【摘要】民族要復(fù)興,鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。實(shí)施鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接戰(zhàn)略,是在邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要部署。在過(guò)去的一年,5年過(guò)渡期政策的落實(shí)和實(shí)施,為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。在新的一年中,防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧仍然是脫貧地區(qū)的底線任務(wù),要在完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村就業(yè)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的人居環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明和有效治理逐步推進(jìn),推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興邁出堅(jiān)實(shí)步伐。
【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅(jiān) 鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
民族要復(fù)興,鄉(xiāng)村必振興。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后,進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興,是“十四五”期間農(nóng)村工作特別是脫貧地區(qū)農(nóng)村工作的重點(diǎn)任務(wù)。在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記指出,“黨中央決定,脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后,對(duì)擺脫貧困的縣,從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期。過(guò)渡期內(nèi)要保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。對(duì)現(xiàn)有幫扶政策逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整,合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度、時(shí)限,逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡”。隨后中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》提出:“脫貧摘帽不是終點(diǎn),而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后,要在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上,做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章,接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。”在過(guò)去的一年中,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接取得重大進(jìn)展,防止規(guī)模性返貧的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn),防止返貧的機(jī)制逐漸完善,有效銜接鄉(xiāng)村振興的路徑日漸清晰。但是規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)依然存在,鄉(xiāng)村振興的任務(wù)依然任重道遠(yuǎn),鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接仍然是2022年農(nóng)村工作的重要任務(wù)。
習(xí)近平總書(shū)記在2021年底主持召開(kāi)中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議專題研究“三農(nóng)”工作時(shí)指出,鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,要持續(xù)抓緊抓好,讓脫貧群眾生活更上一層樓。要持續(xù)推動(dòng)同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接,確保不發(fā)生規(guī)模性返貧,切實(shí)維護(hù)和鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的偉大成就。隨后中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步明確指出,要牢牢守住保障國(guó)家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線,扎實(shí)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作。在新的一年中,要進(jìn)一步深入推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。
從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興所面臨的挑戰(zhàn)
2020年,中國(guó)成功解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo),并開(kāi)啟了向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新征程。困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問(wèn)題得以歷史性解決,這并非終點(diǎn),而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,還面臨許多困難和挑戰(zhàn),中央制定了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策部署,在脫貧地區(qū)設(shè)置5年過(guò)渡期,堅(jiān)持幫扶期內(nèi)“四不摘”政策,防止脫貧地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模性返貧,促進(jìn)脫貧地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。
早在2019年初,習(xí)近平總書(shū)記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議甘肅代表團(tuán)審議時(shí)提到:“貧困縣摘帽后,也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳,要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問(wèn)題,做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。”貧困縣貧困村全部摘帽,貧困戶全部出列,這并不意味著扶貧任務(wù)的完成,在脫貧以后,脫貧地區(qū)和脫貧戶還存在返貧風(fēng)險(xiǎn),要保障不出現(xiàn)規(guī)模性返貧,實(shí)現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興有效銜接,還需政府和社會(huì)各界的持續(xù)支持,幫助脫貧地區(qū)和貧困戶克服風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。
第一,脫貧攻堅(jiān)是在溫飽的基礎(chǔ)上解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題,返貧的風(fēng)險(xiǎn)還比較大。脫貧攻堅(jiān)解決貧困問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)是2010年制定的“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn),其中收入標(biāo)準(zhǔn)是按照2010年不變價(jià)格2300元人均可支配收入計(jì)算,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)高于世界銀行制定的每人每天1.9美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn),但與世界銀行制定的中高收入國(guó)家的貧困線還有一定距離。在中國(guó)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中,絕大多數(shù)脫貧戶的收入要高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),2019年脫貧戶的人均收入達(dá)到9000元,超過(guò)當(dāng)年脫貧收入標(biāo)準(zhǔn)的一倍以上,而從總體上來(lái)說(shuō),目前脫貧標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。這帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題,一是產(chǎn)生了抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較低的脫貧戶。盡管脫貧戶平均收入水平比較高,但是由于存在收入差距,那些收入水平超出脫貧標(biāo)準(zhǔn)不多的脫貧戶脫貧并不穩(wěn)定,容易出現(xiàn)返貧。二是出現(xiàn)因?yàn)槭杖肼愿哂谪毨Ь€而沒(méi)有被納入到建檔立卡貧困戶的低收入群眾,他們的收入甚至低于脫貧戶。這些收入處于貧困邊緣的群眾往往比較脆弱,產(chǎn)業(yè)發(fā)展波動(dòng)或就業(yè)不穩(wěn)定,以及家庭內(nèi)部的變故和外部環(huán)境的變化都很容易造成他們因支出增加和收入下降而返貧。
第二,脫貧地區(qū)較低的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)水平影響了脫貧的穩(wěn)定性。在脫貧攻堅(jiān)期間,貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展,但是總體上還處于發(fā)展初期,一些地區(qū)存在產(chǎn)業(yè)特色不強(qiáng)、同質(zhì)化嚴(yán)重的問(wèn)題,并且發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量都還不夠高,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。特別是一些地區(qū)小農(nóng)戶的組織化水平較低,社會(huì)化服務(wù)不足,生產(chǎn)和銷售還存在許多困難。對(duì)于這些地區(qū)和農(nóng)戶來(lái)說(shuō),由于其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱,市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)會(huì)發(fā)生。同質(zhì)和低水平的情況也同樣存在于鄉(xiāng)村的文旅產(chǎn)業(yè)中。三產(chǎn)融合有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展,增加農(nóng)民收入,但是同質(zhì)程度較高的鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)往往缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力,難以滿足人們的消費(fèi)需求。
就業(yè)對(duì)于貧困農(nóng)戶增收有重要貢獻(xiàn),外出務(wù)工可以快速增加貧困戶收入,實(shí)現(xiàn)脫貧,但是一些脫貧戶就業(yè)并不穩(wěn)定。一方面,脫貧戶的就業(yè)大多集中于對(duì)勞動(dòng)技能要求較低的行業(yè),這些行業(yè)受市場(chǎng)的影響往往較大,且可替代性較強(qiáng),在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期會(huì)最先受到影響,比如勞動(dòng)力密集的基建行業(yè),極易受到投資、市場(chǎng)等多方面影響。另一方面,盡管就業(yè)門(mén)檻較低有助于解決脫貧戶就業(yè),但是也容易被其他勞動(dòng)力所代替,就業(yè)穩(wěn)定性較弱。
第三,家庭內(nèi)的人口和生活變動(dòng)也會(huì)給穩(wěn)定脫貧帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在脫貧以后,一些邊緣戶和低收入家庭還存在因教返貧、因病致貧、因病返貧等風(fēng)險(xiǎn),這些上學(xué)、看病的支出并沒(méi)有全部被社會(huì)保障所覆蓋,因而易導(dǎo)致這些家庭出現(xiàn)支出性貧困。一方面疾病導(dǎo)致貧困家庭收入減少和支出大幅度增加,另一方面也是因?yàn)樵S多低收入的脆弱群體在保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼減少以后參與基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)的意愿降低,導(dǎo)致其在生病以后無(wú)法獲得及時(shí)的救助。
第四,脫貧地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷完善。在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后,脫貧地區(qū)和居民的交通、住房和飲水等生活設(shè)施得到了保障,但是這些基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)楦鞣N人為或非人為因素存在損毀的可能,特別是一些因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損毀,使個(gè)別已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的居民重新面臨交通、住房和飲水安全問(wèn)題。少數(shù)原來(lái)沒(méi)有被納入到建檔立卡貧困戶的邊緣戶在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成以后,也出現(xiàn)了住房和飲水等困難,需要持續(xù)的政策支持。如同其他地區(qū)一樣,脫貧地區(qū)居民住房和安全飲水等問(wèn)題不是一次解決便可一勞永逸的事情,還需要不斷維護(hù)和提升。
第五,通過(guò)異地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧的人口,仍然需要不斷鞏固。“十三五”期間,全國(guó)建成集中安置區(qū)約3.5萬(wàn)個(gè),960多萬(wàn)建檔立卡貧困群眾已全部喬遷新居,告別原來(lái)不適合人類居住的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒區(qū)等生態(tài)脆弱地區(qū),實(shí)現(xiàn)了脫貧。但是易地搬遷人口適應(yīng)新的生存條件還需要一個(gè)過(guò)程,不可能一蹴而就。易地搬遷的脫貧戶所面臨的問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)方面,更重要的還是社會(huì)治理方面的問(wèn)題。大多數(shù)搬遷人口并沒(méi)有被分配農(nóng)業(yè)用地,他們?cè)诎徇w以后主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),依靠務(wù)工收入,因此穩(wěn)定的就業(yè)特別是近距離的務(wù)工機(jī)會(huì)對(duì)于搬遷農(nóng)戶非常重要。搬遷社區(qū)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的生活空間,這里有新的社會(huì)組織、新的鄰里和新的社會(huì)關(guān)系,這些新的社區(qū)環(huán)境需要有一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程。搬遷不是單純的居住空間的變化,更是社會(huì)空間的重建。脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)了高寒山區(qū)貧困人口“搬得出”的目標(biāo),但是要想“穩(wěn)得住,能致富”,還需要大量的工作,特別是建立起新的搬遷社區(qū)治理機(jī)制和幫助搬遷居民融入新社區(qū)生活的制度。
第六,自然災(zāi)害是返貧的重要誘因。受到氣候變化影響,極端天氣氣候事件多發(fā),成為因?yàn)?zāi)返貧的主要原因。脫貧地區(qū)大多是生態(tài)脆弱地區(qū),自然災(zāi)害頻發(fā)不僅給脫貧地區(qū)帶來(lái)巨大破壞,導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施損毀、農(nóng)作物減產(chǎn)或絕收,房屋倒塌,而且給低收入的脫貧戶和邊緣戶所帶來(lái)的危害更大。這些脫貧戶經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,部分家庭可能還有債務(wù),受到自然災(zāi)害的破壞以后,自我恢復(fù)的能力較弱,一旦缺少相應(yīng)的社會(huì)支持就很容易因自然災(zāi)害而返貧。據(jù)應(yīng)急管理部網(wǎng)站消息,僅在2021年前三季度,各種自然災(zāi)害共造成9494萬(wàn)人次受災(zāi),526.2萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置。由于極端氣候事件引發(fā)的自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅,受災(zāi)地區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入下降,要建立長(zhǎng)效機(jī)制確保困難群眾在自然災(zāi)害中的經(jīng)濟(jì)損失能夠降到最低,防止因?yàn)?zāi)返貧。
此外,在脫貧以后,部分政策的調(diào)整也會(huì)對(duì)少數(shù)脫貧戶和邊緣戶帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn),如一些地區(qū)在脫貧后減少對(duì)脫貧戶的基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼,由此出現(xiàn)了農(nóng)民加入基本醫(yī)療保險(xiǎn)的意愿降低,導(dǎo)致因病致貧風(fēng)險(xiǎn)增加;少數(shù)地區(qū)公益崗位減少,引致少數(shù)脫貧戶和邊緣戶就近就業(yè)困難;一些部門(mén)對(duì)脫貧地區(qū)的幫扶力度減弱,消費(fèi)扶貧效果弱化,這些影響因素對(duì)脫貧地區(qū)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了潛在影響。
在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后,脫貧地區(qū)還需接續(xù)推進(jìn)地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興,在脫貧的基礎(chǔ)上進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ),提高農(nóng)民收入,改善農(nóng)村人居環(huán)境,建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接承擔(dān)著繼往開(kāi)來(lái)的任務(wù),繼往是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧;開(kāi)來(lái)是要實(shí)現(xiàn)從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向全面鄉(xiāng)村振興,在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,完善政策和優(yōu)化制度以服務(wù)鄉(xiāng)村振興,提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接初見(jiàn)成效
過(guò)去的一年是“十四五”的開(kāi)局之年,也是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的5年過(guò)渡期的第一年,在這一年中,防止返貧的措施初見(jiàn)成效,確保不發(fā)生規(guī)模性返貧;銜接鄉(xiāng)村振興的機(jī)制初步形成,脫貧地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得新的發(fā)展;鄉(xiāng)村建設(shè)有序展開(kāi),生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效的理念在鄉(xiāng)村發(fā)展中得到普及。
第一,穩(wěn)定的政策保障脫貧不返貧。防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的最重要內(nèi)容,設(shè)置5年過(guò)渡期的首要目標(biāo)也是要為脫貧地區(qū)提供持續(xù)支持,采取精準(zhǔn)措施,使脫貧地區(qū)和脫貧戶能夠克服風(fēng)險(xiǎn),避免發(fā)生返貧現(xiàn)象。
保持政策穩(wěn)定,防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧是過(guò)去一年脫貧地區(qū)的核心任務(wù)。在防返貧中堅(jiān)持了精準(zhǔn)的原則,精準(zhǔn)識(shí)別出那些有可能返貧的家庭,有針對(duì)性地采取干預(yù)措施,防止其返貧。早在2020年3月,脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入最關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)家就出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出對(duì)于那些“建檔立卡已脫貧但不穩(wěn)定戶,收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶”進(jìn)行監(jiān)測(cè),并對(duì)監(jiān)測(cè)對(duì)象提供及時(shí)幫扶。2021年5月,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),進(jìn)一步明確監(jiān)測(cè)對(duì)象范圍,優(yōu)化監(jiān)測(cè)方式程序,完善幫扶政策舉措,提出防止規(guī)模性返貧新要求。在《意見(jiàn)》中,明確了監(jiān)測(cè)對(duì)象是所有農(nóng)村人口,包括脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶和突發(fā)嚴(yán)重困難戶。為了及時(shí)掌握監(jiān)測(cè)戶的情況,各地采取基層干部排查、部門(mén)篩查和農(nóng)戶自主申報(bào)的組合方式;同時(shí),一些地區(qū)通過(guò)多個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)整合和部門(mén)協(xié)商,利用大數(shù)據(jù)分析,及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在返貧風(fēng)險(xiǎn),將風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶納入幫扶對(duì)象。
在確定監(jiān)測(cè)戶的基礎(chǔ)上,對(duì)于監(jiān)測(cè)戶要進(jìn)行及時(shí)和有針對(duì)性的幫扶。借鑒精準(zhǔn)扶貧的退出機(jī)制,對(duì)監(jiān)測(cè)戶采取有針對(duì)性措施,并在返貧風(fēng)險(xiǎn)消除以后退出。在防止返貧過(guò)程中,認(rèn)真解決好關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題,比如重大突發(fā)公共事件、農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)大幅下跌問(wèn)題、農(nóng)村勞動(dòng)力失業(yè)問(wèn)題、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難、大中型易地扶貧搬遷集中安置區(qū)搬遷人口就業(yè)和社區(qū)融入問(wèn)題,等等。同時(shí)針對(duì)農(nóng)戶面臨的具體風(fēng)險(xiǎn),采取相應(yīng)措施予以解決。
實(shí)施鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要保持領(lǐng)導(dǎo)力度和幫扶力度不減弱。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過(guò)程中,仍然堅(jiān)持了五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的體制,從中央到地方,農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和鄉(xiāng)村振興局共同構(gòu)成了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》,對(duì)于過(guò)渡期政策作出部署,隨后財(cái)政部、教育部、國(guó)家林業(yè)和草原局等多個(gè)部門(mén)對(duì)相關(guān)政策作出具體安排,對(duì)于脫貧地區(qū)的政策支持力度不會(huì)減弱,保持政策穩(wěn)定,財(cái)政資金投入、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等政策在脫貧以后仍然延續(xù)并進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要。在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期,扶貧重點(diǎn)縣是扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng),在過(guò)渡期內(nèi),國(guó)家確定了160個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣的確定使國(guó)家可以以更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作,加快國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣發(fā)展,讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù),確保在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新征程中不掉隊(duì),為加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
鑒于脫貧地區(qū)的黨委和政府高度重視,將防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧作為底線要求,投入力量,綜合發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、社會(huì)保障等多方面的作用,東西協(xié)作、定點(diǎn)幫扶、消費(fèi)扶貧等多種機(jī)制綜合發(fā)力,克服了新冠肺炎疫情和自然災(zāi)害等所帶來(lái)的困難,保障了在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成后沒(méi)有出現(xiàn)規(guī)模性返貧,在過(guò)渡期的第一年,防返貧工作取得重要成效。
第二,積極探索減貧的長(zhǎng)效機(jī)制。黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)共同富裕,把共同富裕作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的努力方向。持續(xù)提升低收入人口的生活水平,建立長(zhǎng)效的減貧機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。在防止規(guī)模性返貧的同時(shí),也在積極探索建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制。
中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果長(zhǎng)效機(jī)制,“長(zhǎng)效機(jī)制”在全文出現(xiàn)了7次,“常態(tài)化”出現(xiàn)2次。之所以長(zhǎng)效機(jī)制被如此強(qiáng)調(diào),一方面是因?yàn)榻鉀Q發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍然是今后中國(guó)發(fā)展的首要任務(wù)。脫貧攻堅(jiān)改善了脫貧地區(qū)和脫貧農(nóng)戶的發(fā)展環(huán)境,提升了其發(fā)展能力,但是他們與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和一般農(nóng)戶還存在差距,對(duì)脫貧地區(qū)和低收入農(nóng)戶的支持政策還將長(zhǎng)期存在,因此脫貧攻堅(jiān)的政策和體制不會(huì)因?yàn)槊撠毠?jiān)的結(jié)束而結(jié)束,還要發(fā)揮長(zhǎng)期的作用。另一方面,從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興是從超常規(guī)轉(zhuǎn)入常規(guī)的發(fā)展過(guò)程,在常規(guī)發(fā)展過(guò)程中,政策、體制和機(jī)制也需要進(jìn)行相應(yīng)的改變,從超常規(guī)轉(zhuǎn)入常規(guī)運(yùn)作,建立長(zhǎng)效機(jī)制。在過(guò)去的一年中,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制不斷建立健全,對(duì)低收入人口的常態(tài)化幫扶、建立常態(tài)化的駐村幫扶機(jī)制和多種幫扶措施的制度化,都在進(jìn)一步落實(shí)。
低收入人口是相對(duì)貧困范疇中的一個(gè)概念,在解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題后仍然會(huì)長(zhǎng)期存在,相對(duì)貧困的核心概念不是考慮是否解決溫飽等基本需求,而是收入或支出低于社會(huì)平均生活水平。因此建立政府對(duì)低收入人口的常態(tài)化幫扶機(jī)制,也要依靠市場(chǎng)力量使幫扶常態(tài)化。健全社會(huì)保障制度,特別是最低收入保障制度,使對(duì)低收入人口的支持常態(tài)化。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成,農(nóng)村低保制度也在進(jìn)一步完善。截至2021年第三季度,全國(guó)農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到3489萬(wàn)人,年平均低保標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)到了6300元/人,超過(guò)了2020年農(nóng)民人均可支配收入的三分之一,與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距大大縮小。保險(xiǎn)模式助力防返貧長(zhǎng)效機(jī)制的建立。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)常受到自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)的影響,是致貧的重要原因,在脫貧攻堅(jiān)勝利以后,各地不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面,完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼,支持農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),如在糧食主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)的三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),不僅可以覆蓋農(nóng)民的全部生產(chǎn)成本,而且保障水平高,最高可達(dá)相應(yīng)品種種植收入80%。此外,一些保險(xiǎn)公司還開(kāi)發(fā)了“防貧保”幫助農(nóng)戶避免返貧的風(fēng)險(xiǎn)。
駐村幫扶是打通精準(zhǔn)扶貧最后一公里的重要力量,截至2020年底,全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名第一書(shū)記和駐村干部,同近200萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬(wàn)村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)渡期,明確了摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管“四不摘”政策。脫貧地區(qū)認(rèn)識(shí)到駐村幫扶在過(guò)渡期以及鄉(xiāng)村振興全過(guò)程中的重要作用,提出了打造永不離開(kāi)的工作隊(duì)的任務(wù),建立常態(tài)化的駐村幫扶機(jī)制。過(guò)去的一年,脫貧地區(qū)對(duì)于建立常態(tài)化的駐村幫扶機(jī)制進(jìn)行多方面的探討,除了向重點(diǎn)村繼續(xù)派駐第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)之外,還有部分地區(qū)適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需求,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐駐村工作隊(duì),變駐村幫扶為駐鎮(zhèn)幫扶;許多脫貧地區(qū)根據(jù)村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)需求,向村派駐科技干部提升農(nóng)民的科技水平;村級(jí)干部職業(yè)化也是駐村幫扶常態(tài)化的一個(gè)探索,為了強(qiáng)化村級(jí)組織的責(zé)任,一些地方積極探索村級(jí)干部崗位公職化、管理科學(xué)化模式,吸引懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的人成為鄉(xiāng)村振興帶頭人;一些地方探索建立村級(jí)黨組織與縣以上機(jī)關(guān)黨組織的結(jié)對(duì)關(guān)系,將幫扶滲入到日常工作中。
定點(diǎn)幫扶和東西協(xié)作繼續(xù)得到鞏固?;陟柟掏卣姑撠毠?jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要,中央對(duì)新一輪定點(diǎn)幫扶和東西協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整,在脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)上,賦予了定點(diǎn)幫扶和東西部協(xié)作關(guān)系新的任務(wù)和使命,特別是拓展了幫扶的領(lǐng)域,從聚焦于脫貧的幫扶轉(zhuǎn)向全面提升教育、醫(yī)療、人才的發(fā)展水平,從單向的幫扶向產(chǎn)業(yè)合作、資源互補(bǔ)、勞務(wù)對(duì)接、人才交流的互惠互利轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)幫扶常態(tài)化。
建立常態(tài)化的幫扶機(jī)制,就是要堅(jiān)持把防止返貧擺在脫貧攻堅(jiān)重要位置,省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)要全面建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制并實(shí)現(xiàn)工作常態(tài)化,逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任,確保防止返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警和幫扶機(jī)制落實(shí)落地、發(fā)揮實(shí)效。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的第一年,多個(gè)部門(mén)印發(fā)了具體實(shí)施意見(jiàn),如教育部等四部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)發(fā)展鄉(xiāng)村教育,特別是職業(yè)教育和學(xué)前教育,提升鄉(xiāng)村教育水平;交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)在不斷改善鄉(xiāng)村交通建設(shè)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的同時(shí),也要強(qiáng)化鄉(xiāng)村交通環(huán)境治理,通過(guò)交通建設(shè)提供就業(yè)機(jī)會(huì),解決群眾就業(yè)難題。
第三,在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上,有效銜接鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展提出了更高的要求,特別是高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,更加完善的公共服務(wù),更加深入的城鄉(xiāng)融合和文明鄉(xiāng)風(fēng)與有效治理的結(jié)合。
在有效銜接鄉(xiāng)村振興過(guò)程中,許多地區(qū)進(jìn)行了探索,形成了高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn),比如提升產(chǎn)業(yè)化水平,針對(duì)一些脫貧地區(qū)不同程度存在的品牌影響有限、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、銷售不暢等問(wèn)題,需對(duì)脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行接續(xù)幫扶,補(bǔ)上營(yíng)銷、技術(shù)、設(shè)施等短板,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí);延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,針對(duì)一些農(nóng)產(chǎn)品的加工和儲(chǔ)藏能力較弱現(xiàn)象,拓展精深加工能力,延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益;強(qiáng)化農(nóng)民的合作組織,針對(duì)小農(nóng)戶生產(chǎn)和銷售中的困難,完善社會(huì)化服務(wù),提升農(nóng)民合作組織素質(zhì),不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。一些地方推動(dòng)黨支部領(lǐng)辦合作社,把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作與培育壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)也強(qiáng)化農(nóng)村基層治理。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)質(zhì)量有著重要借鑒作用。
通過(guò)城鄉(xiāng)融合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)的城市化模式往往通過(guò)汲取鄉(xiāng)村資源實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張,而新型城鎮(zhèn)化是以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向。在過(guò)去一年中,城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化開(kāi)始初見(jiàn)成效。以人為核心的城鎮(zhèn)化把進(jìn)城農(nóng)民的市民化作為突破口,讓進(jìn)城的農(nóng)民與城市居民享有同樣的公共服務(wù),弱化戶籍制度所帶來(lái)的城鄉(xiāng)不平等。在脫貧地區(qū),通過(guò)新型城鎮(zhèn)化鞏固易地搬遷扶貧成果,讓易地搬遷的居民更好融入城市生活;加快城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng),在鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)也鼓勵(lì)人才和資本進(jìn)入鄉(xiāng)村,推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展,城鄉(xiāng)資源流動(dòng)的加快淡化了城鄉(xiāng)之間的界限,促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合;發(fā)展小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)功能,將城鎮(zhèn)的功能進(jìn)一步向鄉(xiāng)村延伸。在一些邊遠(yuǎn)地區(qū),鄉(xiāng)村人口較少,受到人口規(guī)模限制,農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平難以獲得大幅度提升,通過(guò)提升小城鎮(zhèn)的功能服務(wù)鄉(xiāng)村是一個(gè)可靠的選擇,如貴州省畢節(jié)市通過(guò)提升與百姓生活息息相關(guān)的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共設(shè)施、公共安全、網(wǎng)絡(luò)通訊等基本公共服務(wù)水平,完善道路、供水、污水處理、集貿(mào)市場(chǎng)、敬老院等“8+X”項(xiàng)目,增強(qiáng)了城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用和影響力,帶動(dòng)周邊郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展。多樣性的城鄉(xiāng)融合模式為有效銜接鄉(xiāng)村振興提供了新的路徑選擇。
改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境,培育文明鄉(xiāng)風(fēng),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)住房、飲水、交通和通訊有保障的基礎(chǔ)上,脫貧地區(qū)開(kāi)始按照更高要求改善人居環(huán)境。與全國(guó)農(nóng)村相比較,脫貧地區(qū)的人居環(huán)境改善還相對(duì)落后,要在有效銜接鄉(xiāng)村振興中有序推進(jìn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021—2025年)》,在原有3年實(shí)施方案的基礎(chǔ)上,規(guī)劃了今后5年的行動(dòng)方案,特別集中在健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)機(jī)制方面,統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體的治理。在新的行動(dòng)方案中,著重強(qiáng)調(diào)了要因地制宜,根據(jù)不同地方的條件和能力,采取切實(shí)可行的方法,同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立長(zhǎng)效關(guān)注機(jī)制,避免出現(xiàn)重建輕管,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善的可持續(xù)性。
提升脫貧地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力。在過(guò)渡期和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中,脫貧地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展有賴于脫貧地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的增強(qiáng)。提升脫貧地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力,產(chǎn)業(yè)振興是動(dòng)力,人才振興是關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高,農(nóng)村人才向城市流動(dòng)的趨勢(shì)在不斷加快,在脫貧地區(qū),這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重。鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村人才提出更高要求,特別是農(nóng)村發(fā)展的帶頭人、鄉(xiāng)村管理人才以及專業(yè)人才,為此中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》,強(qiáng)調(diào)要從人才培養(yǎng)出發(fā),建立健全鄉(xiāng)村人才振興體制機(jī)制。促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用,鼓勵(lì)青年干部和大學(xué)生服務(wù)鄉(xiāng)村振興。在此基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),選好鄉(xiāng)村振興帶頭人。如果說(shuō)脫貧攻堅(jiān)要靠貧困戶和貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力,那么鄉(xiāng)村振興就更需要內(nèi)生動(dòng)力??傊^(guò)去一年防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),減貧的長(zhǎng)效機(jī)制和常態(tài)化幫扶逐漸形成,鄉(xiāng)村振興得到扎實(shí)推進(jìn)。
在鞏固拓展和有效銜接中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出,要持續(xù)推動(dòng)同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接,確保不發(fā)生規(guī)模性返貧,切實(shí)維護(hù)和鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的偉大成就。要聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展,讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益;扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè),逐步使農(nóng)村具備基本現(xiàn)代生活條件;要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,維護(hù)好農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興要素保障。
第一,脫貧攻堅(jiān)期間政府公共服務(wù)職能提升、資源下沉基層、行政動(dòng)員與村民參與密切融合,以及基層社會(huì)自我發(fā)展能力的提升,是治理現(xiàn)代化的突出表現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的前提是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障。脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?,F(xiàn)代化程度往往被認(rèn)為是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,現(xiàn)代化水平也會(huì)相應(yīng)提高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,現(xiàn)代化程度也相應(yīng)較低。但是社會(huì)治理的現(xiàn)代化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能存在不同步現(xiàn)象。在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,通過(guò)各級(jí)黨委政府超常規(guī)的推動(dòng),一整套現(xiàn)代化的貧困治理機(jī)制在貧困地區(qū)被建立起來(lái),貧困縣、貧困村的治理現(xiàn)代化水平迅速提高,治理能力現(xiàn)代化直接推動(dòng)了脫貧攻堅(jiān)的勝利。
首先,精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐促進(jìn)了地方政府實(shí)現(xiàn)工作重心轉(zhuǎn)移,將公共服務(wù)納入到社會(huì)治理的工作范疇。提供公共服務(wù)是政府特別是基層政府的最重要職能。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加,貧困地區(qū)獲得更多資金支持的同時(shí),也停止了農(nóng)業(yè)稅和大部分的費(fèi)用征收。但在一些地方,GDP仍作為考核基層干部的硬性指標(biāo),這在一定程度上影響了基層提供公共服務(wù)的積極性。在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧后,貧困地區(qū)基層政府工作重心轉(zhuǎn)向扶貧,脫貧成為基層政府工作的重中之重。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中,地方政府積極采取措施促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)先保障貧困戶的利益,同時(shí)改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,完善教育、醫(yī)療和社會(huì)保障,以脫貧攻堅(jiān)總領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此期間,關(guān)注民生、保障低收入群體利益成為衡量基層政府工作表現(xiàn)的主要指標(biāo)。
其次,精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐促進(jìn)政府加強(qiáng)基層工作力量?;鶎诱苯臃?wù)于群眾,因?yàn)楣ぷ髅Α毫Υ?、任?wù)重、問(wèn)責(zé)多,不少基層干部不僅承受著高負(fù)荷的工作壓力,也承受著巨大的心理壓力。“上面千條線,下面一根針”,基層干部真正用于服務(wù)群眾的時(shí)間被占用,甚至還會(huì)導(dǎo)致群眾辦事難的問(wèn)題頻發(fā)。而一些基層干部的服務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)也使得上級(jí)決策無(wú)法真正在基層落實(shí)。由于與農(nóng)民關(guān)系最密切的村干部并非專職干部,他們不僅要管理村里大小事務(wù),還要在田間地頭忙耕種,群眾辦事找不到村干部的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。特別是在貧困地區(qū),由于年齡偏大、文化水平偏低,一些村干部工作積極性不高,難以滿足群眾要求。精準(zhǔn)扶貧徹底改變了這種現(xiàn)象,大量干部通過(guò)不同方式被派駐到貧困村,吃住在貧困村,工作在農(nóng)村,與貧困戶密切聯(lián)系,大大充實(shí)強(qiáng)化了基層工作力量。在貧困村,不僅有駐村幫扶工作隊(duì)和第一書(shū)記,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)包村負(fù)責(zé)的形式,發(fā)揮帶頭作用幫助村民擺脫貧困。村黨支部、村委會(huì)的干部被動(dòng)員起來(lái),許多村干部犧牲了家庭經(jīng)營(yíng)時(shí)間,全身心地投入到扶貧工作中;企事業(yè)單位的黨員干部也被動(dòng)員起來(lái),與貧困戶建立幫扶聯(lián)系,走訪貧困戶,幫助貧困戶解決生產(chǎn)生活中的問(wèn)題。大量干部下沉基層,直接服務(wù)群眾,保障了國(guó)家政策的落實(shí),減少了中間環(huán)節(jié),大大提升了工作效率。
再次,在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中還實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)與群眾參與的有效結(jié)合。國(guó)家現(xiàn)代化的過(guò)程就是國(guó)家向基層社會(huì)延伸的過(guò)程。在傳統(tǒng)社會(huì)中,國(guó)家受到治理能力的限制,往往無(wú)法對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施直接治理,鄉(xiāng)村按照其自身的邏輯運(yùn)行。因此,出現(xiàn)治理混亂現(xiàn)象的原因很多,政府對(duì)鄉(xiāng)村的治理能力不足就是其中之一,如少數(shù)貧困村出現(xiàn)村干部濫用權(quán)力、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)搶占鄉(xiāng)村公共資源的現(xiàn)象。因此,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,以鄉(xiāng)村法治為準(zhǔn)繩,以德治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)十分重要。國(guó)家強(qiáng)調(diào)依法治村必然伴隨國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更重要作用,精準(zhǔn)扶貧充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,在資源下沉的同時(shí),強(qiáng)化黨員干部責(zé)任,保障頂層設(shè)計(jì)能夠在基層得以實(shí)現(xiàn)。從扶貧目標(biāo)群體的選擇,到扶貧措施的落實(shí),精準(zhǔn)扶貧的每一步無(wú)不體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。通過(guò)五級(jí)書(shū)記抓扶貧、扶貧任務(wù)層層分解和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查,精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮了我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。但是僅僅依靠各級(jí)政府的努力是不夠的,精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的完成離不開(kāi)廣大群眾積極參與。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧高度重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神,所有的決策過(guò)程公開(kāi)透明,接受群眾意見(jiàn)和監(jiān)督,這為精準(zhǔn)扶貧提供了最重要的保障。在精準(zhǔn)扶貧中,自上而下的政策落實(shí)和自下而上的群眾參與有效結(jié)合,群眾參與為政策落實(shí)提供了基礎(chǔ),而政策落實(shí)為群眾脫貧提供了保障。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中,群眾參與發(fā)揮了決定性作用,不僅保障了建檔立卡的精準(zhǔn)性,而且保障了脫貧效果精準(zhǔn)。貧困戶貧困村是否真正脫貧,只有群眾最了解。脫貧攻堅(jiān)為貧困群眾參與集體事務(wù)搭建了平臺(tái),提高了其參與集體事務(wù)的積極性自覺(jué)性,村莊的凝聚力得到增強(qiáng)。
最后,在精準(zhǔn)扶貧中,貧困村的治理能力得到顯著提高。過(guò)去貧困村由于人才匱乏,鄉(xiāng)村治理陷入困境;與此同時(shí),隨著勞動(dòng)力外流,村莊經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展,特別是大多數(shù)貧困村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì),缺少資金支持的村級(jí)組織在村莊中難以發(fā)揮作用;還存在部分村級(jí)干部的老齡化、素質(zhì)低、文化水平不高等問(wèn)題,限制了村級(jí)組織的治理能力提升。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略全面實(shí)施以來(lái),各級(jí)組織加強(qiáng)村級(jí)組織能力建設(shè),通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)村就業(yè),使更多的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在促進(jìn)人才回鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上,不斷健全鄉(xiāng)村人才的激勵(lì)保障機(jī)制,吸引有知識(shí)有能力的人回村擔(dān)任村干部,使村級(jí)組織得到充實(shí),鄉(xiāng)村干部逐漸實(shí)現(xiàn)年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,貧困村的經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展,據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部消息,脫貧村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅提升,平均每個(gè)村都超過(guò)12萬(wàn)元。穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入改變了很多村級(jí)組織過(guò)去沒(méi)錢(qián)辦事的困境,越來(lái)越多的村干部想為群眾辦實(shí)事,也在積極為群眾辦實(shí)事解難題,村級(jí)組織自我保障和服務(wù)群眾能力得到了顯著提高。
第二,提升農(nóng)村公共服務(wù)水平,資源下沉基層,保持自上而下的政策暢通和村民自下而上的積極參與,既是精準(zhǔn)扶貧的保障,也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)程中,需要不斷完善和提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
首先,以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo),逐步提升城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)水平。在貧困戶穩(wěn)定脫貧以后,以扶貧為目標(biāo)的保障措施將逐步退出,但是在退出的同時(shí),常規(guī)的社會(huì)福利和保障水平也應(yīng)同步提高,一些針對(duì)貧困戶的社會(huì)保障措施應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面。比如健康扶貧中針對(duì)貧困農(nóng)戶的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度要適當(dāng)擴(kuò)大覆蓋范圍,穩(wěn)步提升農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平;教育扶貧的政策也需要進(jìn)行評(píng)估,適當(dāng)擴(kuò)大覆蓋范圍。從提升公共服務(wù)的角度看,精準(zhǔn)扶貧率先提升了貧困戶的公共服務(wù)水平,在貧困戶退出以后,相關(guān)政策需要惠及更多人群,以精準(zhǔn)扶貧為參照,穩(wěn)步推進(jìn)公共服務(wù)均等化,提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平是有效銜接的重要內(nèi)容。在提升普惠的社會(huì)福利水平的同時(shí),還需要參照精準(zhǔn)扶貧要求,逐步完善特殊人群的社會(huì)保障體系,保障特殊群體的基本生存需要。這些特殊人群大多缺少個(gè)人資產(chǎn)積累,依靠個(gè)人的能力已經(jīng)很難增加收入,只有不斷提升保障水平才能使他們共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。
其次,借鑒行政資源下沉經(jīng)驗(yàn),繼續(xù)完善村級(jí)行政管理。行政資源下沉鄉(xiāng)村的經(jīng)驗(yàn)表明,隨著國(guó)家在鄉(xiāng)村的職責(zé)轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)村級(jí)的行政能力,近距離提供公共服務(wù)越來(lái)越重要,提升村級(jí)組織的能力,已經(jīng)成為當(dāng)前需要高度關(guān)注的問(wèn)題。隨著易地搬遷、村莊合并和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,原有的村莊治理格局已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的要求,將行政體系向鄉(xiāng)村延伸是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。行政體系向鄉(xiāng)村延伸的目的是能夠更及時(shí)地提供農(nóng)民所需要的服務(wù),回應(yīng)和解決農(nóng)民的問(wèn)題。村級(jí)組織應(yīng)不斷提高服務(wù)意識(shí),完善服務(wù)手段,對(duì)群眾的需求作出快速反應(yīng),在落實(shí)責(zé)任的同時(shí)強(qiáng)化干部的服務(wù)意識(shí)。還可以通過(guò)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化,能夠有效減少中間環(huán)節(jié),提升基層組織的服務(wù)能力。
最后,加強(qiáng)村民自治和鄉(xiāng)村治理能力提升。精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)表明,村民的民主參與、民主決策是實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ),沒(méi)有民主參與和民主決策,任何政策都無(wú)法落到實(shí)處。精準(zhǔn)扶貧對(duì)建立民主參與和民主決策的機(jī)制也作了許多有益探索,其核心是村級(jí)組織要充分依靠群眾,村里重大決策要集中群眾意見(jiàn),以群眾滿意為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接中,要將精準(zhǔn)扶貧時(shí)期所形成的群眾參與、民主決策的機(jī)制制度化,成為中國(guó)鄉(xiāng)村治理的有效經(jīng)驗(yàn)。如果我們將貧困治理看作鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)嘗試,那么在過(guò)渡期內(nèi),要總結(jié)貧困治理經(jīng)驗(yàn),以貧困治理為參照,提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和培育農(nóng)民基層組織是實(shí)現(xiàn)“三治融合”的重要途徑。要進(jìn)一步加強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力,發(fā)揮黨員的模范帶頭作用,同時(shí)提升村民的自治能力,將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治融為一體,形成發(fā)展的合力。
農(nóng)為邦本,本固邦寧。站在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新起點(diǎn),讓我們以更強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感,采取更有力的舉措,匯聚更強(qiáng)大的力量,乘勢(shì)而上、再接再厲、接續(xù)奮斗,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,我們就一定能在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新征程中取得新突破,贏得新勝利,開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興新局面。
(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員;中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)研究所博士后阿妮爾對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
【參考文獻(xiàn)】
①《中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開(kāi) 習(xí)近平對(duì)做好“三農(nóng)”工作作出重要指示》,中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)站,2021年12月26日。
②《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》,中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)站,2021年3月22日。
③《推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的著力點(diǎn)》,新華網(wǎng),2021年4月12日。
④《用好五年過(guò)渡期 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興》,新華網(wǎng),2021年3月12日。
⑤張瓊文:《扶貧小額信貸的制度創(chuàng)新》,國(guó)家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站,2020年8月11日。
責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲
聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者,否則追究法律責(zé)任。