理單元中，推動(dòng)治理要素與服務(wù)對象之間的對接，使較低層級(jí)也能夠充分地應(yīng)對和解決問題，而不至于動(dòng)輒向較高層級(jí)尋求支持和幫助。
眾所周知，雖然科層制存在一些問題，但現(xiàn)代社會(huì)的治理體系不可避免是科層制的，包含了不同的層級(jí)和部門。根據(jù)科層制層級(jí)節(jié)制的原則，權(quán)力和資源等自上而下逐級(jí)遞減，因而才有了懸浮或下移的情形。上下級(jí)之間是命令與服從的關(guān)系，其中上級(jí)高于下級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)，對上級(jí)匯報(bào)工作。正是因?yàn)橛辛藨腋〉谋撞?，人們才提出了下移的需求。因此，懸浮與下移的問題實(shí)際上暗合了科層制的層級(jí)化結(jié)構(gòu)，揭示不同治理層級(jí)之間的地位、權(quán)重和關(guān)系，提供了“合理的治理框架應(yīng)該是什么樣的”的思考。
科層制是根據(jù)理性分工原則而組織起來，建立的是逐級(jí)向上集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，包含了自上而下貫徹落實(shí)的任務(wù)邏輯。各種治理要素都聚集在相對較高的層級(jí)，形成了上下級(jí)之間不對稱的關(guān)系結(jié)構(gòu)。隨著現(xiàn)代社會(huì)治理任務(wù)的拓展和深化，各種公共服務(wù)項(xiàng)目持續(xù)增加，產(chǎn)生了權(quán)力集中化與服務(wù)分散化的矛盾，即權(quán)力和資源更多聚集在“上面”，而服務(wù)的任務(wù)則派給了“下面”，事權(quán)與財(cái)權(quán)之間很難適配，以至于不同層級(jí)的差距越來越大，供給與需求不匹配，因而產(chǎn)生了懸浮的現(xiàn)象及其問題。
“下移”的主張固然是針對基層治理問題，但這實(shí)際上是對科層制治理結(jié)構(gòu)批判的延續(xù)，包含了對科層制的多維反思。首先是對治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)性的質(zhì)疑，即面對日益復(fù)雜化和不確定的社會(huì)問題，科層制能否有效回應(yīng)復(fù)雜多變的治理需求。其次是對合理的行動(dòng)層次的考量，即究竟應(yīng)該由什么層面的管理者作出更為適宜的決策和行動(dòng)；最后是對有效治理的反思，即基層已經(jīng)成為社會(huì)治理的“前線”或“一線”，亟需與其任務(wù)相匹配的權(quán)能，但卻普遍存在資源短缺和任務(wù)超載等問題。
以目前推行的“吹哨報(bào)到”改革為例，“吹哨”是指基層街道或社區(qū)向上級(jí)政府及其職能部門匯報(bào)情況，反映問題，提出訴求；“報(bào)到”是指上級(jí)相關(guān)職能部門出面來安排資源，分派人員，部署力量，解決問題。“吹哨報(bào)到”改革明確了街道的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推動(dòng)了資源的有效整合，提高了基層治理的效率，特別是顯著提高了回應(yīng)性，但這種“下面報(bào)信，上面辦事”的邏輯，并沒有突破或摒棄既有的上下級(jí)結(jié)構(gòu)，而只是疏通了這種結(jié)構(gòu)而已。結(jié)果則是，改革的績效進(jìn)一步強(qiáng)化了“上強(qiáng)下弱”的科層制結(jié)構(gòu)，仍然難以避免懸浮與下移的問題。
過程的差異：長線的治理與短線的治理
結(jié)構(gòu)與形態(tài)是事物的一體兩面。不同的治理結(jié)構(gòu)衍生出不同的治理形態(tài)，形成不同的治理過程，比如項(xiàng)目制或發(fā)包制等治理工具都包含了非常系統(tǒng)化的制度流程，具體涉及到誰向誰請示和匯報(bào)，誰接受誰的指揮和命令，誰能最后拍板決定等。各種類型的行動(dòng)者參與其中，扮演著不同角色，發(fā)揮不同作用，形成不同的交互模式，最終形成了不同的效能。
如果將懸浮與下移理解為兩種特定的治理形態(tài)，那么，懸浮的治理更多呈現(xiàn)為集權(quán)式的治理，而下移的治理則表現(xiàn)為分權(quán)化的治理。懸浮的治理是以政府及其職能部門為中心的，主要元素包括設(shè)計(jì)方案、發(fā)布指令和分派資源等，治理要素自上而下逐級(jí)配置到基層乃至個(gè)人，其中上級(jí)政府及其職能部門的意志和需要是決定性的，掌控著治理的過程及其節(jié)奏。這個(gè)過程通常是高度制度化的，具有常規(guī)性、階段性和穩(wěn)定性。而其另一面就是，基層缺乏解決問題的能力和條件，必須要經(jīng)常通過請示匯報(bào)來報(bào)告情況，獲得資源，開展行動(dòng)。
“懸浮”并不必然是不好的或不對的。在治理任務(wù)相對比較簡單的條件下，政府權(quán)能和資源必要程度的集中，有利于實(shí)現(xiàn)政府管理的專業(yè)化，提高行政管理和執(zhí)法水平，也可以集中相對有限的資源，更好地完成社會(huì)治理的任務(wù)，避免資源的閑置和浪費(fèi)。但由此一來，上級(jí)部門通常是坐在辦公室里，遠(yuǎn)距離地發(fā)號(hào)施令、布置任務(wù)、設(shè)定目標(biāo)、建立指標(biāo)以及進(jìn)行考核等，不可避免地形成了脫離基層、脫離現(xiàn)實(shí)以及脫離人民群眾的弊病，乃至于“上有政策、下有對策”，相互埋怨，難以協(xié)同。
相對而言，下移的治理則趨近于分權(quán)的治理，建構(gòu)的是以基層治理單元為中心的治理過程。這里的基層治理單元既可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，也可能是更小的城鄉(xiāng)社區(qū)。判斷治理重心或資源下移與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是，基層治理單元是否擁有履行職責(zé)的充分資源、解決問題的完整權(quán)能以及其他完成任務(wù)的相關(guān)條件。相應(yīng)地，下移的治理固然也需要向上級(jí)政府及其職能部門進(jìn)行報(bào)告，但基層治理單元可以與治理需求緊密銜接，快速反應(yīng)，因地制宜，因事制宜，進(jìn)行具有自主性和能動(dòng)性的治理。這不僅極大地提高了問題解決的效率，也為改革和創(chuàng)新提供了廣泛的可能。
因此，懸浮的治理意味著“長線”的治理，不僅包含了更多的流程、步驟和環(huán)節(jié)，要耗費(fèi)更多的時(shí)間，而且會(huì)導(dǎo)致各種各樣的來來回回，反反復(fù)復(fù)。特別是決策權(quán)和治理資源主要集中在上面，各種管理和服務(wù)事項(xiàng)留在了下面，權(quán)限和資源的不平等分布，形成了嚴(yán)格的邊界和距離，需要進(jìn)行復(fù)雜的協(xié)調(diào)和整合，從問題識(shí)別、匯報(bào)情況、作出決策到付諸行動(dòng)以及考核評(píng)估等，包含了多個(gè)層次的來回確認(rèn)、校驗(yàn)和評(píng)估等，行動(dòng)的鏈條較長，參與者和流程也較多，信息傳遞和資源流動(dòng)的距離較長，自然也很容易出現(xiàn)各種斷裂和脫節(jié)，演變出各種走樣或偏差，具體包括形式大于內(nèi)容、過程遮蔽了問題、手段替換了目的等。
下移的治理則意味著“短線”的治理，即轉(zhuǎn)換基層治理的“主戰(zhàn)場”，直接將治理要素下沉到基層治理單元，縮短治理體系運(yùn)作的內(nèi)部流程，減少治理資源下單、配送和對接的環(huán)節(jié)，努力做到讓接近問題和了解問題的人來解決問題。由此，基層治理單元可以直接響應(yīng)治理和服務(wù)需求，與治理和服務(wù)對象“現(xiàn)場互動(dòng)”，既免去了一切不必要的中間環(huán)節(jié)，也不需要繁瑣的請示和匯報(bào)，而是直接決定并做出適度的反應(yīng)，真正做到就地解決問題，矛盾沖突不上交。就此而言，下移的治理是一線的、在場的治理，是有更多參與感的治理，因此也就意味著更節(jié)約、更高效，具有更好的回應(yīng)性。
技術(shù)的限度：技術(shù)的加持與技術(shù)的無力
不同的治理形態(tài)需要適配不同的治理技術(shù)。懸浮治理的技術(shù)主要是科層制的治理技術(shù)，具體就是劃分為不同的層級(jí)，切割為不同的部門，逐級(jí)細(xì)分治理單元，下級(jí)服從上級(jí)，上級(jí)指揮下級(jí)，上下級(jí)之間通過正式的制度機(jī)制進(jìn)行連接，比如請示匯報(bào)制度和包保責(zé)任制等。但遺憾的是，科層制的運(yùn)行形成了大量的反功能，比如本位主義、形式主義、組織僵化以及激勵(lì)失靈等，進(jìn)而又疊加了大量解決科層制反功能問題的技術(shù)，比如使用組織外部的信息資源以及設(shè)置重疊職責(zé)來解決信息歪曲問題。
具體而言，懸浮治理主要包括四種類型的技術(shù)：一是政治動(dòng)員技術(shù)，即通過“雙報(bào)到”等政治動(dòng)員技術(shù)，把領(lǐng)導(dǎo)干部等安排到基層最需要的地方去，充實(shí)基層治理的力量。二是信息溝通技術(shù)，即疏通上下級(jí)之間的信息通道，保證信息傳遞過程的準(zhǔn)確性和完整性，提高信息處置和利用的效率，以更好地應(yīng)對和處置問題。三是賦權(quán)賦能技術(shù)，向基層治理單元授予或指派職責(zé)權(quán)限，讓做事的人有權(quán)力、有資源和有能力，給“上面”的政府及其職能部門松綁，給“下面”的治理單元減負(fù)。四是關(guān)系協(xié)調(diào)技術(shù)，即梳理和明確不同層級(jí)的職責(zé)權(quán)限，建立聯(lián)席會(huì)議或協(xié)商溝通等機(jī)制，壓縮治理鏈條等。
治理要素的下沉，最直接的是人的下沉，最后的地點(diǎn)必然是社區(qū)。常見的做法是，以黨建引領(lǐng)為抓手，依靠強(qiáng)有力的政治動(dòng)員，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，著眼于做實(shí)做強(qiáng)街道或社區(qū)，解決基層治理能力短缺的問題。特別是在疫情防控期間，將黨員干部下沉到防控第一線，不僅有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種難題，也提高了社區(qū)治理的專業(yè)能力。但這種特殊時(shí)期的下沉是臨時(shí)性的，很不穩(wěn)定，也難以持續(xù)。
而下移的治理必然是嵌入式的治理，即建立相關(guān)的渠道、機(jī)制和載體，讓“下沉”下得下來、落得了地、進(jìn)得了場，有形式、有內(nèi)容、有實(shí)效。為此，首先是能沉得下去，即梳理社會(huì)的治理和服務(wù)需求，將治理資源配置到基層治理單元，能夠隨時(shí)隨地為基層治理單元所用，如建立社區(qū)城管執(zhí)法服務(wù)站等，提供零距離服務(wù)；其次是要強(qiáng)化和規(guī)范屬地管理責(zé)任，從法律上為基層治理單元賦權(quán)增能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建議權(quán)、同意權(quán)、考核權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)等權(quán)力；最后是推動(dòng)編制、人員和事項(xiàng)等資源下沉，落實(shí)經(jīng)費(fèi)、場所和人員等保障，充實(shí)和拓展基層治理力量，確?；鶎又卫硎马?xiàng)有人管、有人抓和有人辦，能夠及時(shí)作出反應(yīng)，推動(dòng)問題解決。
現(xiàn)代信息技術(shù)在基層治理中得到廣泛的應(yīng)用，正在成為解決懸浮和下移問題的重要工具，比如通過建立高度信息化的管理和服務(wù)平臺(tái)來提高信息傳輸?shù)男?，推?dòng)供給與需求的無縫對接，實(shí)現(xiàn)治理資源的精準(zhǔn)配置，提供更為精細(xì)化的服務(wù)。對于實(shí)現(xiàn)有效的治理而言，信息技術(shù)的價(jià)值在于構(gòu)建信息共建共享的格局，發(fā)掘數(shù)據(jù)資源的價(jià)值，提高治理和服務(wù)的精準(zhǔn)性。特別是對于脫離實(shí)際、遠(yuǎn)離現(xiàn)場以及供需不匹配等問題，信息技術(shù)的治理價(jià)值是顯而易見的，比如大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于打破部門之間的壁壘，更好地跟蹤居民的服務(wù)需求，提升公共服務(wù)配送的效率。
遺憾的是，對于懸浮與下移問題而言，信息技術(shù)是中立性的要素。懸浮與下移的矛盾是由科層制的結(jié)構(gòu)決定的，與信息技術(shù)的應(yīng)用沒有必然的關(guān)系，也不取決于使用什么樣的技術(shù)。因?yàn)闆]有信息技術(shù)的時(shí)候，也有懸浮的問題，使用更多的信息技術(shù)，也并不必然帶來治理重心的下移。最好的情況是，信息技術(shù)可以推動(dòng)治理要素的下移，實(shí)現(xiàn)敏捷而果斷的治理，但由于基層治理單元在科層體系中的弱勢地位，下移往往是事項(xiàng)的下移，而不是職權(quán)的下移，基層治理單元依然缺乏自主性，眼睛向上看，對上不對下，不停地“向上跑”和“向錢跑”，漫無止境地請示和匯報(bào)。
總之，懸浮與下移主要是對于治理要素的結(jié)構(gòu)性安排的刻畫，最終落腳在于如何才能實(shí)現(xiàn)敏捷和高效的治理。在當(dāng)前日益復(fù)雜和艱巨的基層治理情境中，治理要素的懸浮有懸浮的理由，下移也有下移的道理，兩者并不是完全排斥的，有些治理要素更適宜保留在較高的層級(jí)，有些治理要素更需要配置到基本治理單元中去?；鶎又卫淼淖兏锖蛣?chuàng)新具有復(fù)雜的面相，有的是強(qiáng)化和鞏固了上重下輕的治理結(jié)構(gòu)，有的則部分改變了基本治理單元無能為力的現(xiàn)狀。解決懸浮與下移的緊張性，不僅要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要靈活地安排治理要素，也需要在更長的時(shí)間里評(píng)估其效能。
（作者為上海交通大學(xué)中國城市治理研究院、國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“協(xié)商民主的體系化及其程序機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD023）的成果】
【參考文獻(xiàn)】
①周飛舟：《從汲取性政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。
②陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時(shí)期黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯與類型學(xué)分析》，《探索》，2018第6期。
責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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