習(xí)近平總書記在《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中指出：“我國(guó)區(qū)域發(fā)展形勢(shì)是好的，同時(shí)出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯。長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，一些北方省份增長(zhǎng)放緩，全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移……”南北差距擴(kuò)大是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯的一個(gè)突出表現(xiàn)，應(yīng)該從戰(zhàn)略的高度予以重視。
近年來，南北差距擴(kuò)大的現(xiàn)象也引起了社會(huì)各界關(guān)注。討論南北差距問題的觀點(diǎn)有很多，但可以大致歸納為截然相反的兩種：一種認(rèn)為南北差距擴(kuò)大是中國(guó)面臨的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，北方發(fā)展落后于南方，需要加大力度扶持北方發(fā)展；另一種則認(rèn)為南北差距擴(kuò)大是一個(gè)偽命題，南北方的劃分過粗且界線劃分存在分歧，討論這個(gè)問題沒有實(shí)際意義。截然不同的兩種觀點(diǎn)孰是孰非？在回答這個(gè)問題前，必須先弄清楚區(qū)域尺度（或稱空間尺度）、區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策等幾個(gè)易被混淆的關(guān)鍵概念的內(nèi)涵及其關(guān)系，以明確中國(guó)南北差距問題的性質(zhì)，即其區(qū)別于基于其他區(qū)域劃分框架所考察的問題的根本屬性。
南北差距問題是基于大區(qū)域尺度的考察而提出的。在區(qū)域研究中，區(qū)域劃分的尺度有大有小，也就是說不同區(qū)域劃分框架的單個(gè)區(qū)域平均面積可大可小。例如，中國(guó)的三大地帶（東部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)）、四大板塊（東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)與東北地區(qū)）就是大尺度區(qū)域劃分，而京津冀都市圈、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等屬于中尺度區(qū)域劃分，較小尺度的區(qū)域劃分有國(guó)家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及保稅港區(qū)等。無疑，南方北方劃分是最大尺度的區(qū)域劃分。那么，為何出現(xiàn)尺度不同的區(qū)域劃分呢？正確回答這個(gè)問題，從學(xué)理上明確中國(guó)南北差距問題的性質(zhì)是關(guān)鍵。
國(guó)家對(duì)區(qū)域的管理有多重目的，因此需要不同尺度的區(qū)域作為不同管理的對(duì)象。不同尺度區(qū)域所服務(wù)的管理目的是不盡相同的。一般而言，大尺度區(qū)域是為區(qū)域戰(zhàn)略的制定提供區(qū)域框架，如三大地帶、四大板塊就是服務(wù)于全國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略的需要；小尺度的區(qū)域是為了確定區(qū)域政策的具體施與對(duì)象，如貧困地區(qū)、老工業(yè)基地以及患有城市病的區(qū)域等都是為了實(shí)施區(qū)域政策而識(shí)別的空間單元；中等尺度的區(qū)域主要是為了制定區(qū)域規(guī)劃與促進(jìn)區(qū)域合作而劃分的。當(dāng)然，也有個(gè)別例外，例如中國(guó)還存在少數(shù)諸如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶之類的單個(gè)區(qū)域面積不小于大尺度的區(qū)域。但長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的劃分目的不單純是為了區(qū)域戰(zhàn)略，而主要是服務(wù)于區(qū)域規(guī)劃與合作，其劃分目的與中尺度區(qū)域劃分的目的是相同的。
不同尺度區(qū)域劃分對(duì)應(yīng)的實(shí)際區(qū)域管理工具是不同的。若混淆區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策之間的關(guān)系，則不能理解上述不同尺度區(qū)域劃分的理由。因此，必須注意這三者間的聯(lián)系與區(qū)別。首先，這三者有共同點(diǎn)，即都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略而制定與實(shí)施的具體空間安排與區(qū)域管理手段。其次，三者之間的區(qū)別是明顯的。國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略是國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)到空間的藍(lán)圖性謀劃，其聚焦的是國(guó)土空間范圍內(nèi)的區(qū)域格局的優(yōu)化；區(qū)域規(guī)劃針對(duì)的是特定的單個(gè)區(qū)域，旨在引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各種要素與活動(dòng)合理布局并促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部各個(gè)構(gòu)成單元之間的合作；區(qū)域政策是具體的利益在區(qū)域間轉(zhuǎn)移的工具，通過獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰將人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)誘導(dǎo)到政府期望的區(qū)位或區(qū)域，或限制人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過于密集的地區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)張?？梢姡瑓^(qū)域戰(zhàn)略屬于頂層設(shè)計(jì)，而區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是兩個(gè)實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的工具。將這三者與區(qū)域尺度對(duì)應(yīng)，便會(huì)發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域尺度劃分各有其特定目的。值得特別說明的是，從實(shí)踐的角度考察，中國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃是基于各種區(qū)域尺度的空間制定的，區(qū)域政策基本上是在中小尺度區(qū)域的空間制定的。
根據(jù)上述分析，我們可以對(duì)南北差距問題的性質(zhì)作出一個(gè)基本判斷：中國(guó)南北差距明顯是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但這是一個(gè)大尺度的國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略問題，而非區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策領(lǐng)域的問題。因此，根據(jù)中國(guó)南北問題的性質(zhì)，可以對(duì)就此問題所提出的兩種不同觀點(diǎn)作出如下分析。
第一，否定中國(guó)南北差距是一個(gè)戰(zhàn)略問題是不正確的。南北差距的存在并不是新中國(guó)成立后才出現(xiàn)的，這一現(xiàn)象的存在由來已久，就像“胡煥庸線”長(zhǎng)期存在一樣。南北差距擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致中國(guó)區(qū)域格局失衡，因此討論與研究這一問題不無意義。
第二，將中國(guó)南北差距理解為區(qū)域政策或區(qū)域規(guī)劃問題是不正確的。針對(duì)如此之大的地域范圍如何實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰？針對(duì)幾百萬平方公里的區(qū)域開出的政策藥方如何實(shí)施、監(jiān)督與評(píng)價(jià)？對(duì)南方或北方提出幾條不具有操作性的所謂政策建議沒有什么實(shí)用價(jià)值。區(qū)域政策只能針對(duì)小尺度區(qū)域，針對(duì)大尺度區(qū)域進(jìn)行利益轉(zhuǎn)移相當(dāng)于撒胡椒面，這種操作無助于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。因此，南北差距不是區(qū)域規(guī)劃問題，更不是區(qū)域政策問題。
不同尺度區(qū)域劃分服務(wù)于不同目的，南北劃分線具有戰(zhàn)略意義，但不能當(dāng)作區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的框架。不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題所基于的區(qū)域尺度不同。在南北框架下討論區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策問題，是不求甚解的不良做法，會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)，甚至誤導(dǎo)決策。值得特別指出的是，由于包括南北差距問題在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是長(zhǎng)期存在的問題，南北差距的縮小有賴于制定與實(shí)施完善的區(qū)域政策與規(guī)劃，而從國(guó)際區(qū)域管理經(jīng)驗(yàn)來看，通過立法明確區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃所需要的問題區(qū)域與標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域框架是完善區(qū)域管理的必由之路。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、書報(bào)資料中心主任）
