【摘要】互聯(lián)網(wǎng)技術在基層治理中的應用，有利于提高政府效率、便利公眾參與、增進信息共享。實施“互聯(lián)網(wǎng) + 基層治理”行動，需要以公眾需求為導向，以新技術為驅(qū)動，以解決問題為訴求，以互惠合作為引領，以政策支持為助推，拓展應用場景，提升項目建設效果。新技術應用也有自身的功能限度，存在形式主義、技術鴻溝、隱私權保護、內(nèi)卷化等問題，需要有針對性地采取應對措施。
【關鍵詞】基層治理 數(shù)據(jù)共享 技術治理 “互聯(lián)網(wǎng) +”【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
近年來，隨著現(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析在城市基層治理中得到廣泛應用，為政社互動提供了快捷渠道，為政策宣傳、公眾參與、信息采集與共享提供了便利性。2021年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出整合數(shù)字資源，實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，要求共建全國基層治理數(shù)據(jù)庫，推動基層治理數(shù)據(jù)資源共享。推進“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，既要堅持正確的價值導向，準確把握其功能定位，也要基于政府與企業(yè)的角色分工，明確政府職責及行動路徑，提升項目建設效果。
“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”需要堅持的價值導向
隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，它創(chuàng)造了新的社會交往空間，不僅改變了社會生產(chǎn)和生活方式，也給公共事務治理帶來重要變化。近年來，城市基層治理運用互聯(lián)網(wǎng)技術，構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+黨群”“互聯(lián)網(wǎng)+政務”“互聯(lián)網(wǎng)+居民”等服務平臺，實行在線辦事，兼有信息采集、利益表達、民意征集功能，提高了政府效率，便利了公眾參與，增進了社會福祉。隨著智能感知技術的普及應用，一些城市推進智慧社區(qū)建設，開發(fā)了多樣化的系統(tǒng)平臺和應用終端，提升了基層治理的數(shù)字化和智慧化水平。
實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，需要堅持以人為本的價值導向，把提升居民的獲得感、幸福感作為根本目的。“互聯(lián)網(wǎng)+”屬于一種技術治理路徑，將技術治理嵌入公共治理過程，目的在于依靠科技賦能，及時識別、回應并解決問題，更好地保障和改善民生。技術治理具有天然的工具理性導向，然而，過于強調(diào)技術因素則會忽略人的價值。引入技術治理需要重視人的價值，注重維護人的尊嚴和權利。在基層治理中，以人為本具有明確的價值規(guī)定性，就是要關注人的需求，堅持為民服務，及時識別基層問題，協(xié)調(diào)相關責任主體有效解決問題。
實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，需要秉持公眾參與的價值導向，保障居民的知情權和參與權，構(gòu)建社區(qū)論壇，支持居民參與社區(qū)事務。從政社互動的視角看，互聯(lián)網(wǎng)技術擴展了居民參與、需求表達和監(jiān)督行政的渠道。借助社區(qū)APP等應用軟件，居民可隨時提出服務需求，并在第一時間傳遞給相關責任主體。居民對社區(qū)服務的需求具有多樣性，公共部門只能對共同需求作出回應?；鶎又卫硇枰谡c市場、社會的分工，合理界定公共部門的職責邊界，做到政府有為而不越位，不能凡事都由政府包辦。
實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，需要堅持協(xié)商民主的價值導向，通過議事機制來增進利益協(xié)調(diào)。基層治理主體包括公共部門、私人部門、社會組織、居民等多方行動者，各自的利益訴求具有差異性，基層治理需要運用協(xié)商民主機制，圍繞普遍關注的民生實事和重要事項，構(gòu)建集體論壇，讓利益相關者參與進來。各方在論壇中表達訴求，同時也傾聽他人意見，在對話中調(diào)整各自偏好，在互動中增進共識，形成各方都能接受的方案，進而組織集體行動。
“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”彰顯的功能定位
隨著經(jīng)濟社會體制改革步伐的不斷邁進，我國社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，不同行動主體的利益訴求不僅具有差異性，還可能存在矛盾性、沖突性?；ヂ?lián)網(wǎng)技術為居民參與、互動交流提供了便捷途徑，有助于增進相互理解、推動集體行動。概括而言，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”主要具有以下五個方面的功能：
一是依靠網(wǎng)絡賦能，開辟居民參與基層事務的新渠道。過去，居民反映基層問題只能通過信訪、電話之類的途徑，互聯(lián)網(wǎng)技術的更新應用極大地拓寬了公眾參與渠道，居民可通過在線服務平臺、在線應用軟件，快捷方便地反映問題和訴求。一些應用APP還具有上傳照片、視頻功能，居民在反映問題時，可提供豐富的背景信息。有的應用軟件具有定位、跟蹤、監(jiān)督和評價功能，政府部門可準確獲取求助者的位置信息，居民反映問題后也可在線跟蹤處置進展并對結(jié)果進行評價。
二是依靠技術驅(qū)動，提升基層對問題的回應和處置能力。進入21世紀以來，很多城市都在應用信息技術改進基層治理。其中，北京市創(chuàng)建了網(wǎng)格化管理模式，依靠監(jiān)督員巡查發(fā)現(xiàn)問題，上報數(shù)字化城市管理平臺，在信息技術驅(qū)動下，形成閉環(huán)管理流程，提升了問題識別和響應能力。近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術在基層治理中持續(xù)拓展應用場景。其中，上海市依托互聯(lián)網(wǎng)技術，構(gòu)建了“一網(wǎng)通辦”平臺，推進政務信息共享。杭州市通過政企合作的方式，構(gòu)建了“城市大腦”系統(tǒng)，將其應用于城市治理諸多領域，取得了十分顯著的效果。
三是依靠政策助推，提升基層數(shù)據(jù)共享能力。在信息化的早期階段，行政部門分別建設管理信息系統(tǒng)，一些政務信息就像孤島一樣存儲于不同信息系統(tǒng)，實行獨立采集、獨立存儲、獨立維護，與其他信息系統(tǒng)并不交換數(shù)據(jù)，更談不上在線共享信息。各部門分別采集房屋、單位和人口等基礎數(shù)據(jù)，不僅加大了工作負擔，也存在擾民問題。推進基層治理數(shù)字化，可通過政策助推途徑，統(tǒng)籌推進基層信息平臺和應用終端建設，明確數(shù)據(jù)資源共享的基本原則，整合社區(qū)（村）基礎數(shù)據(jù)采集渠道，探索實行專人負責制，實現(xiàn)一次采集、多方使用。
四是依靠多方參與，提升基層事務的共識決策能力?；鶎拥拇罅渴聞諏儆诰用褡灾畏懂?，需要發(fā)動居民參與社區(qū)事務討論，通過民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，實現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務?；ヂ?lián)網(wǎng)技術和應用軟件的普及，為居民獲取社區(qū)信息、參與社區(qū)事務提供了便利?！兑庖姟诽岢觯?ldquo;堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。” 構(gòu)建基層治理共同體，既要構(gòu)建議事平臺，傾聽不同群體的利益訴求，也要在黨建引領下，促使各方在協(xié)商中集聚共識，基于共識開展集體行動。
五是依靠考評機制，提升跨部門協(xié)同運作能力。基層治理的復雜問題涉及多個公共部門，各部門具有自身治理的優(yōu)先議題，推進協(xié)同行動需要建立跨部門溝通和協(xié)調(diào)機制，促使各方采取合作行動。在我國基層治理中，黨的領導確立了一種跨部門整合機制，貫穿于基層治理各個領域，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方行動者提供了組織保障。提升公共部門的回應性和責任意識，也要改進考核評價機制，讓數(shù)據(jù)說話，注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析的作用。政府工作中的推諉扯皮、不作為、亂作為問題，既與部門職責邊界不夠明晰有關，也與對部門的考評機制不科學相關聯(lián)。完善考評機制，可促使公務員強化為民服務、勤政務實、敢于擔當?shù)呢熑我庾R。
“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的構(gòu)成要素與推進路徑
基層治理是國家治理的基石，基層安則國家安，基層富有活力則國家富有活力。實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，需要推進“一網(wǎng)”“一臺”“一庫”“多應用”的基礎設施建設。
一個政務網(wǎng)絡。即統(tǒng)一的政務信息網(wǎng)絡，將基層治理的在線平臺與上級政務信息平臺連通起來。依托PC端的門戶網(wǎng)站或移動端的應用APP軟件，用戶可向公共部門提出服務需求，獲取相關信息，各類政務事項可在線申請辦理。對于城市管理來講，市、區(qū)兩級分別建有政務平臺，各部門與政務平臺對接，實現(xiàn)整體治理與專業(yè)化運作協(xié)同聯(lián)動。在社區(qū)層面，也要因地制宜推進信息化建設，支持有條件的社區(qū)安裝智能監(jiān)控設備、傳感器設備，提升智能化分析與韌性管理能力。
一個在線平臺。即建設在線服務界面，居民足不出戶就可在線申請政務服務。根據(jù)業(yè)務屬性和受理權限，在線窗口分別對接街鎮(zhèn)社區(qū)事務受理中心、區(qū)級行政服務中心、市級職能部門，實行線上和線下業(yè)務聯(lián)動，實現(xiàn)從社區(qū)到區(qū)、市級事務都能在線辦理。在線平臺提供政務內(nèi)網(wǎng)、政務外網(wǎng)、移動端辦公等多項功能應用。企業(yè)及個人都可在線申辦業(yè)務，申請人不熟悉業(yè)務情況，可點擊相關模塊獲取輔助信息。
一個數(shù)據(jù)庫。為掌握基層治理的底數(shù)，推動基礎數(shù)據(jù)資源共享，需要收集市政設施、房屋、單位、人口、地下空間等基礎信息，建設基層治理數(shù)據(jù)庫，公眾及各類組織可根據(jù)需求申請使用。其中，單位數(shù)據(jù)庫提供法人、企業(yè)、社會組織、個體工商戶等主體的基本信息；人口數(shù)據(jù)庫以住房為登記單元，記錄戶籍人口、常住人口、流動人口、就業(yè)、社會保障等信息。依托基層治理數(shù)據(jù)庫，定期收集并更新相關信息，通過匯總基礎數(shù)據(jù)，可為行政決策提供輔助支持，提升應急指揮能力。
多個應用軟件。“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”不僅要建設信息基礎設施和數(shù)據(jù)庫，也要針對具體場景和需求開發(fā)應用軟件。這些應用軟件集數(shù)據(jù)收集、信息查詢、協(xié)同監(jiān)管、公眾參與、智慧引導等功能于一體，形成多種場景的在線應用，推動社區(qū)服務從“線下”模式走向“線上+線下”模式。
觀察“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的實踐案例，可以看到多樣化的投資、建設和運行模式。有的項目由地方政府直接投資建設，致力于讓基層治理更高效、更智慧；也有的項目由企業(yè)主導建設，企業(yè)不僅投入資金，還直接負責項目運行。政府部門的基本職責是提供公共產(chǎn)品和公共服務，“互聯(lián)網(wǎng)+政府”也要聚焦于公共事務領域；對于可市場化運作的“互聯(lián)網(wǎng)+”項目來講，政府部門則不必越俎代庖。推進“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”需要基于政府與市場的角色分工，明確政府的職責定位，選擇恰當?shù)男袆勇窂剑η蟾倪M行政流程、提高行政效率、方便公眾參與、支持數(shù)據(jù)共享。
第一，以公眾需求為導向，整合碎片化的信息平臺。我國政府信息系統(tǒng)大多是在部門主導下開發(fā)的，以滿足行業(yè)性、專業(yè)性的信息管理需求為導向。結(jié)果是，基層治理的基礎信息分散在不同信息系統(tǒng)，居民辦事需要下載各類APP，并且有的平臺業(yè)務量很小，技術支持、功能維護和數(shù)據(jù)更新都存在滯后性。為方便公眾辦事，要整合政務信息系統(tǒng)，推進一體化政務服務平臺建設，實行首問首辦負責制，將多部門業(yè)務轉(zhuǎn)化為政府內(nèi)部流程，真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。
第二，以信息技術為驅(qū)動，提升數(shù)據(jù)獲取的便利性?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術極大地便利了信息集成和應用，給政府管理帶來了史無前例的變革，也為公眾帶來了前所未有的服務體驗。以年度“個稅匯算”為例，個人通過手機下載所得稅應用軟件后，在線點擊相關模塊，可快速獲取上一年度的所有數(shù)據(jù)，它極大地節(jié)省了申辦時間，有效實現(xiàn)了“零距離”辦事。基層治理應用互聯(lián)網(wǎng)技術，可從技術路徑比較成熟的業(yè)務領域入手，通過合同外包、政企合作的形式，由企業(yè)負責技術開發(fā)和維護，力求技術應用簡便有效。
第三，以解決問題為訴求，提升系統(tǒng)開發(fā)的實用性。運用互聯(lián)網(wǎng)技術需要聚焦于亟待解決的現(xiàn)實問題，提升問題應對的精準性和有效性。如果脫離具體應用場景空談“互聯(lián)網(wǎng)+”，那對于改進基層治理沒有實際意義。作為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體應用領域，“互聯(lián)網(wǎng)+”已在基層治理中得到廣泛應用，從單一領域走向拓展應用，涉及基層黨建、行政執(zhí)行、為民服務、議事協(xié)商、應急管理、平安建設、居民自治、社區(qū)議事、社會動員等諸多領域，形成了豐富的應用場景。推進這項工作需要根據(jù)各地情況，因地制宜地選擇技術方案。
第四，以互惠合作為引領，提升項目運行的可持續(xù)性。與政府部門相比，企業(yè)對新技術的開發(fā)及應用具有高度敏感性。運用互聯(lián)網(wǎng)技術推進基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要采取政企合作的方式，發(fā)揮企業(yè)在項目建設中的主體作用。對于政府項目來講，要基于互惠合作原則，引入企業(yè)負責系統(tǒng)開發(fā)，充分發(fā)揮企業(yè)的技術優(yōu)勢；對于市場主體開發(fā)的應用性項目，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，政府系統(tǒng)可提供必要的基礎信息支持。在社區(qū)基礎數(shù)據(jù)庫建設中，社區(qū)黨委和居委會也要通過宣傳途徑，動員多元主體參與，提高共建共享水平。
第五，以政策創(chuàng)新為助推，提升數(shù)據(jù)資源的共享性。單純依靠信息技術手段，難以從根本上破解條塊分割導致的“信息孤島”問題。推進智慧社區(qū)建設，需要制定基層治理的數(shù)據(jù)管理規(guī)范、基礎數(shù)據(jù)共享和安全管理規(guī)范，支持數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)融合，推進數(shù)據(jù)管理標準化，依靠數(shù)據(jù)對接和交換平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享使用。
“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的功能限度及針對性措施
現(xiàn)代信息技術在基層治理的深度應用，有利于增進政社互動，改進公共服務，更好地回應公眾需求。然而，基層數(shù)字化治理也存在形式主義問題：有的政務平臺過于追求高大上，卻忽略了具體應用場景，最終變成了“秀場”工程；有的在線辦事窗口缺少共享數(shù)據(jù)庫支持，居民在每個窗口辦事都要重復提交相關信息資料，這種碎片化導致信息重復收集和錄入。技術治理并非“萬能藥”，也具有自身的功能限度，需要有針對性地采取應對措施。
第一，針對技術治理存在的形式主義問題，需要改進考核評價，切實減輕基層負擔?；鶎訑?shù)字化治理的一些怪現(xiàn)狀，與指標化考核的運作機制直接相關。有的地方投入大量資金開發(fā)了數(shù)字化平臺、應用軟件，但運行效果不好，無益于改進工作。出于政績需要，決策者要求基層必須采用該系統(tǒng)，并設定指標化任務，如注冊人數(shù)、點擊量、轉(zhuǎn)發(fā)量等，將其納入考核內(nèi)容，引起基層干部反感?；饣鶎又卫淼男问街髁x，根本在于改進考核評價機制，科學控制對街道和社區(qū)的考核內(nèi)容及頻次。
第二，針對技術治理存在技術鴻溝問題，需要適當保留線下辦事窗口，實行線上線下服務相互銜接?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術提升了在線辦事效率，然而，對于不同人群來講，技術賦能帶來的影響具有非均衡性。對于存在閱讀困難的弱勢群體、不習慣在線辦事的老年人群來講，新技術應用則存在難以逾越的技術“鴻溝”，如果撤銷線下辦事窗口，這些特殊人群就會面臨困難。在推進線上服務過程中，需要考慮閱讀困難人群、老年人群的服務需求，在基層服務場所保留必要的線下辦事窗口。線下服務具有“面對面”特征，這種互動交流可獲取更多信息，有利于增進了解，更好地提供服務。
第三，針對新技術應用伴生的隱私權保護問題，需要加強風險管控，強化責任約束?，F(xiàn)代信息技術有利于自動感知和跟蹤問題，電子監(jiān)控設施采集的圖片和視頻信息，在傳輸、存儲和應用過程中，也可能導致個人信息泄露。電子監(jiān)控設備帶來的隱私權保護問題，已經(jīng)成為城市生活的一項政策議題。針對技術應用出現(xiàn)的問題，需要制定風險管控規(guī)則，明確規(guī)定隱私權保護的內(nèi)容、范圍和程序，推進技術應用規(guī)范化。
第四，針對技術治理存在內(nèi)卷化問題，需要區(qū)分結(jié)構(gòu)性問題和技術性問題，有針對性地采取治理措施。當前，基層治理存在過于崇尚技術治理的傾向，遇到問題偏好于從技術層面尋求突破，而對基層結(jié)構(gòu)性問題缺少改革舉措。這種“重技術、輕結(jié)構(gòu)”策略導致管理越來越精細，各種監(jiān)控手段疊床架屋，而矛盾和問題卻重復出現(xiàn)。對于體制性、結(jié)構(gòu)性問題，單純依靠技術手段往往只能是“事倍功半”，而結(jié)構(gòu)性改革則可能實現(xiàn)“事半功倍”。對于深層次的基層治理難題，通過改進治理結(jié)構(gòu)，可能牽一發(fā)而動全身，起到立竿見影的效果。
（作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導）
【注：本文系國家社科基金重大項目（項目編號：19ZDA123）的階段性成果】
【參考文獻】
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⑥鄧念國：《整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運行機制》，《理論與改革》，2021年第4期。
責編/李丹妮 美編/楊玲玲
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