【摘要】德國2003年以來出臺了一系列旨在提高生育率的家庭政策措施，而且，德國在各個政策領(lǐng)域?qū)嵤┝似毡榈募彝ビ押眯驼叽胧@些措施的合力使得德國的生育率近年來有了比較顯著的提升。德國的經(jīng)驗表明，以調(diào)整人口結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的家庭政策措施的著力目標(biāo)，應(yīng)在于為家庭提供物質(zhì)保障、改善家庭生活與職業(yè)生活之間的協(xié)調(diào)以及提供實現(xiàn)要孩子愿望的可能性，這些目標(biāo)需要通過時間、金錢和基礎(chǔ)設(shè)施三個方面的政策措施來實現(xiàn)，與此同時，家庭政策措施需要各個政策領(lǐng)域的家庭友好型政策措施加以配合，以便形成政策合力。
【關(guān)鍵詞】德國 生育率 家庭政策 家庭友好型措施 人口結(jié)構(gòu) 【中圖分類號】C924.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
數(shù)十年來，德國生育率始終停留在低水平上，國際比較看也處在相當(dāng)靠后位置，這不僅導(dǎo)致總?cè)丝跀?shù)總體上呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，而且人口結(jié)構(gòu)也日益老齡化、高齡化，繼而導(dǎo)致社會保障體制的可負(fù)擔(dān)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，德國政府不得不考慮通過制定有針對性的政策措施，來提高年輕人生育孩子的意愿。近年來，德國生育率有了比較顯著的提升：根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年德國總和生育率為1.59，與1997年的1.37相比有比較明顯的上升。最近一次只有1972年的數(shù)據(jù)比這個數(shù)值高。那么，德國是如何實現(xiàn)生育率回升的？研究表明，德國所實施的有針對性的鼓勵生育的家庭政策措施，以及覆蓋各個政策領(lǐng)域的家庭友好型政策措施，是德國在一定程度上實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的原因所在?？疾斓聡欣谔岣呱实呐涮字С执胧┘捌涑尚В梢詾槲覈?dāng)前在人口老齡化加深背景下進(jìn)一步優(yōu)化生育政策提供域外經(jīng)驗啟示。
德國鼓勵生育的家庭政策措施
德國近年來女性生育率有所提高，這有著多方面的原因：一是生育年齡段女性人數(shù)增加，這主要得益于戰(zhàn)后嬰兒潮一代人的子女或?qū)O輩陸續(xù)到了生育孩子的年齡；二是外來年輕移民增加的結(jié)果；三是女性受婦女解放思想等的影響而推遲生育所帶來的“補(bǔ)生效應(yīng)”。但是，不可否認(rèn)的是，德國政府尤其是2003年以來所推行的大量家庭政策措施，對提升德國女性生育率，或至少在避免德國女性生育率繼續(xù)下降方面起到了不可忽視的作用。
2003年，時任德國家庭部長蕾娜特·施密特（社民黨）將人口結(jié)構(gòu)目標(biāo)和勞動力市場目標(biāo)明確地列入家庭政策議程，這也促成了自21世紀(jì)初以來德國家庭政策的變革。如今，德國的家庭政策目標(biāo)包括：家庭的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和社會參與，家庭生活和職業(yè)生活的良好協(xié)調(diào)，子女的幸福與發(fā)展，以及實現(xiàn)想要孩子的愿望。由此可見，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的目標(biāo)也明確列入了其中。目前，在德國有150多項與婚姻和家庭相關(guān)的配套支持措施，這些政策措施主要是在資金、時間和基礎(chǔ)設(shè)施三個維度上為女性生育孩子提供或改善基本條件。這些措施中，特別值得一提的有以下內(nèi)容：
一是子女津貼和子女免稅額。兩者二選一，由德國財政局根據(jù)“對納稅人有利”的原則審核確定。根據(jù)德國聯(lián)邦子女津貼法的規(guī)定，一孩、二孩的每月津貼為219歐元，三孩為225歐元，從第四個孩子開始為每孩250歐元。領(lǐng)取子女津貼的請求權(quán)可至18周歲，對于接受職業(yè)培訓(xùn)和大學(xué)學(xué)業(yè)的孩子則最長可領(lǐng)取至25周歲，沒有工作的孩子可領(lǐng)取最高年齡是21周歲。除了子女津貼，對于低收入家庭，還可申領(lǐng)子女補(bǔ)助金，數(shù)額為每孩每月最多209歐元，這類人群還可申請教育與社會參與給付（教育救助包），以及申請免除入托費。子女免稅額是父母繳納所得稅時的扣除額，每孩的免除額目前為：基本免除額2730歐元，以及子女照管、撫育和培訓(xùn)需求免除額1464歐元。如果父母雙方共同估算稅額，則免除額翻倍，共計8388歐元。
二是父母津貼。父母津貼分為三種，分別為父母基礎(chǔ)津貼、“父母津貼+”以及伴侶特別津貼。父母如果在孩子出生后自己照管和撫育孩子，可領(lǐng)取父母基礎(chǔ)津貼，前提是其未從事全職工作（最多每周30小時）。父母基礎(chǔ)津貼按生育孩子前的工作凈收入的65%給付，實際上取決于生育前后的收入損失（每月至少300歐元，最多1800歐元）。原則上父母每一方可領(lǐng)取至少兩個月、最長12個月的父母基礎(chǔ)津貼，但是累計最長領(lǐng)取期限為14個月。父母基礎(chǔ)津貼只能在孩子出生后的最初14個月領(lǐng)取。為了鼓勵父母生育孩子后，從事部分時間制工作，對于2015年7月1日以后出生的孩子，可領(lǐng)取“父母津貼+”。“父母津貼+”的領(lǐng)取期限是父母基礎(chǔ)津貼的兩倍，如果生育孩子后不工作，“父母津貼+”的數(shù)額只是父母基礎(chǔ)津貼的一半，但是，如果從事部分時間制工作，則與領(lǐng)取父母基礎(chǔ)津貼且同時從事部分時間制工作的給付情形相同。除此之外，“父母津貼+”還規(guī)定了一種伴侶獎勵的選項：如果父母雙方分?jǐn)傋优恼展?，且各自每周至少從?5至30小時的部分時間制工作，他們各自可額外獲得4個月的“父母津貼+”。值得一提的是，有幼兒的多子女家庭還可獲得“兄弟姐妹特殊津貼”，數(shù)額為所享有的父母津貼的10%，對于父母基礎(chǔ)津貼而言，這筆特殊津貼至少為每月75歐元，對于“父母津貼+”而言，則至少為每月37.5歐元。
三是父母假期。每個父母有權(quán)在孩子滿三周歲前，享有最長三年的父母假期，以便照管和撫育孩子。父母假期是雇員對應(yīng)于雇主的一項請求權(quán)。在父母假期期間，享有解約保護(hù)，勞動關(guān)系續(xù)存，只是勞動關(guān)系中的主要義務(wù)暫停，在父母假期結(jié)束后雇員有權(quán)回歸以前的工作崗位。而且，在父母假期期間，可從事每周30小時以下的部分時間制工作；如果父母雙方同時休假，則他們一共可從事每周60小時以內(nèi)的部分時間制工作。根據(jù)過渡期部分時間制工作的規(guī)定，父母可以在1至5年內(nèi)從事部分時間制工作，此后還可回歸到以前的全職工作時間。此外，父母還可以將最多24個月的假期推遲到在孩子滿3周歲后但滿8周歲之前的時段去休。為增加父母假期的靈活性，每位父母都可以將其總的假期分成三個時間段去休假。
四是改善子女照管條件。德國近年來一直在擴(kuò)建照管位置，尤其是針對3歲以下的幼兒。從2013年8月1日起，滿一周歲的孩子均有權(quán)獲取托兒所或兒童日間護(hù)理的資助。德國政府還曾引入“托兒所+”資助計劃，支持托兒所更加靈活地設(shè)置開放時間，以便支持家庭能更好地協(xié)調(diào)家庭生活與職業(yè)生活。此外，德國還計劃到2025年引入小學(xué)生全日制照管的請求權(quán)。與此同時，德國各級政府也在通過各類資助項目加大對孩子照管機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的招聘和培訓(xùn)。
德國聯(lián)邦家庭部委托專業(yè)機(jī)構(gòu)做的德國家庭政策措施對生育率影響的評估報告表明，這些措施是有效的，但是對女性生育子女的決定只是起到有限的以及間接的影響。首先，這份評估報告得出的宏觀層面的結(jié)論是：生育率的大多數(shù)影響因素與父母個人的生活背景（比如，合適的伴侶、有保障的工作、自己的家庭體驗、受教育程度等）有關(guān)，家庭政策對此至多起間接影響。其次，家庭政策措施與社會上對家庭的看法相互影響，前者可以促進(jìn)社會上對家庭的態(tài)度朝積極方向轉(zhuǎn)變并促進(jìn)女性做出生育孩子的決定，而后者也會影響到家庭政策措施的出臺與設(shè)置。再次，家庭政策措施對生育決定要想發(fā)揮積極影響，必須是其他相關(guān)政策（包括住房、社會福利、勞動力市場、教育和衛(wèi)生政策等）一起發(fā)揮合力。最后，女性的生育決定還受到社會規(guī)范和政治法律因素的影響，例如，包括政策所確立的框架條件的可靠性，以及男性和女性同等參與職業(yè)生活與家庭生活的可能性。
從前述家庭政策措施的微觀影響來看，評估報告認(rèn)為，與家庭相關(guān)的時間、金錢與基礎(chǔ)設(shè)施方面的配套支持措施通過降低子女的直接成本以及女性生育的機(jī)會成本，可以影響女性的生育決定。具體到單項措施，評估報告指出，在短期影響方面，父母津貼以及子女津貼或子女免稅額可以對女性生育決定起到顯著影響，但是，大多數(shù)家庭政策措施的短期影響是中性的。不過，從長期視角看，對于子女照管給予補(bǔ)貼，這對于提高生育率的效果最大，它可以提高家庭生活與職業(yè)生活之間的協(xié)調(diào)程度，而女性就業(yè)所帶來的家庭收入的增加又會刺激家庭生育更多孩子。此外，子女津貼和子女免稅額從跨生命周期的角度看積極影響也很大，甚至超過了父母津貼的效果。但是，從政府承擔(dān)成本的角度看，父母津貼相對于子女津貼和子女免稅額而言更有效率，這是指測算下來，所投入的每一歐元對生育率的拉動作用更大。
另外，評估報告還指出，與德國一直到2006年以前支付的、領(lǐng)取期限更長的子女撫育津貼相比，父母津貼支持女性更快地回歸職場，這對于女性的中長期職業(yè)前景規(guī)劃將帶來積極影響。國際比較發(fā)現(xiàn)，更長的父母撫育假期會強(qiáng)化性別之間的傳統(tǒng)勞動分工，給女性的（再）就業(yè)帶來負(fù)面影響，而女性選擇長期在家不工作，反而不能提高生育率。
德國覆蓋各領(lǐng)域的家庭友好型政策措施
德國的家庭政策是社會政策的重要組成部分，如上所述，家庭政策措施也已經(jīng)滲透到了其他政策領(lǐng)域。不僅如此，德國在各個政策領(lǐng)域都實施了家庭友好型政策措施，它們?yōu)榈聡实奶嵘蛳铝艘粋€全面的基礎(chǔ)。
例如，在稅法方面，德國實行夫妻繳稅優(yōu)惠制度，它使得夫妻雙方可以共同繳稅，這一措施特別對于夫妻雙方收入差異大的情形會帶來少繳稅的優(yōu)惠。因此，這項制度有利于夫妻中有一方（往往是妻子）不工作或只是從事零工，以便能更好地照管、撫育孩子。但是，這項政策也存在一些爭議，因為它鼓勵夫妻一方擁有高收入，而另一方幾乎不工作。
在住房領(lǐng)域，德國人主要是選擇租房，而不是擁有自有住房。一份全球消費者調(diào)查顯示，德國的租房率目前達(dá)到了64%，這意味著德國租房居住的比例達(dá)到了近三分之二。德國強(qiáng)有力的租戶保護(hù)規(guī)定以及相對穩(wěn)定的租金水平，也有利于降低平均收入相對較低的家庭的生活成本。此外，多子女家庭由于家庭平均收入低，因此，也更容易獲得租賃社會保障房所需申領(lǐng)的“居住資格證”。但是，德國近年來也在鼓勵年輕家庭購買或建造首套自有住房，為此，例如，在2018年1月1日至2021年3月31日期間，德國引入了子女建房津貼，據(jù)此，每個家庭或單獨撫育者可以獲得每個孩子12000歐元的建房或購房補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼分10年支付，每年1200歐元。子女建房津貼受到了中等收入年輕家庭的歡迎，新建房屋的增加也緩和了租房市場，抑制了大城市的租金漲幅，但是，也有批評聲音認(rèn)為，由于建房或購房成本很高，政府發(fā)放的補(bǔ)貼只是杯水車薪，拉動效應(yīng)有限。
在社會保障領(lǐng)域，考慮了有子女家庭的特別負(fù)擔(dān)。例如，領(lǐng)取失業(yè)保險金時，有一個或多個孩子的失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險金為其上一年凈工資的67%，無孩者只有60%。又例如，在法定醫(yī)療保險中實行家庭聯(lián)保制度，家庭中無收入或每月收入低于470歐元的家庭成員（配偶或子女）可以享有家庭聯(lián)保，而無需繳納保險費。在護(hù)理保險中，目前的保險費率為總收入的3.05%，23歲以上沒有孩子的投保人需支付0.25%的無子女附加保險費。
在教育領(lǐng)域，德國在一些聯(lián)邦州也有多子女優(yōu)惠政策。例如，德國曾經(jīng)在一些聯(lián)邦州征收過大學(xué)學(xué)費，當(dāng)時在巴登-符騰堡州規(guī)定，如果家庭里有多個子女就讀大學(xué)，那么從第二個孩子起就可免除學(xué)費。不過，德國此后在所有聯(lián)邦州都廢除了大學(xué)學(xué)費。在交通領(lǐng)域，許多交通運營商有給予帶子女家庭的優(yōu)惠票價或“家庭票”。
由于在德國各個政策領(lǐng)域均包含有家庭友好型政策措施，這些措施改善了德國生育子女的文化，提升了社會各界的家庭意識，無疑為德國生育率的提升提供了一個良好的社會基礎(chǔ)。
德國鼓勵生育的措施對我國提高生育率的啟示
為改善我國人口結(jié)構(gòu)、積極落實應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢，2021年5月31日，中共中央政治局召開會議指出，進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。雖然德國生育率一直處于低水平，從歐洲比較看，德國的生育率也低于法國、英國、瑞典等國，但是，德國尤其是近年來出臺了一系列旨在提高生育率的家庭政策措施，并就各項措施對于女性生育決定的影響做了深入而又系統(tǒng)的跟蹤研究，而且德國在各政策領(lǐng)域?qū)嵤┝似毡榈募彝ビ押眯驼叽胧?，因此，德國在提升生育率方面的政策措施的得失可給我們提供一些有益啟示。
總體上，我們要對生育配套支持措施發(fā)生作用的條件和范圍有清醒而又積極的認(rèn)識。德國聯(lián)邦人口研究所研究主任馬丁·布亞德博士匯總了有關(guān)家庭政策措施，需要重申的是，這里所指的家庭政策措施已經(jīng)延展到了其他政策領(lǐng)域。馬丁·布亞德博士在德國國別研究報告（微觀研究）和跨國比較研究報告（宏觀研究）的綜合報告中，提出了有關(guān)七個家庭政策措施效果的論點，分別如下：
一是家庭政策措施對于家庭是否生孩子是有影響的，但是，生育率無法直接通過家庭政策調(diào)控。二是一些家庭政策的基礎(chǔ)條件，例如，優(yōu)質(zhì)照管可能性的提供或高的貨幣給付，可以幫助年輕人做出要孩子的決定。三是家庭政策措施對不同的年齡、教育和收入群體的作用各不相同，效果對于組建家庭還是生育二孩或三孩也是不同的，對于組建家庭與否，父母更關(guān)心職業(yè)生活與家庭生活的協(xié)調(diào)問題；對于生育二孩或三孩，則更關(guān)切轉(zhuǎn)移支付和住房。四是家庭政策措施的作用因各國國情不同而各異。生育孩子后的女性回歸勞動力市場既可以像北歐國家那樣通過提高公共就業(yè)率和勞動力市場保障，也可以像美國這樣的高度靈活的勞動力市場來調(diào)節(jié)。五是與家庭相關(guān)的措施并非各自起作用，而是互為條件的，對此需要稅收、勞動力市場、教育和地方政策措施的協(xié)同配合。例如，全面的全日制幼兒照管必須與中小學(xué)的全日制照管相配合。因此，各國政府都需要推行跨部委的、整體性的家庭政策戰(zhàn)略。六是家庭政策措施的作用經(jīng)常有顯著的時間延遲，這意味著家庭政策戰(zhàn)略必須作為長期戰(zhàn)略設(shè)置，而不能期望立竿見影，例如，致力于家庭生活與職業(yè)生活協(xié)調(diào)的措施僅有宣傳是不夠的，而且還需要雇主和地方基礎(chǔ)設(shè)施方面的調(diào)整，以及周圍人的認(rèn)可。七是家庭政策措施的制定不應(yīng)僅僅以人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整為政策目標(biāo)，這是因為家庭政策措施所追求的其他目標(biāo)，比如，子女與家庭的幸福也經(jīng)常是與人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)相促進(jìn)。
就具體借鑒德國家庭政策措施的建議而言，我們必須看到，以調(diào)整人口結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的家庭政策措施的著力目標(biāo)，應(yīng)在于為家庭提供物質(zhì)保障、改善家庭生活與職業(yè)生活之間的協(xié)調(diào)以及提供實現(xiàn)要孩子愿望的可能性，這些目標(biāo)需要通過時間、金錢和基礎(chǔ)設(shè)施三個方面的政策措施來落實。尤其是以下家庭政策措施對于調(diào)整人口結(jié)構(gòu)是重要的：提供部分時間制工作的可能性，改善學(xué)校和學(xué)前照管，給予子女津貼和子女免稅額、父母津貼以及給予多子女家庭特別轉(zhuǎn)移支付。
但無論如何，時間、金錢和基礎(chǔ)設(shè)施這三個維度的政策措施必須在效果上相互補(bǔ)充，并非某一個單項措施就能在短期內(nèi)起作用，而且，家庭政策領(lǐng)域的措施需要其他政策領(lǐng)域也制定家庭友好型政策措施加以配合，例如，稅收政策、住房政策、社會保障政策、教育政策以及交通政策等。只有多領(lǐng)域措施發(fā)揮合力，才能在長期內(nèi)帶來提高生育率的效果。
在我國放開“三孩”生育的背景下，對多子女家庭的促進(jìn)更應(yīng)該成為配套支持措施的中心目標(biāo)，資金上的扶持固然重要，但是多子女家庭文化的營造以及基礎(chǔ)設(shè)施的相應(yīng)改善則更為重要。德國的經(jīng)驗表明，對于年輕女性，尤其是受過良好教育的女性而言，職業(yè)參與機(jī)會的提供具有重要意義。要想辦法結(jié)合多子女父母的時間需求，提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)職業(yè)生活與家庭生活的可能性，此外，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施也要跟上，這包括多子女的入托和上學(xué)問題，以及針對多子女家庭的居住空間的提供，包括在社會保障房租賃上的優(yōu)先權(quán)和購房上的補(bǔ)貼?？傊?，生育政策的優(yōu)化，需要各個相關(guān)部門共同施策，各個社會行為體發(fā)揮合力。
（作者為同濟(jì)大學(xué)德國問題研究所所長、教授、博導(dǎo)）
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⑤Martin Bujard, Wirkt Familienpolitik auf die Geburtenrate? Bundeszentrale für politische Bildung, 21.09.2015.
責(zé)編/謝帥 美編/宋揚
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