摘 要:如何進一步提高財政政策的效能，更好地為經濟穩(wěn)健前行提供重要保障，需要更深入地分析財政政策運行中遇到的挑戰(zhàn)，采取更加有效的措施。積極財政政策的可持續(xù)性是財政政策保障的最直接挑戰(zhàn)。提高財政政策保障效率需要優(yōu)化財政政策工具，需要對財政政策績效作有效評估。財政政策保障需要合理選擇財政政策類型，做到財政政策和貨幣政策的有機協(xié)調，需要在開放經濟條件下考慮財政政策的運作問題。財政政策保障要注意釋放市場活力，在處理好政府和市場關系的基礎上促進體制機制的完善。
關鍵詞:財政政策 貨幣政策 經濟韌性 財稅改革 地方債務
【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A
可持續(xù)性是財政政策的最直接挑戰(zhàn)
積極財政政策已經連續(xù)實施14年，特別是近年來，中國連續(xù)實施大規(guī)模減稅降費政策，宏觀稅負持續(xù)下降，一定程度上使積極財政政策面臨諸多挑戰(zhàn)，首當其沖的便是財政政策的可持續(xù)性問題。
多年連續(xù)實施大幅度減稅降費，在“十三五”時期新增減稅降費超過7.6萬億元的基礎上，2021年又新增減稅降費1.1萬億元。從表1來看，2012年以來財政收入增速總體上持續(xù)下降，從2012年的10.2%下滑至2019年的3.8%，再到2020年受疫情影響，收入增速下降3.9%。2021年財政收入同比增速10.7%，這是在2020年負增長基礎上的較快增長，但2021年第四季度財政收入已經出現(xiàn)負增長。在財政收入形勢嚴峻的同時，繼續(xù)實施新的減稅降費政策面臨極為嚴峻的挑戰(zhàn)。
地方債務負擔持續(xù)上升，還本付息壓力大。地方債風險總體可控，且管理日趨規(guī)范，債權期限結構越來越合理。通過確定地方債限額，“開前門、堵后門”，使得地方債信息越來越透明，這是值得充分肯定的。2021年地方政府債務支付利息9280億元，同比增長16.54%。分一般債務和專項債務看，專項債付息支出規(guī)模高于一般債付息支出規(guī)模。江蘇、四川、內蒙古及廣東等地區(qū)的一般債券付息支出較高超過200億元，浙江、四川及安徽等地區(qū)專項債券付息支出超過200億元，江蘇、廣東及山東則超過300億元。
另外，2021年一般債券付息支出同比增速明顯慢于專項債券付息支出增速。一般債付息支出同比增速約為7%，僅西藏地區(qū)同比增速超過20%。專項債付息支出同比增速約為30%，超過14個地區(qū)同比增速超過30%，其中西藏、山西、新疆、江西、云南、黑龍江等地區(qū)增速超過40%。兩類債務付息同比增速較快的地區(qū)為西藏、山西、江西、黑龍江、甘肅、廣東等地區(qū)。從一般債付息支出負擔看，內蒙古、青海、寧夏、吉林、黑龍江、遼寧等地區(qū)一般債付息支出負擔較重，占一般預算支出規(guī)模均超過3%，其中內蒙古占比超過4%；相對發(fā)達地區(qū)占比較低，如天津、北京、廣東、上海等地區(qū)不超過1.2%。
地方債的壓力還反映在地方專項債項目自身的可持續(xù)性上。按照規(guī)定，專項債項目應該是收益可以覆蓋成本的項目，但在現(xiàn)實中，不少項目做不到這一點，有的甚至連維持利息支出都有難度。此外，數額不清的地方隱性債，也意味著討論地方債負擔僅僅關注顯性債是遠遠不夠的。
提高財政政策保障效率的途徑與績效評估
財政政策效率的提高
連續(xù)實施多年的積極財政政策面對同一政策效力遞減難題，如何進一步提高政策效率，是發(fā)揮財政政策保障功能所遇到的一項重要挑戰(zhàn)。財政支出政策和減稅降費政策與其他公共政策一樣，都有政策效力遞減問題。近年來，我國通過對財政政策工具的優(yōu)化，實現(xiàn)了積極財政政策的提質增效。與此同時，我國還需要未雨綢繆，讓積極的財政政策發(fā)揮更大效能。
毫無疑問，積極財政政策轉型是追求更高效率財政政策之所需。近年來，面向小微企業(yè)和個體工商戶的減稅降費政策，面向先進制造業(yè)的減稅降費政策，以及其他減稅降費政策，在促進“六保”“六穩(wěn)”目標任務的落實上，均發(fā)揮了積極作用，無論是舊政策的延續(xù)，還是新政策的出臺，都是如此。減稅降費政策其中保市場主體、保就業(yè)意圖非常明顯。小微企業(yè)和個體工商戶所繳納的稅收并不多，相應地，對它們減稅所讓與的財政收入也不算多，但政策效果卻較顯著。而對先進制造企業(yè)減稅降費，可以減輕先進制造業(yè)企業(yè)的資金負擔，有利于創(chuàng)新，但減稅降費仍是有限度的。
減稅降費政策的實施需要以政府的正常運作為前提。盡管減稅降費政策的有效性可以從“經濟-財政-經濟”原理中得到支持，但財政政策實踐表明，超過限度的減稅降費所帶來的挑戰(zhàn)更多。如美國20世紀80年代的里根政府奉行供給學派的減稅政策，結果導致債臺高筑；到了90年代，克林頓政府增稅反而改善了財政狀況。盡管這是美國的財政政策實踐結果，但對于中國也是有啟發(fā)意義的。財政政策效率的進一步提升，需要更充分地考慮政策實施的環(huán)境以及政策的針對性問題。
財政政策績效的有效評估
財政政策保障的效率提高，需要對政策績效進行評估。加強財政政策績效評估，也是財政現(xiàn)代化所不可或缺的。任何公共政策的實施都需要耗費成本。提高財政資源配置效率，要求盡可能降低公共政策成本，提高公共政策績效。財政政策績效評估，可以促進財政政策具體實施方式的優(yōu)化。目前，財政政策績效評估總體上看還是“粗線條”的，通過構建指標體系進行評價還有較大的優(yōu)化空間。財政政策評估不同于市場上的項目評估，因此缺少市場和可參照系，同時也意味著評估有較大的難度。財政政策評估需要立足實踐，既要立足國情，又要借鑒海外有益經驗，如可借鑒參考日本、韓國、南非政策評估的經驗、做法。財政政策評估要也需要發(fā)展相應的政策評估理論，加強計量經濟學方法在政策評估中的運用從而讓政策評估方法更加科學，評估結果的應用基礎也會更加牢靠。通過將計量經濟學與構建預算績效評估指標體系相結合應用，可以為財政政策的提質增效及轉型提供切實指導。
財政政策運作方式的選擇
財政政策類型的選擇
積極財政政策穩(wěn)定經濟的目標明確，但作為周期性財政政策，長期實施仍需要更加充分的理論依據。在恢復經濟增長階段，積極財政政策是必需的，但經濟增長進入正軌之后，是否繼續(xù)積極財政政策，對此爭議較多。時下常見財政政策恢復常態(tài)的說法，在理論上仍有諸多含糊之處。從財政政策實踐來說，恢復常態(tài)在很大程度上被視作財政政策趨向中性，但這種理解實際上是片面的。如果只是將財政政策的擴張和緊縮視為非常態(tài)、將中性財政政策視為常態(tài)，那么可以說，現(xiàn)代財政政策在多數時期是處于非常態(tài)的，顯然這樣的說法有違實際。現(xiàn)實不可能脫離擴張、緊縮或者中性這三種政策類型中的一種，而且不可能一直停留在某一種狀態(tài)。財政政策保障的關鍵是選擇合理的財政政策類型，而不是強調所謂政策的常態(tài)化。只要有利于經濟穩(wěn)健前行的財政政策，就是當下所應該選擇的政策類型。
財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調
財政政策保障作用的發(fā)揮離不開財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調。財政政策和貨幣政策的協(xié)調是個老問題。從現(xiàn)實來看，積極財政政策的實施在很大程度上需要公共債務規(guī)模的擴大。國債和地方債的順利發(fā)行，需要市場有合理的流動性，而這需要貨幣政策的配合。財政政策與貨幣政策的總目標一致，但在具體操作中，卻容易出現(xiàn)政策方向相悖的問題。
經濟形勢的日趨復雜，決定了擴張緊縮之類的簡單線性政策操作思維是遠遠不夠的。而且，這樣在政策具體操作中，很容易以直覺選擇代替科學決策，讓政策保障目標不能實現(xiàn)。財政政策和貨幣政策是宏觀經濟的兩大政策，有機協(xié)調亟待有立得住的理論支持?，F(xiàn)代貨幣理論（Modern Monetary Theory，MMT）有一段時間備受推崇。這是一種似是而非，同時又是似非而是的理論。表面上看，它挑戰(zhàn)赤字貨幣化、財政貨幣化等命題，但它又指出財政與貨幣之間的實質關系，雖然在許多細節(jié)上還有進一步發(fā)展的空間。對于這樣的理論，我們需要批判式地借鑒，同時更需要立足國情，發(fā)展具有中國特色的宏觀經濟調控理論，讓財政政策和貨幣政策的有機協(xié)調有科學理論加以指導。
開放型經濟條件下的財政政策保障
財政政策保障最初主要面向國內經濟，但是隨著經濟全球化以及不斷出現(xiàn)的逆全球化插曲，開放型經濟條件下的財政政策保障難度日趨加大?？梢哉f，財政政策的國際協(xié)調難度大，全球治理格局正急劇變化，逆全球化插曲不斷出現(xiàn)，同時世界經濟間的聯(lián)系事實上又須臾不可分離，財政政策保障的國際面向亟待系統(tǒng)化的可操作性的理論加以支持?，F(xiàn)實中，開放型經濟本身就面臨諸多不確定性，這不僅僅是疫情防控所帶來的不確定性，更有經貿爭端的不確定性，甚至還有戰(zhàn)爭的不確定性。疫情防控只是讓這樣的不確定性變得更加復雜。財政政策保障亟待發(fā)展出更多能適應新發(fā)展格局需要的財政政策理論。另外，數字經濟的發(fā)展也讓開放型經濟的財政政策保障難度進一步加大。
更好發(fā)揮財政政策保障作用需要關注的四個方面
區(qū)分短期和中長期問題，更有效地面對財政可持續(xù)的挑戰(zhàn)
財政政策可持續(xù)性其中一個重要內容就是財政困難問題，財政困難有短期和中長期之分，有全局和局部之分。財政困難是財政風險的體現(xiàn)，一個地區(qū)的財政風險如未防范好，可能擴散為更大的風險，特別是地方債、地方隱性債風險，在一定程度上具有傳染性特征。
困難有輕重緩急，先要解決好短期問題，否則連應對中長期問題的機會都沒有。市場經濟條件下的財政政策，其本身就是為應對短期問題而產生的。以地方債問題為例，其需要靠經濟發(fā)展來解決，如果只是單純地強調改革財政體制，賦予地方更多財權，并不能從根本上解決問題。
關于地方政府債務中的存量問題，則需要通過盤活存量來解決。巨額存量債意味著僅靠增加未來收入的做法是解決不了的，為此必須選擇將政府資產存量轉化為收入的思路來解決問題。加快構建政府綜合財務報告體系，特別是編制政府資產負債表，摸清政府資產的準確信息，讓地方政府資產的變現(xiàn)可以在應對地方債務風險上發(fā)揮作用。這里，政府資產的流動性問題也需要重視。僅有資產，不能變現(xiàn)，或變現(xiàn)折價太多，都需要通過政府治理效率提升予以解決。
政府資產在中長期問題應對中同樣有用。從中長期來看，財政政策保障需要統(tǒng)籌政府的各種可支配財力。除了常規(guī)的財政收入之外，國有經濟、國有資源與國有土地以及其他各種政府資產，都可以為財政政策保障提供可支配財力。開放經濟條件下，在國際經濟競爭中，如何發(fā)揮國有制和公有制經濟的優(yōu)勢，還有許多問題，如競爭中性等，都需要進一步探討。
充分發(fā)揮超大規(guī)模國內市場優(yōu)勢，更好地發(fā)揮財政政策保障作用
中國經濟韌性離不開超大規(guī)模國內市場支撐，因此，宏觀經濟政策的選擇也應以國內市場高效運行為重點。中國是世界第一人口大國，經濟體量世界第二，居民收入水平逐年提高，但這更多表明的是中國市場規(guī)模之大，卻并不意味著高效的市場。對此，應該建立起高效的市場運行機制，讓旺盛的市場需求得到充分釋放、讓市場供給充分有效。消費升級換代是當下國內市場的重要特征之一，這對高品質商品供給也提出新的要求。眼下，我們需要提防高品質商品斷供的風險，特別是以高新技術為支撐的商品。對此，需要從消費市場、供給市場，以及產業(yè)鏈供應鏈內部市場共同發(fā)力，提供財政政策保障。
從我國財政政策實踐中汲取智慧
財政政策的有效性必須建立在持續(xù)性前提上。財政政策依托于財政工作，如果缺乏對財政正常運行的態(tài)勢的把握與理解，也就難以真正了解財政政策。如果只是用赤字率的高低來判斷財政運行狀況是遠遠不夠的。僅就“讓財政赤字率低一點”這一目標而言，其是容易實現(xiàn)的，但這也只能說是低水平的財政運行。而要追求更高水平的財政運行，則需要處理好積極財政政策平衡問題。新中國成立至今豐富的財政政策實踐，充分說明了政策選擇必須與體制機制緊密聯(lián)系，只有進一步改革體制機制，加快全面深化改革，財政政策保障作用的傳遞才更加順暢，財政政策、貨幣政策以及其他公共政策的合力才會得到更有效的發(fā)揮。
構建財政政策新理論，為財政政策保障提供科學依據
現(xiàn)實的發(fā)展仍然需要不斷創(chuàng)造出新的財政政策理論。新的財政政策理論的構建，涉及上文所述的財政政策常態(tài)化等問題。財政政策有擴張、緊縮、中性之分，相機抉擇的財政政策在未來還會有新表現(xiàn)嗎？擴張、緊縮、中性與經濟周期緊密聯(lián)系，而未來經濟周期變動還會和當前一致嗎？數字經濟和科技創(chuàng)新對經濟周期有什么影響？等等都需要進一步探討。在市場經濟條件下，未來貨幣政策怎么與財政政策配合還有很多新問題需要面對。
根據傳統(tǒng)的財政政策理論，財政政策運作必然涉及財政政策作用的發(fā)揮。我國個人所得稅占稅收收入之比較低，這對于財政政策發(fā)揮其自動穩(wěn)定器作用會帶來一定影響。如果再考慮到個人所得稅的累進性與國際稅收競爭之間的矛盾，稅收與公平問題和稅收與競爭問題交織在一起，個人所得稅累進程度的未來走向也值得進一步討論。而進入新發(fā)展階段，隨著國內外發(fā)展環(huán)境變化與發(fā)展重點調整，中國是否會出現(xiàn)超越傳統(tǒng)分析思路的積極財政政策？我國曾有過企業(yè)收入是最主要的財政收入構成的階段。這一階段的前提是國有經濟在國民經濟中占比大。而實行生產資料公有制，雖然有效解決了資本主義社會里生產資料私有制和社會化生產的矛盾問題，但實踐表明其生產效率難以滿足當今需求。社會生產的矛盾以不同于私有制經濟下的另外一種形式表現(xiàn)出來，這可以看作是計劃經濟的低效率。以此為背景，我國開始探索出社會主義市場經濟之路。未來社會主義市場經濟下的積極的財政政策又應該是什么樣的？結合當今體制機制改革和技術的變化，以及由此帶來的規(guī)模經濟，可以看到，今后中央和地方事權可能還需作出進一步調整，當然這里還涉及很多具體問題需要深入探討。
時至今日，宏觀經濟政策的選擇已經超越“面多了加水、水多了加面”的簡單操作模式，必須跳出松緊政策單一維度選擇思路。讓宏觀經濟政策更好的持續(xù)發(fā)揮作用，就必須在經濟穩(wěn)健前行的目標下，充分釋放市場活力，實現(xiàn)高質量發(fā)展。以優(yōu)化現(xiàn)有財政政策為切入，更好發(fā)揮財政政策保障作用，并形成公共政策合力，讓市場主體以及社會各個層面都動起來，共同促進宏觀經濟的穩(wěn)定，或是今后一段時期財政工作的重點。同時也應認識到，這一需求并不是傳統(tǒng)財政政策理論可以實現(xiàn)的，需要創(chuàng)新發(fā)展出更接地氣的新財政政策理論。
“十四五”時期，中國經濟發(fā)展面臨著更加復雜多變的國內外環(huán)境，這意味著我國在宏觀經濟政策選擇上需要達到更高的水平。經濟政策走向的選擇，需要建立在對宏觀經濟形勢的充分把握之上。從本質上看，宏觀經濟政策的選擇本來就是隨著短期經濟形勢需求變化而作出調整的。宏觀經濟形勢變了，經濟政策就要有相應的變化，加之開放經濟體制所遇到的新挑戰(zhàn)，讓宏觀經濟形勢的判斷更加困難。這無疑都需要新的理論研究支撐。
宏觀經濟政策基于經濟體制，也基于宏觀經濟治理格局。好的宏觀經濟體制和好的宏觀經濟治理格局能有效減輕財政政策選擇時可能面對的壓力，減少政策誤判的成本。相應地，有效的貨幣政策同樣會減少貨幣供應量選擇的誤判?？傊?，新的財政政策理論應能厘清財政政策與貨幣政策的關系，并為明確財政政策保障作用發(fā)揮過程中貨幣政策合理定位提供充分且科學的理論依據。
【本文作者為中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院副院長、研究員】
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責編：李 懿／美編：石 玉
Fiscal Policy Guarantee for Steady Economic Growth: Challenges and
Measures
Yang Zhiyong
Abstract: To further improve the effectiveness of fiscal policies and provide an important guarantee for steady economic growth, it is necessary to conduct a more in-depth analysis of the challenges in the implementation of such policies and take more effective measures. The sustainability of proactive fiscal policies is the most direct challenge to fiscal policy guarantee. For a better guarantee, we should optimize the tools of and effectively evaluate the performance of fiscal policies. Fiscal policy guarantee requires us to rationally choose the type of fiscal policies, better coordinate fiscal and monetary policies, and consider the implementation of fiscal policies in an open economy. It also requires invigorating the market and improving institutions and mechanisms on the basis of a proper relationship between the government and the market.
Keywords: fiscal policy; monetary policy; economic resilience; fiscal and taxation reform; local government debt
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