人口發(fā)展是事關國家興衰和民眾福祉的基礎性、全局性和戰(zhàn)略性問題。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進人口長期均衡發(fā)展。2021年6月26日《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，配套實施積極生育支持措施。
人類人口發(fā)展具有很強的時代特征與內在演變規(guī)律，我國早期人口過快增長導致人均收入在低水平徘徊的“馬爾薩斯陷阱”現象，自1971年實施計劃生育政策以來得以控制，進入人口與經濟社會良性循環(huán)發(fā)展階段。但與中高收入國家人口發(fā)展趨勢類似，隨著收入水平提高，生育意愿持續(xù)下降，我國已進入低出生率、低死亡率、低增長率階段。但只要采取適度鼓勵生育政策，將城鄉(xiāng)生育率穩(wěn)定在2019年的水平，全面實施積極應對人口老齡化戰(zhàn)略，順應人口發(fā)展基本趨勢，優(yōu)化調整經濟社會發(fā)展方式，就可以基本實現人口長期均衡發(fā)展。
人口紅利助經濟快速增長
早期人口過快增長導致出現“馬爾薩斯陷阱”現象。在經濟發(fā)展水平較低時，收入水平提高會刺激人口生育率、出生率和增長率上升，但人口增速提高又會直接降低人均收入水平，攤薄人均社會資源，擠占資本積累，導致經濟增速下降，形成一定程度的“馬爾薩斯陷阱”現象。我國曾出現過類似低收入國家的“馬爾薩斯陷阱”現象，早在民國初期，面對積貧積弱的經濟社會發(fā)展狀況，不少學者就把清末和民國時期的人口過快增長視為中國發(fā)展落后的主要原因。1960—1990年，我國人均GDP一直在480—770美元的低水平波動，均值為629美元。這一時期我國經濟發(fā)展相對緩慢，有外部封鎖、自然災害等因素制約，人口高增長也是重要原因，1990年我國人口增加到11.35億人，比1960年的6.6億人增加了70%，同期按2010年不變價美元計算的GDP規(guī)模僅從4954億美元增加到6058億美元、增加了22.3%，人均GDP反而從743美元降為534美元、降低了28%。
20世紀90年代起人口紅利助經濟快速增長。人口較快增長為經濟社會發(fā)展帶來豐厚的人口紅利，即勞動年齡人口占比提高，撫養(yǎng)比率下降，有利的人口條件推動高儲蓄、高投資和高增長，人均GDP進入持續(xù)上升時期。在勞動年齡人口占比從1990年的77.27%提高到2006年的81.61%的峰值期間，我國GDP年均增速遠高于其他國家人口紅利顯現階段的經濟增速。2006—2013年，我國勞動年齡人口占比小幅度下降，從2006年81.61%降到2013年的78.78%，但仍比同期其他170個國家高近15個百分點，人口紅利對我國經濟發(fā)展推動作用依然強勁。2013年我國勞動年齡人口規(guī)模開始下降，勞動年齡人口占比也快速下降，從2013年的78.78%降為2019年的73.74%，年均GDP增速也降為7.63%，人口紅利對我國經濟增長的推動作用正在隨勞動年齡人口規(guī)模及其占比的下降而不斷弱化。
人口形勢呈現新特點
人口總量繼續(xù)增長，但增長率下降。據第七次全國人口普查數據顯示，2020年全國人口比2010年增加了7000多萬人，增長5.38%。2021年末，全國人口14.13億人，其中，出生人口1062萬人，人口凈增長48萬人。我國人口增長率在1966年達到2.83%的峰值后逐漸下降，1980年降到1.26%，1998年降到0.96%，2019年進一步降到0.36%。目前我國人口增長率低于高收入國家。
勞動年齡人口基本穩(wěn)定。2021年末，16—59歲的勞動年齡人口8.82億人，占全國人口的62.5%；60歲及以上人口2.67億人，占全國人口的18.9%，65歲及以上人口2億人，占14.2%。
總和生育率持續(xù)下降。我國總和生育率在人均GDP為767美元的1966年達到了6.38人的峰值，1971年降到5.4人。推行計劃生育政策后，總和生育率開始持續(xù)大幅下降，在1992年人均GDP為564美元時，總和生育率為1.98人，降低到更替水平以下，1999年進一步下降到1.59人后略有回升，2011年回升到1.63人。在2011年“雙獨二孩”、2013年“單獨二孩”、2015年“全面二孩”等生育政策逐步放寬影響下，總和生育率明顯回升，到2019年回升到1.7人，但2020年第七次全國人口普查顯示總和生育率再次下降到1.3人。我國總和生育率低于同一發(fā)展水平下國家的總和生育率。
人口出生率隨總和生育率同步下降。我國人口出生率在超前總和生育率三年、于1963年達到51.87‰的峰值后，隨總和生育率同步下降，到2019年降為10.93‰。加上育齡婦女人數下降的影響，我國人口出生率的下降幅度很大，從1971年到2019年下降了73.44%，同期中等偏下、中等偏上、高收入國家分別下降了45.26%、50.8%和43.5%。2003年后，我國人口出生率降到接近高收入國家人口出生率的低水平。
人口死亡率明顯下降。由于經濟社會發(fā)展，醫(yī)療健康條件的持續(xù)改善，我國人口死亡率在1965年就降到9.5‰的低水平，到1979年進一步降到6.21‰的超低死亡率水平，到2000年基本穩(wěn)定在6.58‰左右。此后，隨著老齡化程度的不斷提高，人口死亡率趨于上升，到2019年回升到7.1‰。我國人口死亡率明顯低于相同時期中低收入國家的死亡率水平。
現代社會人口“倒U形”現象
現代社會人口“倒U形”發(fā)展是各國的共同現象。從中高收入國家人口發(fā)展經驗看，隨著收入水平提高，生育率、人口增長率下降是必然趨勢，人口老齡化加速是難以改變的基本趨勢。受發(fā)展水平和人口政策不同的影響，各國達到人口出生率和自然增長率峰值的時間不同。梳理1960年以來統(tǒng)計數據較完整的171個國家（地區(qū)）人口與經濟發(fā)展情況，各國人口總和生育率、出生率和增長率均隨著經濟發(fā)展水平提高呈明顯的“倒U形”發(fā)展態(tài)勢。低收入國家和中等偏下收入國家分別在1993年和1983年達到人口增長率“倒U形”發(fā)展的峰值，目前處于較高出生率、低死亡率、較快人口增長狀態(tài)。中等偏上收入國家人口增長率在1963年即達到峰值，1991年后進入低出生率、低死亡率和低增長率狀態(tài)。高收入國家在1974年后就進入增長率低于1%的低出生率、低死亡率和低增長率狀態(tài)。
從我國來看，人口增速放緩是我國經濟發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化到一定階段的客觀結果。1971年開始實施的計劃生育政策遏制人口過快增長的作用也逐步顯現。此外，“養(yǎng)兒防老”“多子發(fā)家”的傳統(tǒng)生育理念已發(fā)生重大轉變，追求個人高品質生活的不婚、晚婚、離婚等現象日益增多，住房、教育、醫(yī)療等高成本也成為抑制生育意愿的原因。受多方面因素共同影響，我國總和生育率、出生率、增長率等指標明顯低于同一發(fā)展水平下其他國家的發(fā)展水平。
老齡化推升社會總撫養(yǎng)比
總和生育率與人口出生率下降的直接結果是年輕人口占比下降。1974年以前，我國處于超多子化狀態(tài)，1960—1974年0—14歲人口占比高達40.67%。由于計劃生育政策的實施，我國總和生育率大幅下降，0—14歲人口占比也迅速下降，2006年降為19.72%，2016年降到17.99%，2019年降為17.8%。不過隨著“單獨二孩”“全面二孩”等生育政策逐步顯效，據第七次全國人口普查數據顯示，0—14歲人口比2010年增加了3000多萬人。
人口低速增長導致人口老齡化。生育率和0—14歲人口占比下降、人口低速增長以及預期壽命提高，導致人口迅速老齡化。我國老年人口占比在1971年以后快速上升，從1971年的3.82%提高到2019年的11.47%。其中，2002年老年人口占比提高到7.08%，步入老齡化社會。2008年以后老齡化程度提升幅度加大，每年升幅從2008年的0.103個百分點擴大到2019年的0.551個百分點。人口老齡化的加速趨勢，預示著我國有可能很快進入老年人口占比超過14%的深度老齡化社會。
老齡化推升社會總撫養(yǎng)比，對人口代際平衡與養(yǎng)老保障體系可持續(xù)性造成沖擊。1997年前后，西歐、北歐、日本、加拿大、美國等人口老齡化嚴重國家養(yǎng)老保障體系都出現嚴重困境。2020年我國有10個省份出現城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金當期收不抵支。
三孩政策效果將逐步顯現
2011年以來三次放寬生育政策限制已對育齡婦女生育率起到了明顯促進作用，國家抽樣調查的2012—2019年生育率水平已比根據2000—2010年生育率內在趨勢所模擬預測的趨勢值高2.9%。
為更好把握我國人口未來發(fā)展趨勢，利用第五次和第六次全國人口普查數據及2011年到2019年人口抽樣調查數據構建“中國人口結構模型”，對鼓勵生育政策的影響進行了模擬分析，結果顯示，“全面三孩”政策及相關配套鼓勵生育政策實施后，只要將城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村育齡婦女生育率基本穩(wěn)定在2019年31‰、57‰、51‰的水平，即將城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村育齡婦女生育率在由2000年到2010年生育率內在趨勢基礎上分別提高6%、2%和5%，就能夠大致實現我國人口長期均衡發(fā)展。
值得關注的是，城市育齡婦女生育率大幅低于鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生育率，城鎮(zhèn)化程度不斷提升可能對未來我國育齡婦女生育率產生影響。
生育政策的影響具有長期性，短期影響遠小于10年以后的長期影響，保持城鄉(xiāng)生育率基本穩(wěn)定，短期內僅會讓人口規(guī)模小幅增加，但影響會逐年加大，與人口發(fā)展的基本趨勢相比，保持城鄉(xiāng)生育率穩(wěn)定情景下的人口規(guī)模提高幅度，將從2022年的0.1%逐年擴大到2050年的6%。
積極應對促人口均衡發(fā)展
一是切實貫徹落實好“全面三孩”政策，保持生育率基本穩(wěn)定。隨著“全面三孩”政策的落地，輔以適度鼓勵生育政策支持，育齡婦女總和生育率已有足夠的回升空間?；诋斍叭丝谠鏊倨秃图铀倮淆g化趨勢，不少學者呼吁全面放開生育限制，這一建議是不可行的：我國人口基數大，“全面三孩”政策已為我國人口長期均衡發(fā)展提供足夠的生育空間，過度鼓勵生育會導致人口過快增長，重蹈新中國成立初期人口過快增長的覆轍；我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展水平、生育理念與生育意愿差距大，經濟發(fā)達地區(qū)和城市生育率與生育意愿明顯低于欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村生育意愿，全面放開生育限制并采取鼓勵生育政策，對經濟發(fā)達地區(qū)和城市生育率刺激作用有限，但可能會刺激資源環(huán)境承載力偏低的邊遠地區(qū)生育率大幅提高，導致區(qū)域間人口發(fā)展失衡。
二是順應人口發(fā)展基本趨勢，加快完善相關法律法規(guī)體系。盡快啟動新的人口立法工作，制定以適度鼓勵生育、促進人口長期均衡發(fā)展為導向的人口法。順應人口發(fā)展趨勢，修訂完善勞動法，加快完善婦女權益保障和老年人權益保障相關法律法規(guī)，加快出臺全國性產假、育兒假等法規(guī)，依法保障女性平等就業(yè)權利，消除對孕婦產婦的就業(yè)歧視，推進生育主體的休假權利，實現生育與職業(yè)發(fā)展的平衡。盡快啟動基本養(yǎng)老服務立法，全面推行長期護理保險制度，依法保障老年人基本養(yǎng)老服務。
三是適時適度加強生育激勵，降低生育養(yǎng)育成本。探索建立從懷孕保健到孕期分娩、再到學歷教育的鼓勵生育財稅體系。完善生育保險制度，將生育醫(yī)療待遇覆蓋范圍擴展到所有醫(yī)療保險參保人群，明確將產前檢查、住院分娩納入醫(yī)療保險，提升保障水平。探索向二孩或多胎家庭優(yōu)先提供保障性長租房，對低收入二孩或多胎家庭提供租房補貼或房貸優(yōu)惠。加大學前教育投入，增加公立幼兒園和托育服務供給，明確政府在公共托幼服務中的主體責任，支持用人單位和社會力量興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。
四是深化社會保障制度改革，增強養(yǎng)老保障制度可持續(xù)性。加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系。借鑒發(fā)達國家應對社會保障可持續(xù)性問題的經驗，在提高統(tǒng)籌層次基礎上，盡快完善社會保障資金的投資管理機制，提高投資收益率。盡快出臺并實施延遲退休計劃，漸進延長退休年齡，探索根據預期壽命動態(tài)調整退休年齡制度，對養(yǎng)老金領取條件與保障水平作出彈性安排。加快發(fā)展企業(yè)（職業(yè)）年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險等第二、第三支柱養(yǎng)老保險，健全多層次養(yǎng)老保險體系，增強養(yǎng)老保障制度可持續(xù)性。
五是深入推進教育培訓體制改革，提升人口素質。更大力度提升基礎教育水平，進一步提高全民整體素質。加快職業(yè)教育改革，完善現代職業(yè)教育體制機制，以行業(yè)、崗位、職業(yè)和企業(yè)需求為導向，擴大中等職業(yè)學校、技工院校招生規(guī)模，提高勞動力供需匹配質量。加強大齡勞動者職業(yè)培訓與就業(yè)服務，積極創(chuàng)造有利于大齡勞動者穩(wěn)定就業(yè)、二次就業(yè)的機會。深化高等教育體制改革，優(yōu)化學科結構，支持鼓勵普通高校向應用型大學轉型發(fā)展，為經濟社會創(chuàng)新發(fā)展提供更高質量的科研人才和專業(yè)技能人才。探索和完善吸收外國高技能移民制度，積極引進國際各類人才。
（執(zhí)筆：李建偉）
