摘 要:當(dāng)前，一些地方的基層弄虛作假現(xiàn)象正在經(jīng)歷從邀功到避責(zé)的變化，表現(xiàn)出更為強(qiáng)烈的形式主義色彩。實(shí)踐中，基層似乎總是堆積著無(wú)數(shù)的“緊急”任務(wù)，而上級(jí)又時(shí)常提出一些不切實(shí)際的要求，再加上基層工作人員動(dòng)力不足且避責(zé)成本較低，最終合力滋生了弄虛作假等形式主義現(xiàn)象。因此，應(yīng)沿著“使基層有人有權(quán)有物”的思路完善基層管理體制，同時(shí)積極拓寬基層工作人員的職業(yè)發(fā)展空間。
關(guān)鍵詞:弄虛作假 形式主義 基層治理 職業(yè)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“芝蘭當(dāng)路，不得不鋤。”雖然明代政治家張居正對(duì)于官場(chǎng)弄虛作假現(xiàn)象的批判時(shí)刻警醒著后人，但時(shí)至今日，弄虛作假這一自古就普遍存在的官場(chǎng)頑疾，依然難以根除。對(duì)于當(dāng)前部分基層單位中出現(xiàn)的弄虛作假現(xiàn)象，既不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為基層干部的個(gè)體原因，也不能一味歸結(jié)為體制、機(jī)制原因，而是在特定的時(shí)代背景下，各種因素交互影響的結(jié)果。
從邀功到避責(zé)：基層弄虛作假式形式主義的行動(dòng)邏輯變化
改革開(kāi)放以后至黨的十八大之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效始終是針對(duì)基層干部的主要激勵(lì)或約束指標(biāo)，學(xué)界將其概括為“晉升錦標(biāo)賽”。與之相適應(yīng)，這一時(shí)期的基層弄虛作假現(xiàn)象主要反映為通過(guò)“包裝”“加工”的方式“展示”地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“成就”，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“邀功”傾向。如數(shù)字造假、浮夸包裝、造勢(shì)忽悠等，即所謂“工作靠匯報(bào)，成績(jī)靠虛報(bào)，經(jīng)驗(yàn)靠制造，典型靠塑造”。人民群眾對(duì)上述行為亦是深惡痛絕，并將之嘲諷為“干得好不好，要看材料報(bào)道；典型新不新，就看盆景精不精”。邀功”傾向誘發(fā)的基層弄虛作假行為具有顯而易見(jiàn)的危害，甚至誘發(fā)劣幣驅(qū)逐良幣，進(jìn)而出現(xiàn)“會(huì)做的不如會(huì)說(shuō)的，會(huì)干的不如會(huì)寫(xiě)的，會(huì)抓的不如會(huì)吹的”，不但污染了政治生態(tài)，也傷了一些認(rèn)真負(fù)責(zé)、勤勤懇懇的干部同志的心。
黨的十八大以來(lái)，隨著黨中央對(duì)全面發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，基層干部考核方式開(kāi)始趨于多元化：不同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“錦標(biāo)賽”特點(diǎn)，維穩(wěn)、環(huán)境治理、扶貧攻堅(jiān)等工作更像是“達(dá)標(biāo)賽”或“末位淘汰賽”。再加上問(wèn)責(zé)的常態(tài)化與嚴(yán)厲化，基層弄虛作假現(xiàn)象的行動(dòng)邏輯開(kāi)始表現(xiàn)出愈發(fā)濃厚的“避責(zé)”傾向。例如，在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育期間，某基層單位原黨支部書(shū)記竟雇人編寫(xiě)學(xué)習(xí)會(huì)議記錄；在京津冀大氣污染集中整治期間，某地竟然一刀切式的讓域內(nèi)所有企業(yè)全部停工停產(chǎn)，用短期內(nèi)的全面減排，應(yīng)對(duì)環(huán)保督察；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成扶貧攻堅(jiān)驗(yàn)收，頻繁對(duì)貧困戶進(jìn)行提前“培訓(xùn)”“復(fù)習(xí)功課”，等等。
整體來(lái)看，現(xiàn)階段部分基層單位出現(xiàn)的弄虛作假現(xiàn)象，與形式主義的契合度相較以往更高，甚至一定程度上也是形式主義衍化催生的一種基層亂象，其普遍的行動(dòng)邏輯具有強(qiáng)烈的“避責(zé)”傾向。
基層弄虛作假式形式主義滋生的體制與時(shí)代背景
職責(zé)同構(gòu)與壓力體制所衍生的雙重壓力，是產(chǎn)生弄虛作假現(xiàn)象的重要體制根源
作為中國(guó)縱向間政府職責(zé)配置的重要特征，職責(zé)同構(gòu)最主要的表現(xiàn)就是各級(jí)政府在縱向職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。在這種制度環(huán)境下，各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)配置往往糾纏不清，責(zé)任也無(wú)法明確。一旦出現(xiàn)棘手問(wèn)題或者難以推進(jìn)的工作時(shí)，職責(zé)同構(gòu)式的縱向職責(zé)配置實(shí)際上便利了上級(jí)將其層層發(fā)包轉(zhuǎn)移給下級(jí)。這樣，最終的落實(shí)責(zé)任難以避免地被轉(zhuǎn)嫁到基層。
如果說(shuō)職責(zé)同構(gòu)為層層“甩鍋”提供了便利，壓力型體制則是上級(jí)在完成“甩鍋”后對(duì)下級(jí)實(shí)施激勵(lì)（約束）的主要體制載體。在壓力型體制下，目標(biāo)管理制成為推動(dòng)政策執(zhí)行的主要手段：通過(guò)指標(biāo)的分解與層層加碼，上級(jí)也將自身背負(fù)的壓力傳導(dǎo)給下級(jí)，他們只需要督促下級(jí)工作即可。與層層加碼的指標(biāo)相比，基層政府能夠掌控的資源卻非常有限，面對(duì)繁重的任務(wù)，基層干部不可能做到面面俱到，多數(shù)情況下也無(wú)法確保萬(wàn)無(wú)一失。
通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)部門(mén)下達(dá)給基層的政策指令以臨時(shí)性的緊急工作為主。之所以說(shuō)是臨時(shí)性緊急工作，一是因?yàn)檫@些工作并未明確包含在上級(jí)職能部門(mén)下發(fā)的年度工作計(jì)劃中，多是進(jìn)一步細(xì)分出的任務(wù)，有的更是完全新增的任務(wù)。二是這些工作要求的完成時(shí)間通常非常短，從一天到一個(gè)月不等，多數(shù)不會(huì)超過(guò)一周。正是這些隨時(shí)可能下達(dá)的緊急任務(wù)，常常讓基層措手不及，如果不及時(shí)完成，在年底考核中就會(huì)被扣分。而且，集中型緊急指令的增多，讓基層很難再騰出精力和時(shí)間處理其自身發(fā)展規(guī)劃中的任務(wù)，只能被動(dòng)應(yīng)付上級(jí)的任務(wù)，工作失去了主動(dòng)性。以某鎮(zhèn)2018年工作為例，一年中收取的各項(xiàng)工作類文件就多達(dá)數(shù)千份，且其中的絕大部分都是要求在一天至一周內(nèi)就必須完成的臨時(shí)性緊急任務(wù)，年底上級(jí)對(duì)該鎮(zhèn)的考核也主要圍繞這些臨時(shí)性緊急任務(wù)展開(kāi)。
由此可見(jiàn)，在職責(zé)同構(gòu)與壓力體制的雙重壓力下，基層似乎總是有“干不完的緊急工作”。在“已經(jīng)很努力了，但工作還是做不完”，或者做不好的情境下，形式主義乃至于弄虛作假的溫床，實(shí)際上已經(jīng)悄然而生。
屬地管理的全面強(qiáng)化，提升了基層的履職困境，加劇了弄虛作假現(xiàn)象滋生的可能性
屬地管理作為與垂直管理相對(duì)的一種管理體制，以管轄的空間范圍作為劃分管理責(zé)任的基本依據(jù)，本質(zhì)上是一種以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的管理體制。在基層治理中推廣屬地管理的初衷當(dāng)然是良好的：一方面，在上級(jí)施壓、績(jī)效考評(píng)與強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的環(huán)境下，有助于減少基層不擔(dān)當(dāng)、不作為現(xiàn)象；另一方面，屬地管理的強(qiáng)化也確實(shí)有助于減少“條塊”矛盾，最大程度地調(diào)動(dòng)各類治理資源。
在基層治理實(shí)踐中貫徹屬地管理后，雖然普遍強(qiáng)調(diào)治理重心下移，“把問(wèn)題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”，但治理權(quán)力和治理資源的下沉卻與基層承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱，在局部甚至演變成單純的“責(zé)任屬地”。基層在落實(shí)“屬地任務(wù)”時(shí)，由于上級(jí)職能部門(mén)并沒(méi)有將所對(duì)應(yīng)的管理權(quán)力、服務(wù)力量下沉到基層，只能依靠基層工作人員“跑斷腿”“磨破嘴”去落實(shí)。
作者在調(diào)研中了解到，某區(qū)職能部門(mén)與街鎮(zhèn)人員的比例為4:1，根本無(wú)法落實(shí)該區(qū)要求的專人專干，一人多責(zé)成為常態(tài)，有的干部甚至面臨幾個(gè)上級(jí)部門(mén)同時(shí)派發(fā)緊急任務(wù)的情況。在這種情況下，能按時(shí)完成工作，做到“達(dá)標(biāo)”，就已經(jīng)需要加班加點(diǎn)了，即使想“出彩”，也是有心無(wú)力。長(zhǎng)此以往，基層單位的行政效率和效果都會(huì)受到較大的影響，尤其是在基層干部“跑斷腿”“磨破嘴”都無(wú)法達(dá)到上級(jí)要求的情況下，就很容易滋生各種“變通”行為，乃至于弄虛作假。
公務(wù)事務(wù)在基層大量堆積，加劇了基層的權(quán)責(zé)失衡，成為滋生弄虛作假的時(shí)代背景
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，城市居民多為“單位人”，“單位”作為實(shí)際的基層政權(quán)末梢，承擔(dān)了大量的政府職責(zé)。隨著改革開(kāi)放以來(lái)“單位辦社會(huì)”的終結(jié)，原本大量由單位實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)重回政府，加上農(nóng)村人口向城市的快速轉(zhuǎn)移以及城市公共事務(wù)本身愈發(fā)復(fù)雜和多樣，導(dǎo)致城市社會(huì)管理職能不斷擴(kuò)張。在此情境下，借助于自上而下的壓力型體制和近年來(lái)屬地管理的強(qiáng)化，區(qū)縣政府開(kāi)始將大量職責(zé)下壓，自身則逐步轉(zhuǎn)型為“管政府的政府”。于是，作為職責(zé)轉(zhuǎn)移的主要承接者，街鎮(zhèn)面臨的工作任務(wù)和壓力愈發(fā)沉重。作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦自身權(quán)力非常有限，機(jī)構(gòu)設(shè)置也十分簡(jiǎn)單，對(duì)于區(qū)級(jí)職能部門(mén)幾乎無(wú)權(quán)干涉，導(dǎo)致其經(jīng)常處在“管而不理，想管沒(méi)理”的尷尬局面。在這樣的政策環(huán)境下，街道辦也習(xí)慣于跟風(fēng)行事：上級(jí)將公共事務(wù)下壓至街道，街道辦則憑借對(duì)社區(qū)公共資源的掌控，將公共事務(wù)進(jìn)一步發(fā)包給社區(qū)，成為社區(qū)工作沉重而繁瑣的重要體制根源。
綜上，在現(xiàn)行的體制環(huán)境和人口向東部、向大城市遷移聚集的時(shí)代背景下，很多區(qū)域的街鎮(zhèn)、村居等基層單位大都面臨著堆積如山的“緊急”工作任務(wù)。“工作永遠(yuǎn)干不完”不僅導(dǎo)致基層干部苦不堪言，也容易滋生形式主義，很多時(shí)候只能通過(guò)“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，以表格落實(shí)工作”的形式應(yīng)對(duì)上級(jí)的要求。以至于在一些基層干部眼中，“上級(jí)干工作，就是印發(fā)文件，開(kāi)展督察，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，那基層干工作，也就只能是整假材料，形象工程，報(bào)喜不報(bào)憂”。
誘發(fā)基層弄虛作假式形式主義的運(yùn)行機(jī)制原因
部門(mén)信息壁壘使得基層對(duì)各種表格和材料疲于應(yīng)對(duì)，以至于滋生“編造數(shù)據(jù)”“捏造材料”等弄虛作假現(xiàn)象
作者在走訪一些地方的街鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳和社區(qū)黨群服務(wù)中心的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)看到這樣的景象：雖然前來(lái)辦事的群眾較少，但工作人員卻基本都在電腦前敲敲打打，顯得非常忙碌。事實(shí)上，絕大多數(shù)工作人員都在填寫(xiě)上級(jí)各個(gè)職能部門(mén)下派的各類表格和材料。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就是目前上級(jí)各職能部門(mén)依然存在嚴(yán)重的信息庫(kù)建設(shè)碎片化問(wèn)題。
在一些地方，各類部門(mén)響應(yīng)數(shù)字化治理要求的基本手段，就是“用心打造”自己的閉環(huán)式數(shù)據(jù)庫(kù)，而數(shù)據(jù)的搜集工作則主要落在了基層工作人員的肩上。于是，很多基層工作人員不得不將相當(dāng)多的精力都投入到各式各樣的表格填寫(xiě)工作，甚至被戲稱為“表哥”“表姐”。這不僅造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、人力資源重復(fù)消耗，也是基層弄虛作假現(xiàn)象的重要推手：對(duì)于基層干部而言，很多需要實(shí)地核實(shí)的數(shù)據(jù)，受制于繁雜的“填表任務(wù)”和有限的精力，有些情況下只能大致“估算”，乃至人為編造。
部分地方對(duì)基層工作人員提出不切實(shí)際的要求，同樣可能催生弄虛作假
作者曾在調(diào)研中了解到這樣一個(gè)案例：某區(qū)要求社區(qū)網(wǎng)格員要經(jīng)常走訪入戶，每人負(fù)責(zé)約300戶居民，對(duì)其中的困難群體、獨(dú)居老人、上訪戶等，則要求每天入戶探訪。但是，由于該區(qū)網(wǎng)格員全部為兼職社區(qū)工作者，均有其本職工作。同時(shí)做好作為社區(qū)工作者的本職工作和作為網(wǎng)格員的入戶調(diào)查工作，即使加班加點(diǎn)，很多時(shí)候也很難兼顧。在此情況下，一些網(wǎng)格員就會(huì)在每日的入戶探訪上“做文章”。對(duì)于這樣的造假行為，只要不出事，大家都會(huì)心照不宣。然而，在2020年春節(jié)期間發(fā)生了一位獨(dú)居老人猝死多日后才被發(fā)現(xiàn)的事件，雖然上級(jí)也了解實(shí)際困難，卻依然嚴(yán)厲處分了責(zé)任網(wǎng)格員和社區(qū)“兩委”相關(guān)負(fù)責(zé)人。不能否認(rèn)社區(qū)工作人員在照顧獨(dú)居老人等困難群體方面的責(zé)任，但在基層工作人員嚴(yán)重不足、身兼多職的情況下，這種責(zé)任是否應(yīng)該被定義為強(qiáng)制性的每日巡查、對(duì)基層人員的責(zé)任要求是否合理，實(shí)際上是有待商榷的。
部分地方自上而下布置的工作完全脫離基層的實(shí)際，使得基層弄虛作假現(xiàn)象有了一些無(wú)奈的成分
作者在調(diào)研中曾經(jīng)了解到這樣一個(gè)現(xiàn)象：某鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)單一，實(shí)際上并不存在民族宗教問(wèn)題，因此上級(jí)以往并未對(duì)其布置相應(yīng)的工作任務(wù)。但近幾年，每到全國(guó)性的民族宗教重要節(jié)日，上級(jí)就會(huì)要求該鎮(zhèn)展開(kāi)宣傳并走訪相關(guān)人士。于是，基層干部只能走訪鎮(zhèn)上唯一的少數(shù)民族居民戶，即在該鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)拉面館的一戶回族家庭。起初，主要是拍照“留痕”，近兩年又升級(jí)為錄像“留痕”。于是，該回族商戶每逢重要的節(jié)日，就會(huì)被請(qǐng)去“座談”、反映“問(wèn)題”，以至于已經(jīng)影響到了其正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，商戶的態(tài)度也從最初的積極配合演變?yōu)楸г沟钟|，甚至產(chǎn)生了關(guān)店走人的打算。該鎮(zhèn)無(wú)奈之下開(kāi)始“靈活應(yīng)對(duì)”上級(jí)要求，甚至通過(guò)一些“技術(shù)手段”制造工作“痕跡”?？梢?jiàn)，這種不顧基層實(shí)際、“一刀切”式的工作布置，一定程度上逼迫基層單位不得不“適度造假”，以應(yīng)對(duì)上級(jí)要求。
基層弄虛作假式形式主義滋生的個(gè)體原因
基層工作人員工作動(dòng)力不足
如前文所述，長(zhǎng)期以來(lái)，“晉升錦標(biāo)賽”與“一票否決”被認(rèn)為是對(duì)地方干部實(shí)施激勵(lì)的主要政策工具。但在實(shí)際的基層政府過(guò)程中，上述兩個(gè)分析范式在很多情況下并未發(fā)揮預(yù)期的作用，甚至可能會(huì)產(chǎn)生逆向效果。具體來(lái)看，在基層單位，特別是非發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于基層干部待遇低且晉升空間有限，年輕干部大都通過(guò)內(nèi)部考調(diào)等途徑離開(kāi)，留在基層一線的官員普遍年齡較大，學(xué)歷較低。對(duì)于這些沉淀下來(lái)的基層干部而言，無(wú)論如何努力，絕大多數(shù)都很難再晉升。另一方面，只要不背負(fù)嚴(yán)厲的處分，基層干部基本不會(huì)被免職或開(kāi)除。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，社區(qū)工作人員并非真正的“體制內(nèi)”人員，普遍的薪資待遇相對(duì)街鎮(zhèn)干部更低，且工作任務(wù)繁雜、職業(yè)發(fā)展空間更為狹窄，使得很多年輕的社區(qū)工作者只是將其作為跳板，很難全身心投入。上述諸多因素導(dǎo)致基層工作人員的工作積極性和主動(dòng)性普遍不高，部分人甚至處于“躺平”的狀態(tài)，對(duì)于工作任務(wù)也是半推半就、隨便應(yīng)付，甚至弄虛作假。
“集體合謀”式避責(zé)行為的泛濫，降低了基層干部的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，成為基層弄虛作假現(xiàn)象的助推劑
黨的十八大以來(lái)，隨著“八項(xiàng)規(guī)定”、巡視、督察等問(wèn)責(zé)新政的相繼出臺(tái)，不僅直接推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)取得重大成果，也逐漸演變?yōu)橹普邎?zhí)行的重要工具。尤其是在環(huán)境治理、扶貧攻堅(jiān)等“運(yùn)動(dòng)攻堅(jiān)”色彩濃厚的領(lǐng)域，地方政府更是將問(wèn)責(zé)作為政策執(zhí)行工具的新特性展現(xiàn)得淋漓盡致。面對(duì)洶涌澎湃的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，基層干部的應(yīng)對(duì)策略也開(kāi)始出現(xiàn)組織化傾向，“集體合謀”式的避責(zé)現(xiàn)象層出不窮。具體可歸納為兩種主要類型。
一是私下合謀，即通過(guò)由基層干部輪流承擔(dān)問(wèn)責(zé)責(zé)任的形式，將問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)分散化。在實(shí)際工作中，一個(gè)基層干部一旦在其負(fù)責(zé)的工作領(lǐng)域出現(xiàn)非嚴(yán)重性失誤時(shí)，通常會(huì)被處以黨內(nèi)警告等處分。此類處分對(duì)于那些年齡較大、晉升空間有限的基層干部而言，屬于尚可承受的范圍。但面對(duì)日益嚴(yán)峻的問(wèn)責(zé)壓力，有些干部甚至?xí)诙唐趦?nèi)面臨多次問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)：如果在黨內(nèi)警告期間再次被問(wèn)責(zé)，相應(yīng)的處分就有可能達(dá)到黨內(nèi)嚴(yán)重警告或免職，這是許多干部無(wú)法承受的。因此，除非由上級(jí)巡視組直接查辦，當(dāng)區(qū)縣紀(jì)委監(jiān)委作為問(wèn)責(zé)主體時(shí)，輕易不會(huì)直接做出黨內(nèi)嚴(yán)重警告或免職等可以摧毀基層干部職業(yè)生涯的處分。
既不能直接做出過(guò)于嚴(yán)厲的處分，又須做出相應(yīng)的處分，于是就催生出“合謀”現(xiàn)象：通常，作為第一責(zé)任人的基層干部會(huì)尋求其他干部幫忙承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)干部也會(huì)居中協(xié)調(diào)。區(qū)縣紀(jì)委監(jiān)委雖然通常也了解相關(guān)情況，但有時(shí)也會(huì)對(duì)這種合謀行為“睜一只眼，閉一只眼”，默許這種“勾兌”行為，只要有人擔(dān)責(zé)就好。
二是理性避責(zé)，即基層干部通過(guò)提前布局，逃離問(wèn)責(zé)的重災(zāi)區(qū)。在問(wèn)責(zé)常態(tài)化和嚴(yán)厲化的背景下，如果主動(dòng)承擔(dān)、推動(dòng)工作，基層干部勢(shì)必會(huì)承擔(dān)更多責(zé)任，甚至存在被嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。與此形成對(duì)比的是，即使這些年齡較大、學(xué)歷較低的基層干部努力工作并取得一定成效，通常也只不過(guò)是得到口頭表?yè)P(yáng)，很難獲得晉升等實(shí)質(zhì)性回報(bào)。因此，大量年紀(jì)偏大的基層干部在面對(duì)責(zé)任時(shí)會(huì)選擇逃避，或是不主動(dòng)承擔(dān)“風(fēng)險(xiǎn)較大”的工作，或是逃離問(wèn)責(zé)的重災(zāi)區(qū)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通常也會(huì)予以理解和配合，因此理性避責(zé)策略實(shí)際上也帶有一定的“集體共謀”色彩。
基層弄虛作假式形式主義的治理之道
推動(dòng)基層權(quán)責(zé)匹配，使基層“有人有權(quán)有物”
總結(jié)全文的分析來(lái)看，雖然黨的十九大以來(lái)，“推動(dòng)治理重心下移”已經(jīng)成為基層治理的基本目標(biāo)，但就目前的體制設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行來(lái)看，治理重心下移更多是責(zé)任和工作任務(wù)向基層轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的人員配置、行政權(quán)力和財(cái)力劃分卻并未向基層明顯傾斜，這就導(dǎo)致基層不僅有“干不完的工作”，而且時(shí)常面臨一些脫離實(shí)際的工作要求。因此，從體制、機(jī)制層面緩解基層弄虛作假現(xiàn)象，主要需從“使基層有人有權(quán)有物”方面入手。目前，各地也針對(duì)基層權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)狀進(jìn)行了大量卓有成效的改革創(chuàng)新，如將各類執(zhí)法權(quán)下沉至街鎮(zhèn)層面，借助“吹哨報(bào)到”等機(jī)制強(qiáng)化街鎮(zhèn)和社區(qū)對(duì)各種資源的整合利用。
當(dāng)然，對(duì)于“上面千條線、下面一根針”式的縱向職責(zé)配置以及作為其強(qiáng)化手段的屬地管理，也不能一味否定：上述體制安排確實(shí)加劇了基層權(quán)責(zé)失衡的治理格局，但也有助于減少各種不擔(dān)當(dāng)、不作為現(xiàn)象，緩解“九龍治水”等體制弊病，也有利于更為清晰地界定基層的權(quán)責(zé)清單。尤其是在新冠肺炎疫情防控的非常時(shí)期，屬地管理的全面貫徹，有利于最大程度的調(diào)動(dòng)各種資源，是確?？挂咦罱K勝利的重要機(jī)制保障。應(yīng)在屬地管理的前提下，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層責(zé)任與資源的平衡。
完善基層人員薪酬待遇設(shè)計(jì)，明確職業(yè)上升通道
除了上述體制、機(jī)制層面的原因，個(gè)體因素誘發(fā)的弄虛作假現(xiàn)象實(shí)際上更值得警惕。在目前的基層治理過(guò)程中，社區(qū)實(shí)際上已經(jīng)成為最后也是最重要的任務(wù)承擔(dān)者，社區(qū)“減負(fù)”很難有實(shí)際成效。既然社區(qū)工作者不可能是一份“清閑”的工作，那就得主要從薪資待遇和職業(yè)上升空間兩個(gè)方面入手。通常來(lái)看，任何一個(gè)職業(yè)，要么有較高的薪資水平、要么有較好的職業(yè)發(fā)展前景，如果兩個(gè)都不具備，就不會(huì)具有吸引力。而包括社區(qū)工作者在內(nèi)的基層工作人員，當(dāng)前面臨的普遍問(wèn)題就是工作壓力與薪資待遇不匹配，職業(yè)上升渠道狹窄。因此，提升基層工作人員的工作熱情，遏制形式主義、弄虛作假現(xiàn)象的蔓延，關(guān)鍵在于如何有效拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)其工作積極性。尤其是對(duì)于青年社區(qū)工作者這一基層治理的關(guān)鍵承擔(dān)主體，不能“工作講職業(yè)，薪酬談奉獻(xiàn)”。
具體的政策建議方面，首先應(yīng)逐步構(gòu)建起多元化的職業(yè)上升通道，讓社區(qū)工作者等基層工作人員能夠有穩(wěn)定可期的職業(yè)發(fā)展預(yù)期。在編制只減不增的前提下，轉(zhuǎn)入體制內(nèi)只能是對(duì)少數(shù)社區(qū)工作者優(yōu)秀分子的激勵(lì)，不可能普遍化。因此，除了轉(zhuǎn)入體制內(nèi)，應(yīng)該有更為普遍化的激勵(lì)措施。可以考慮參考公務(wù)員的“職位職級(jí)雙梯制”，也可以參考高校等事業(yè)單位的職稱評(píng)定制度：在雙軌制的職業(yè)發(fā)展模式下，雖然大部分社區(qū)工作者依舊無(wú)法轉(zhuǎn)入體制內(nèi)，但薪資待遇卻會(huì)隨著“職級(jí)”“職稱”的提升，得以大幅度提升。
完善薪資待遇則相對(duì)復(fù)雜一些。不宜籠統(tǒng)地說(shuō)社區(qū)工作者的薪資待遇過(guò)低，這種感受既可能源于社區(qū)工作者潛意識(shí)里與公務(wù)員的橫向比較，更與他們較低的職業(yè)發(fā)展預(yù)期有關(guān)。如果能夠不斷拓寬職業(yè)發(fā)展的上升渠道，薪資待遇問(wèn)題就會(huì)被淡化。一個(gè)值得思考的問(wèn)題是，社區(qū)工作者在整個(gè)社會(huì)的就業(yè)情勢(shì)中到底應(yīng)處于何種層次？誠(chéng)然，近年來(lái)隨著重視程度的提高，一些地區(qū)也提出了高學(xué)歷社區(qū)工作者人才的需求。但必須要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前社區(qū)工作者普遍本身就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，部分人甚至屬于職業(yè)市場(chǎng)的“沉淀部分”。因此，在社區(qū)工作者職業(yè)化道路探索的過(guò)程中，也應(yīng)從市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的角度來(lái)客觀衡量其職業(yè)價(jià)值，制定更具針對(duì)性的配套行業(yè)制度。
【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“特大城市基層治理中的社會(huì)整合與管理體制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19AZZ008）的階段性成果】
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責(zé)編：程靜靜
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