【摘要】“雙減”政策的落地實施標志著減負治理開始走向學校教育、校外教育協(xié)同治理的格局，這是教育綜合改革深入推進的重大政策創(chuàng)新。“雙減”政策執(zhí)行的內(nèi)涵是：學校教育提質(zhì)增效，校外教育規(guī)范健康。“雙減”政策執(zhí)行的理念是堅持教育的公益性，主要體現(xiàn)為：教育促進人的全面發(fā)展，關乎人的根本利益；促進社會良性發(fā)展，關乎社會根本利益；促進價值觀的培育，關乎國家根本利益。“雙減”政策的執(zhí)行要突出育人為本、協(xié)同治理，其治理路徑包括：完善保障制度，發(fā)揮學校教育主陣地作用；明確功能定位，發(fā)揮校外教育的補充作用；優(yōu)化管理機制，充分發(fā)揮課外教育的作用；形成跨部門治理長效機制。
【關鍵詞】“雙減”政策 學校教育 校外教育 教育公平 教育質(zhì)量 【中圖分類號】G120 【文獻標識碼】A
學生減負既是新問題也是老問題。1955年發(fā)布的《關于減輕中小學生過重負擔的指示》是我國第一個減負政策。1988年發(fā)布的《關于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》著力規(guī)范小學課堂教學與課后作業(yè)量問題，對考試、競賽提出限制建議。2000年發(fā)布的《關于在中小學減輕學生過重負擔的緊急通知》指出，“學生負擔過重現(xiàn)象至今仍沒有從根本上得到有效遏止，有的地方甚至還相當嚴重，已成為全面推進素質(zhì)教育的嚴重障礙”。2013年發(fā)布的《中小學生減負十條規(guī)定》對學校的教學進度、作業(yè)布置、考試評價、教師補課等行為進行了明確規(guī)定。多年來，針對學校教育的減負工作雖然取得了一定進展，但學生并沒有因此感到輕松，學校教育減少的時間、空間、機會被校外教育培訓所擠占。近幾年，校外教育培訓機構數(shù)量飛速增長，《中國教育服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2020》顯示，我國基礎教育校外培訓市場規(guī)模達到5184億元。從2018年開始，校外教育培訓成為減負工作的重點治理對象，教育部等九部門印發(fā)《中小學生減負措施的通知》，在培訓機構依法登記、不得虛假宣傳、嚴禁超標培訓、控制培訓時長、培訓與升學脫鉤等方面作出了規(guī)定。但巨大的經(jīng)濟利益促使部分校外培訓機構依然違規(guī)經(jīng)營。不少家長為了不讓孩子“輸在起跑線上”，寧愿為校外培訓支付高價費用，導致學生的學業(yè)壓力、家長的經(jīng)濟壓力并無實質(zhì)性減輕。針對學生負擔過重問題，單一治理學校教育與單一治理校外教育均無法達到預期效果。為此，2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策），開啟了減負雙向治理新時代。“雙減”政策的發(fā)布和實施代表著我國教育改革邁入新階段，學校教育和校外教育培訓治理迎來了新的政策思路和格局。
“雙減”政策執(zhí)行的內(nèi)涵：學校教育提質(zhì)增效，校外教育規(guī)范健康
當前，我國教育綜合改革逐漸進入深水區(qū)，學生負擔過重、壓力過大、補習過多、家長過于焦慮等問題日益凸顯。為落實立德樹人根本任務，提升學校教育教學質(zhì)量，規(guī)范校外教育培訓行為，構建高質(zhì)量的教育體系，我國減負治理開始走向學校教育、校外教育協(xié)同治理的格局，這是教育綜合改革深入推進的重大政策創(chuàng)新。
學校教育治理：提質(zhì)增效。第一，學校教育教學質(zhì)量的提升是“雙減”政策的主要目標，只有提供高質(zhì)量的教育服務，讓學生學習更好地回歸校園，在校內(nèi)“吃飽”“吃好”，才能減少學生參加校外培訓的需求。校內(nèi)教育要做“加法”，全面加強并優(yōu)化作業(yè)管理、課后服務、考試管理等，塑造學校教育質(zhì)量服務體系。課堂教學是學校常規(guī)教育活動，是提升義務教育教學質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，向課堂要效率，是保障教育質(zhì)量的基本手段。教師要充分把握課堂教學節(jié)奏，把握學生注意力變化規(guī)律，通過靈活多樣的教學設計、師生互動、情境塑造等方式，實現(xiàn)課堂效率的提升，降低學生課后復習、鞏固的需求，避免“課堂跑神一分鐘，課后補習一小時”。
第二，教師素養(yǎng)對學校教育質(zhì)量有直接的、決定性的影響，全面提升教師素養(yǎng)是實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎。教師要在日常教學、與學生交往、布置作業(yè)、管理和引導學生的過程中，主動鉆研，提升自身素養(yǎng)，做到有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心，成為學生錘煉品格的引路人、學習知識的引路人、創(chuàng)新思維的引路人、奉獻祖國的引路人。教師樹立全面素養(yǎng)觀，除了需要不斷提升課堂教學能力外，還要著重提升作業(yè)布置、學生管理的能力，把握作業(yè)布置的科學性與藝術性，充分發(fā)揮作業(yè)育人的功能。
第三，擴大學校教育服務范圍，延長學校教育時間、拓展教育內(nèi)容。義務教育階段的教育活動不僅包括日常授課，還包括課后服務。課后服務是學校日常教育教學活動的有機組成部分，要推動課后服務全覆蓋?；A教育“雙減”工作監(jiān)測平臺的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年9月22日，在10.8萬所已填報課后服務信息的義務教育學校中，85%的學生參加了課后服務，86%的學校教師與20.6萬校外專業(yè)人員參與了課后服務工作。在拓展學校教育服務的過程中，要關心愛護教師，一方面合理控制教師工作強度，采用彈性工作制度，保障教師工作積極性和教育質(zhì)量；另一方面，結合全國各地平均工資水平和教師工作時長，對參加課后服務的教師給予相應補助，保障教師參與課后服務的積極性。要建立健全課后服務保障機制，保證課后服務的時間、質(zhì)量和效益，滿足家長、學生對于高質(zhì)量課后教育服務的需求。
第四，學生全面發(fā)展是學校教育教學的核心任務，學校要著力提升學生學習質(zhì)量。學生在學時間的延長，既包括傳統(tǒng)的課堂學習活動，也包括課后延時服務，甚至包括假期托管服務，這就要求學校依據(jù)不同學生的學習情況，有針對性地開展教育。調(diào)整傳統(tǒng)的基于學科、知識邏輯的教學準備活動，開展基于學情的教育，對于難以跟進正常教學進度的學生提供補償性教育。除此此外，還應對身體素質(zhì)薄弱的學生提供個別化的健康教育，對在體育、音樂、美術等方面具有特長的學生提供個性化教育，對學有余力的學生提供拓展思維、推進深度學習的教育。
校外教育治理：規(guī)范健康。第一，學科類校外教育培訓是“雙減”政策的治理重點。應嚴格治理校外培訓機構的學科類培訓行為，不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構。在資本的主導下，校外教育培訓機構以利潤為導向，采取一切手段吸引顧客、擴大經(jīng)營，不僅以鞏固基礎為由開設各類強化班、沖刺班，還以領先起跑線為賣點向學生提供超前培訓，其后果便是補課風氣日益嚴重，學生補習永無止境，家長焦慮與日俱增。為此，“雙減”政策將現(xiàn)有學科類培訓機構統(tǒng)一登記為非營利性機構，從根本上削弱校外教育培訓機構的逐利屬性，讓校外教育培訓為學生成長和發(fā)展服務而非為市場和資本服務。據(jù)共青團中央和中國青年報對511043名家長的調(diào)查，“雙減”政策實施后，72.7%的受訪家長表示教育焦慮有所緩解，中等收入群體緩解比例更高。
第二，非學科類校外教育培訓治理是“雙減”政策的引導重點。要規(guī)范非學科類培訓行為，使其成為學科類教育的有力補充和支撐，讓學生在課業(yè)之余挖掘、發(fā)展興趣愛好，掌握運動技能，培養(yǎng)審美能力，養(yǎng)成勞動習慣。治理非學科類培訓活動中的功利行為，破除非學科類培訓中的唯考試、唯證書、唯等級等行為。針對非學科類培訓項目良莠不齊、亂收費、缺乏教學標準、難以保證教學質(zhì)量的問題，要加強對教育機構設立與運行的監(jiān)管，制定相關教學標準，加強日常監(jiān)測。
第三，校外教育培訓內(nèi)容是“雙減”政策的治理難點。監(jiān)管校外教育培訓機構的教材選擇與使用、教學內(nèi)容設計與實施、教學組織方式和模式等，對部分校外教育培訓機構片面迎合市場需求，設置的不合規(guī)、不合理的培訓課程進行分類治理。針對超越教學進度、教學大綱的校外教育培訓，加大處罰力度，必要時予以取締；針對部分“愚昧讀經(jīng)”“野蠻背誦”“盲目模仿古人”的文化類培訓，進行科學引導；針對損害學生身心健康，擠占學生休息、活動時間，片面追求等級、成績、升學的培訓，堅決制止。
第四，治理校外教育培訓運營方式是“雙減”政策的治理抓手。比如，禁止校外教育培訓機構以逐利為目的開展惡性市場競爭，禁止向消費者過分夸大教育產(chǎn)品的價值與效用，限制天價培訓課程等。嚴格治理校外教育培訓的時間、方式與手段，確保培訓遵循教育規(guī)律，促進學生健康成長。強化校外教育培訓機構從業(yè)人員的管理，明確從業(yè)人員準入、監(jiān)測、退出機制，加強對外籍人員從事校外教育培訓行業(yè)的聘用、審核、考察管理。
“雙減”政策執(zhí)行的理念：堅持教育的公益性
教育是有目的、有計劃、有組織的培養(yǎng)人的社會活動，無論是學校教育還是校外教育，第一屬性都是公益性。習近平總書記指出，要“堅持教育公益性原則，著力構建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系，建設高質(zhì)量教育體系，辦好人民滿意的教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”?！秶鴦赵宏P于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》規(guī)定，義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)。當然，強調(diào)教育的公益性不是要否定教育的產(chǎn)業(yè)性，教育的部分領域、類別也具有一定的產(chǎn)業(yè)價值和經(jīng)濟意義。以人民為中心發(fā)展教育是堅持教育公益性的基石。習近平總書記指出：“對群眾反映強烈的突出問題，對打著教育旗號侵害群眾利益的行為，要緊盯不放，堅決改到位、改徹底。”
教育促進人的全面發(fā)展，關乎人的根本利益。教育的核心是育人。立德樹人是黨對教育工作的根本要求，也是教育改革和發(fā)展的根本任務。人是教育的主體和目標，實現(xiàn)人的全面發(fā)展是教育的價值所在，是構建高質(zhì)量教育體系的最重要目標。習近平總書記指出，“要把立德樹人的成效作為檢驗學校一切工作的根本標準”。“雙減”政策的執(zhí)行必然要求堅持以人為本、公益第一，促進學生德智體美勞全面發(fā)展。長期以來，針對學生負擔重問題，主要集中于對學生在學時間和課業(yè)負擔的管理，存在局限性。只是控制了學生在學的時間和課業(yè)負擔，在總學習時長一定的情況下，學生和家長由于擔心學業(yè)落后，必然會到校外教育培訓機構補習，這樣學生學習負擔沒有減輕，反倒增加了家庭的教育支出負擔。新階段，對義務教育階段學生學業(yè)負擔重問題的治理，必須堅持教育公益性原則，堅持學校教育、校外教育兩手抓，兩手都要硬的治理思路。過重的校內(nèi)課業(yè)負擔、校外培訓負擔影響學生的身心健康發(fā)展，會對學生的成長成才造成長遠的不利影響。為此，減負成為教育綜合改革進入深水區(qū)后亟需破解的關鍵問題，通過減負，減去不必要的負擔，增加應該掌握的內(nèi)容，培養(yǎng)全面而充分發(fā)展的人。
教育促進社會良性發(fā)展，關乎社會根本利益。社會是由人組成的，人的知識、能力和綜合素養(yǎng)決定了社會發(fā)展的質(zhì)量和效率。人均受教育年限的提高促進了社會的健康發(fā)展。教育作為育人的社會活動，必然要以社會公共利益為價值追求。義務教育階段的學校屬于公益一類單位，不能或不宜由市場配置資源。由市場配置義務教育資源，容易導致市場失靈，影響基本公共教育服務的均等化，侵害人民的受教育權。校外教育培訓雖然屬于社會舉辦的教育活動，但鑒于其育人活動的本質(zhì)，公益性依然是其首要屬性，校外教育應成為社會主義教育體系的有益補充。對校外教育培訓的管理，要以社會公益為首要政策價值，在此基礎上，形成規(guī)范治理的政策體系，建立健全科學的監(jiān)管機制。校外教育培訓機構要把維護社會公益作為自身責任，把立德樹人作為根本任務，拓展教育的深度和廣度，探索新的教育組織方式和模式，培養(yǎng)社會發(fā)展和進步需要的人才。可以通過政府引導、機構參與，建立健全校外教育培訓的行業(yè)協(xié)會和準則，以行業(yè)倡議、機構自律、典型引領等方式塑造健康發(fā)展的校外教育培訓體系。
教育促進價值觀的培育，關乎國家根本利益。教育要為黨育人、為國育才。積極培育和踐行社會主義核心價值觀，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人，事關國家的根本利益。培育和踐行社會主義核心價值觀，在層級跨度上包括各學段教育，在內(nèi)容樣態(tài)上包括各形式教育，在教育途徑上包括多渠道教育，在教育環(huán)境上包括校內(nèi)外環(huán)境。社會主義核心價值觀教育決定了培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人的方向和道路，必然要求把公益性放在首位，維護國家根本利益。價值觀教育的重要目標是實現(xiàn)文化認同、文化自信。文化自信是最持久、最根本的自信，教育是實現(xiàn)文化自信的關鍵環(huán)節(jié)和基本途徑。習近平總書記指出，“要堅定文化自信，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化，不斷鑄就中華文化新輝煌，建設社會主義文化強國”。通過教育實現(xiàn)文化的傳承創(chuàng)新，事關中華民族的根本利益，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的基礎，其必然要求教育行為的公益性，塑造中華文化浸潤的教育環(huán)境。
“雙減”政策執(zhí)行路徑：育人為本、協(xié)同治理
“雙減”政策發(fā)布后，我國在此基礎上基本構建了政策執(zhí)行的“1+N”體系，“1”指《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》；“N”指政策執(zhí)行的細化規(guī)定，包括關于機構性質(zhì)、培訓內(nèi)容、收費監(jiān)管、課后服務等方面的11個政策規(guī)定。國家在兩個月左右的時間內(nèi)發(fā)布并實施12個政策文件，政策出臺的頻率前所未有。“雙減”政策涉及學校、家庭、社會多個領域，關涉教師、家長、培訓機構從業(yè)人員等多個主體，政策執(zhí)行的關鍵是要做好教育管理者、舉辦者、評價者、參與者的多方協(xié)同，構筑政策執(zhí)行的網(wǎng)絡體系。
完善保障制度，發(fā)揮學校教育主陣地作用。學校教育要提質(zhì)增效，充分發(fā)揮教育主陣地作用。優(yōu)質(zhì)均衡是義務教育階段學校教育發(fā)展的政策主線，要加快推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評估認定工作。在義務教育基本均衡認定的基礎上，加快推進辦學質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡。在學校管理、教育教學、教師素養(yǎng)和學生發(fā)展等方面逐步縮小區(qū)縣內(nèi)不同學校之間的教育質(zhì)量差距。有關部門應充分利用激勵性政策工具，引導學校、教師在“雙減”政策執(zhí)行中主動承擔、積極作為。將學校的課后服務、假期托管等工作納入教師績效工資，讓參與服務的教師有獲得感，能夠安心、靜心、舒心地從事有關教育服務工作。有條件的地區(qū)制定區(qū)域標準，面向社會，公開招募有意愿、有能力、也具備有關資質(zhì)的人員參與學校提供的課后服務。各級政府在原有教育經(jīng)費預算之外，可以通過增加公用經(jīng)費或增加專項經(jīng)費的方式支持學校開展各項課外教育活動。
明確功能定位，發(fā)揮校外教育的補充作用。校外教育培訓要成為學校教育的有力補充，而不是通過片面“育分”與學校教育形成惡性競爭關系。有關決策部門要構筑全面的政策體系，嚴防校外教育培訓的資本化、逐利化。規(guī)范校外教育培訓的教學行為，在教材使用、教員聘用、資金運作等方面既制定統(tǒng)一標準又因地制宜實施。建立學校教育與校外教育培訓之間的溝通機制，在特定范圍內(nèi)，基于政策規(guī)定，分享學生學習進度、成長發(fā)展、個性特長等信息；共建學校教育和校外教育協(xié)同發(fā)展的體系，促使校外教育培訓機構借助教育公共設施將多樣化、個性化的教育資源與學校教育對接；科技館、博物館、圖書館、青少年宮等校外教育有關機構可以與學校合作，結合學校教育的盲點、弱點，課堂教學的重點、難點，充分利用自身優(yōu)勢，鞏固、拓展學校教育的內(nèi)容，開發(fā)教育戲劇、文化浸潤、演講口才、審美意識類培訓項目和內(nèi)容，激發(fā)學生的創(chuàng)造力、表現(xiàn)力，豐富學生課后生活，與學校教育形成互補局面。
優(yōu)化管理機制，充分發(fā)揮課外教育的作用。一是要優(yōu)化義務教育學校課程作業(yè)的管理機制。作業(yè)管理既是一門科學，也是一門藝術。作業(yè)時間的治理需要有精準的計算，但學生的稟賦和知識基礎不一，因此計算又是有彈性的，從這個角度來講，作業(yè)管理也是一門藝術，需要因人制宜。這就要求各學科、各年級的老師相互配合，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、相互促進、整體協(xié)同的作業(yè)管理機制，使課內(nèi)教學和課外作業(yè)有機銜接，充分發(fā)揮作業(yè)的育人功能。二是優(yōu)化課后的延時服務和學校常規(guī)教育教學活動的管理機制，不能把課后延時服務辦成常規(guī)教育教學活動的延續(xù)。課后延時服務要重在引導學生的興趣特長和愛好，讓學生個性得到充分發(fā)展。為學生在體育、音樂、美術等方面提供更為廣闊的學習機會與空間，開展文化教育活動，賦予學生充分的創(chuàng)造空間，激發(fā)學習興趣。對于學業(yè)上存在困難、作業(yè)完成存在困難的學生進行個別指導、開展補償性教育；對于學業(yè)水平高的學生開展必要的拓展性學習項目；形成常規(guī)的教育教學和課后的延時服務相互促進的格局。課外教育實踐中，要在提供學習支持之外提供情感支持，利用延時服務時間與學生開展深度談話與輔導，正確疏導學生心理、情緒，解決學生發(fā)展困惑問題。
形成跨部門治理長效機制。教育部門要在教育業(yè)務治理上針對學校教育、校外教育的協(xié)同形成科學的頂層設計，建立學校、校外教育機構相互溝通的渠道和機制，引導和轉變家長教育觀念，在政策過程中形成全員育人的格局。工商、稅務、證券管理等部門要在教育產(chǎn)業(yè)治理上打好“組合拳”，堅決制止教育產(chǎn)業(yè)過分逐利的行為，對教育培訓機構登記和注冊、運營情況和機制、上市領域和模式、資金籌集方式和來源等進行依法監(jiān)管，并實時公開監(jiān)管信息。針對校外教育培訓機構的培訓場所、內(nèi)容、人員、培訓方式等進行科學治理，維護機構、人員、學員的基本權益，形成有規(guī)必守、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究的治理格局。
（作者為北京師范大學教育學部教授、博導，北京師范大學中國教育政策研究院副院長；北京師范大學中國教育政策研究院講師、博士李健，北京師范大學教育學部博士研究生劉暢對此文亦有貢獻）
【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“習近平總書記關于教育的重要論述研究”（項目編號：18JZD006）階段性成果】
【參考文獻】
①《關于貫徹落實教育部〈關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知〉開展專項督導檢查的通知》，教育部，2000年1月13日。
②《教育部等九部門關于印發(fā)中小學生減負措施的通知》，教育部，2018年12月28日。
③《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見〉》，新華社，2021年7月24日。
④《堅決貫徹中央決策部署 深入推進“雙減”工作》，教育部，2021年07月24日。
⑤《教育部新聞通氣會：“減負”“提質(zhì)”兩手抓，強化學校教育主陣地作用》，微言教育，2021年9月24日。
⑥《教育部新聞通氣會：打出政策“組合拳”，加強校外培訓機構管理》，微言教育，2021年9月24日。
⑦《習近平看望參加政協(xié)會議的醫(yī)藥衛(wèi)生界教育界委員》，新華社，2021年9月4日。
⑧《習近平在北京大學師生座談會上的講話》，《人民日報》，2018年5月3日。
⑨《中共中央 國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，中國政府網(wǎng)，2011年3月23日
⑩薛二勇、劉愛玲：《教育要培養(yǎng)什么人——習近平關于社會主義核心價值觀教育的重要論述研究》，《中小學管理》，2018年第10期。
責編/馬寧遠 美編/楊玲玲
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