【摘要】2020年新冠肺炎疫情的全球大流行使得韌性城市建設(shè)成為全球普遍關(guān)注和熱議的重大議題，也成為我國(guó)“十四五”時(shí)期重點(diǎn)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的城市建設(shè)目標(biāo)。韌性是城市的一種特性，它使城市系統(tǒng)在面臨不確定、災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠繼續(xù)生存和發(fā)展。不同學(xué)科對(duì)韌性內(nèi)涵的界定不盡相同，建設(shè)韌性城市是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多領(lǐng)域的綜合行動(dòng)。西方國(guó)家在韌性城市建設(shè)中積累了組織創(chuàng)新、城市規(guī)劃、設(shè)施布局、制度建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用、應(yīng)急體系等方面的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)推動(dòng)韌性城市建設(shè)的重要策略選擇可以是軟硬兼施，注重設(shè)施韌性、功能韌性、過程韌性建設(shè)，同時(shí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同參與。
【關(guān)鍵詞】韌性城市 理論內(nèi)涵 功能韌性 過程韌性
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.009
陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員。研究方向?yàn)槌鞘兄卫?、社?huì)治理、區(qū)域治理、行政區(qū)劃。主要著作有《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗(yàn)》《全球超大城市社會(huì)治理模式與經(jīng)驗(yàn)》《轉(zhuǎn)型期中國(guó)跨省市都市圈區(qū)域治理：以“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”為視角》等。
當(dāng)今世界，有一半以上人口已經(jīng)居住在城市當(dāng)中，隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的深度發(fā)展，全球?qū)⒂懈嗳丝诓粩噙M(jìn)入城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，但與此同時(shí)，全球城市系統(tǒng)無一例外地面臨碳排放、氣候變化、極端天氣、水資源短缺、傳染病、社會(huì)沖突等多種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是沿海城市，更容易受到氣候變化和環(huán)境相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的影響。自20世紀(jì)80年代以來，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家率先開展韌性城市的理論研究和實(shí)踐探索。2020年新冠肺炎疫情的全球大流行以及近年來全球各大城市接連發(fā)生的極端天氣災(zāi)害、公共安全事件等，使得創(chuàng)建韌性城市成為全球各大城市促進(jìn)城市安全發(fā)展的共同戰(zhàn)略。中國(guó)城市化水平已經(jīng)超過60%，是未來全球城市化發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出了“韌性城市”的建設(shè)目標(biāo)。因此，厘清韌性城市的理論內(nèi)涵，借鑒全球城市韌性建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，尋求中國(guó)韌性城市建設(shè)方略，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重大戰(zhàn)略任務(wù)。
韌性與韌性城市的緣起及演進(jìn)
韌性的英文單詞為“resilence”，通常翻譯為“彈性”“復(fù)原力”等，在不同學(xué)科領(lǐng)域，韌性具有不同的內(nèi)涵和解釋，是一個(gè)具有足夠可塑性的多元概念。[1]韌性城市是“韌性”理念在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的結(jié)果，是一個(gè)當(dāng)前全球非常熱門的概念。所以，在研究韌性城市之前，先對(duì)“韌性”到“韌性城市”的演變過程做一個(gè)簡(jiǎn)明的回顧，是理解韌性城市的基礎(chǔ)和前提。
韌性最早來自于物理學(xué)領(lǐng)域描述材料對(duì)外部沖擊力的吸收能力。有研究表明，[2]早在17世紀(jì)的古籍中就已經(jīng)出現(xiàn)了韌性這一詞匯。“韌性”概念的正式出現(xiàn)則是在1867年的力學(xué)研究領(lǐng)域，[3]主要出現(xiàn)在材料科學(xué)及冶金學(xué)上，是指當(dāng)材料受到使其發(fā)生變形的外部沖擊力量時(shí)所表現(xiàn)出的抵抗并使自身不斷裂的能力，以及發(fā)生塑性變化和破裂過程中吸收能量的能力；材料的韌性程度越高，其承受外力沖擊時(shí)發(fā)生斷裂的可能性就越小。這是韌性的最原始概念，即采用“保持平衡的能力”來定義韌性，也是20世紀(jì)下半葉之前定義韌性概念的主導(dǎo)方法。
20世紀(jì)50年代以后，相關(guān)概念開始從“工程韌性”“生態(tài)韌性”向“城市韌性”拓展。20世紀(jì)50年代以來，韌性概念首先在工程領(lǐng)域得到使用，形成“工程韌性”。“工程韌性”是指某個(gè)線性系統(tǒng)或者個(gè)體在壓力下保持功能并返回原功能的能力，強(qiáng)調(diào)通過增強(qiáng)物理基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力和堅(jiān)固性來最小化災(zāi)害的易損性。20世紀(jì)60至70年代以來，韌性概念開始被一些生態(tài)學(xué)家采用，其中加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）圍繞生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡特點(diǎn)提出了“生態(tài)韌性”的相關(guān)概念及理論體系，主要指當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到外部干擾而遠(yuǎn)離原有平衡狀態(tài)時(shí)的自身重組能力、適應(yīng)恢復(fù)到穩(wěn)定狀態(tài)的速度和能力[4]。20世紀(jì)90年代起，韌性概念開始向人類學(xué)、災(zāi)害學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域過渡，[5]并得到了快速推廣和發(fā)展，產(chǎn)生了大量相關(guān)研究成果。正是在這種演變背景下，自20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，為了應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)峻的氣候變化形勢(shì)和多發(fā)的城市自然災(zāi)害，2002年，宜可城—地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會(huì)（ICLEI）首次提出“城市韌性”（urban resilience）議題，并將其引入城市與防災(zāi)研究，[6]旨在增強(qiáng)城市系統(tǒng)對(duì)氣候變化和災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的綜合應(yīng)對(duì)能力。這一概念一經(jīng)產(chǎn)生，就得到了聯(lián)合國(guó)人居署、聯(lián)合國(guó)防災(zāi)減災(zāi)署、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、韌性聯(lián)盟等國(guó)際社會(huì)和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的熱烈響應(yīng)，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。例如，聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中多處明確提出“加快韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“建設(shè)更加包容、安全和韌性的城市和居住區(qū)”，“增強(qiáng)社會(huì)韌性，降低貧窮者面對(duì)氣候?yàn)?zāi)難和諸多沖擊災(zāi)難的脆弱性”等具體發(fā)展目標(biāo)。2016年，第三屆聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人居三”）發(fā)布《新城市議程》，直接將“韌性城市”作為未來城市建設(shè)的核心目標(biāo)。截至目前，城市韌性抑或韌性城市，已經(jīng)成為城市建設(shè)、規(guī)劃、管理和治理研究的一個(gè)前沿焦點(diǎn)議題，也成為全球各大城市防范風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略路徑和政策工具。
韌性城市的研究簡(jiǎn)述與內(nèi)涵新知
國(guó)內(nèi)外韌性城市理論成果總體呈現(xiàn)“尚未達(dá)成統(tǒng)一界定”“更多關(guān)注氣候變化”“具有多維度特征”三個(gè)顯著特點(diǎn)。首先，國(guó)內(nèi)外多學(xué)科對(duì)韌性城市進(jìn)行了大量研究，成果極其豐富，[7]但至今尚無統(tǒng)一界定。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者Sara Meerow通過分析1973～2013年172篇研究“城市韌性”的文獻(xiàn)后認(rèn)為，城市韌性這一術(shù)語還沒有被明確定義，現(xiàn)有的韌性城市概念并沒有將韌性理論和城市理論的關(guān)鍵概念完美地結(jié)合，而是仍處于爭(zhēng)論之中。[8]同時(shí)，也有幾個(gè)比較經(jīng)典的韌性城市定義得到一定范圍的認(rèn)可，如美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)“全球100韌性城市”項(xiàng)目將城市韌性定義為“城市（個(gè)體、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、商業(yè)體或系統(tǒng)）在遭受任何持續(xù)慢性的壓力或突然的災(zāi)害沖擊時(shí)生存、適應(yīng)并發(fā)展的能力”；聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署將韌性城市定義為“面對(duì)沖擊和壓力，能夠做好準(zhǔn)備、恢復(fù)和適應(yīng)的城市”。盡管觀點(diǎn)各異、表達(dá)不一，但韌性城市是“在面對(duì)災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保持足夠抵御力、適應(yīng)力和功能快速恢復(fù)力，最大程度降低災(zāi)難的易損性，使生活和工作在城市中的人們——特別是窮人和弱勢(shì)群體，無論遇到什么壓力或沖擊，都能保持生存和繁榮的城市”的這一基本內(nèi)涵，還是得到了學(xué)界的普遍認(rèn)可。
其次，應(yīng)對(duì)全球氣候變化，仍然是當(dāng)今韌性城市討論的核心議題。目前很多研究將韌性城市視為一個(gè)涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合系統(tǒng)工程，旨在從經(jīng)濟(jì)、制度、技術(shù)、文化、社會(huì)等多方面出發(fā)，提高城市應(yīng)對(duì)沖擊風(fēng)險(xiǎn)的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，增強(qiáng)城市韌性程度。2019年，新冠肺炎疫情的全球流行及反復(fù)肆虐使傳染病防范成為韌性城市研究的新興領(lǐng)域，近期國(guó)際上發(fā)表了數(shù)千篇相關(guān)論著，但韌性城市的研究重點(diǎn)仍在氣候變化上，減少碳排放抑制大氣升溫、預(yù)防洪水等極端天氣災(zāi)害等，是當(dāng)前韌性城市研究努力解決的重點(diǎn)問題。
最后，韌性城市具有多維度顯著特點(diǎn)，韌性測(cè)評(píng)成為研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略秘書處認(rèn)為，韌性城市具有穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、冗余性、智慧性和適應(yīng)性等五大特征。洛克菲勒基金會(huì)認(rèn)為，韌性城市具有靈活性、冗余性、魯棒性、智謀性、反思性、包容性和綜合性。赫恩（Ahem）認(rèn)為，一個(gè)韌性城市具備多能性（強(qiáng)調(diào)城市功能的混合和疊加）、冗余度和模塊化（強(qiáng)調(diào)在時(shí)空上分散風(fēng)險(xiǎn)）、生態(tài)和社會(huì)的多樣性、多尺度的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)、有適能力的規(guī)劃和設(shè)計(jì)等五個(gè)特征。[9]與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界努力構(gòu)建韌性測(cè)評(píng)體系，通過定性和定量的方法，旨在客觀測(cè)度一個(gè)城市的韌性程度。典型的評(píng)估指標(biāo)體系及評(píng)估方法包括奧雅納公司和洛克菲勒基金會(huì)合作制定的“韌性城市指數(shù)”，其由領(lǐng)導(dǎo)力及策略、健康及福祉、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境4個(gè)維度組成，細(xì)化為12個(gè)目標(biāo)、52個(gè)績(jī)效指標(biāo)及156個(gè)二級(jí)指標(biāo)；還有美國(guó)多學(xué)科地震工程研究中心的七維度評(píng)估框架；[10]美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院的“韌性矩陣”；美國(guó)紐約的緊急事件與災(zāi)害韌性指數(shù)，等等。很明顯，因?qū)g性城市的界定不同，不同機(jī)構(gòu)采取的指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)路徑存在顯著的多樣性、差異性特點(diǎn)。[11]
從五個(gè)方面認(rèn)識(shí)和理解韌性城市的理論內(nèi)涵。城市韌性系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，城市韌性是城市系統(tǒng)擁有抵御、吸收和減輕外部沖擊危害、快速恢復(fù)系統(tǒng)基本功能，并優(yōu)化升級(jí)到更好的系統(tǒng)配置狀態(tài)，從而更好、更有效地適應(yīng)突發(fā)災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的能力。筆者認(rèn)為，為了準(zhǔn)確理解韌性城市的理論內(nèi)涵，需要從以下五個(gè)方面加以把握和認(rèn)識(shí)。
從理念上看，韌性城市是由人本、安全、綠色、公平、包容、可持續(xù)發(fā)展等新理念引領(lǐng)的理想城市愿景。城市是人類重要的居住之所和經(jīng)濟(jì)交易場(chǎng)所，到底應(yīng)建設(shè)什么樣的城市，歷來是人們孜孜探求的問題，而在探索過程中，創(chuàng)新城市、綠色城市、人文城市、公平城市、人民城市等理念層出不窮。筆者認(rèn)為，韌性城市實(shí)質(zhì)上就是通過提升確定的“韌性力”來有效應(yīng)對(duì)“不穩(wěn)定、不確定、不可預(yù)測(cè)”的未知風(fēng)險(xiǎn)，全方位、系統(tǒng)性構(gòu)筑城市安全防線，創(chuàng)造“安全之城、繁榮之城、人文之城、創(chuàng)新之城”，讓所有人都能共享“城市美好生活”，這是適應(yīng)時(shí)代特征、尊重城市規(guī)律、彰顯人類公共價(jià)值的美好理想城市愿景。具體說，韌性城市體現(xiàn)了人本性和人民性、低碳化和綠色化、公平性和包容性、智能化和智慧化的特色，是一座符合人民根本利益的理想城市。
從對(duì)象上看，防范自然和人為的“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)是韌性城市建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。這些“不確定性”主要包括：其一，傳統(tǒng)的氣候變化帶來的極端天氣，包括城市特大暴雨、臺(tái)風(fēng)、冰凍、洪水、干旱、海平面上升等。其二，重大流行疾病的暴發(fā)。除了SARS、禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒外，城市還有可能面臨由氣候變暖導(dǎo)致的極地凍土層病毒外溢、基因突變引發(fā)的各類流行病等。其三，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。如高速移動(dòng)中的飛機(jī)、高鐵、地鐵，高速公路上的交通工具，以及通過城市管道運(yùn)輸?shù)乃畾怆娒旱瘸鞘猩€工程，都存在發(fā)生重大不可預(yù)知災(zāi)難的可能和壓力。其四，技術(shù)變革引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化積累起大量的數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致城市更容易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)安全、隱私泄露等技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。其五，能源和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。受各類不確定風(fēng)險(xiǎn)因素的干擾，城市經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)短期或中長(zhǎng)期危機(jī)（包括金融危機(jī)），同時(shí)，城市面臨能源供需的相關(guān)問題，因此，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，提高經(jīng)濟(jì)韌性，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，也是韌性城市的內(nèi)在議題。
從內(nèi)容上看，軟硬結(jié)合、“多維一體”是城市韌性系統(tǒng)的基本框架。韌性城市建設(shè)以全面提升城市應(yīng)對(duì)多元化“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難沖擊的“抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力”為核心目的，重點(diǎn)從城市硬件設(shè)施（城市房屋建筑、道路橋梁、隧道堤壩、工廠學(xué)校、醫(yī)院等）和制度、技術(shù)、組織、心態(tài)、文化等軟件出發(fā)，全面開展政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、治理等“多維一體”的綜合系統(tǒng)優(yōu)化提升，確保城市以最堅(jiān)固的城市建筑設(shè)施、最合理高效的資源調(diào)配體系、最完備的組織制度體系、最團(tuán)結(jié)的社會(huì)凝聚力量，有效預(yù)防、沉著應(yīng)對(duì)、快速適應(yīng)各類內(nèi)外部不確定性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，促使城市在各種風(fēng)險(xiǎn)中不斷走向強(qiáng)大和繁榮。其中，“硬韌性”主要是指城市交通設(shè)施、管網(wǎng)能源生命線設(shè)施、城市建筑、生態(tài)維護(hù)設(shè)施、數(shù)字化新基建等應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵抗力和適應(yīng)力。“軟韌性”主要是指城市產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈韌性、政府應(yīng)急處置能力、城市人力資本、社區(qū)管理、城市精神文化等，有利于應(yīng)對(duì)災(zāi)害的制度優(yōu)勢(shì)和人文環(huán)境。
從過程上看，強(qiáng)調(diào)時(shí)間維度，實(shí)施事前、事中、事后的全周期治理是韌性城市建設(shè)的核心要義。從時(shí)間角度看，城市韌性是一個(gè)時(shí)間維度的函數(shù)，就單次危機(jī)災(zāi)難而言，注重城市災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)全過程。一旦災(zāi)難來臨，城市進(jìn)入對(duì)災(zāi)難的抵抗期和適應(yīng)期，城市韌性讓城市在最短的時(shí)間內(nèi)，消除災(zāi)難影響，盡快恢復(fù)城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的正常功能，減少災(zāi)害給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)帶來的損失。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注重查漏補(bǔ)缺、補(bǔ)短板，優(yōu)化城市風(fēng)險(xiǎn)防范體系，為防范下一次更大威力的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)（極端天氣或傳染?。┳龊酶浞值臏?zhǔn)備，周而復(fù)始，與災(zāi)難共存，在一次次災(zāi)難斗爭(zhēng)中，增強(qiáng)城市的安全保衛(wèi)能力。
從主體上看，政府、企業(yè)、社會(huì)民眾多主體共建共治是韌性城市建設(shè)的根本方法。城市作為一個(gè)覆蓋全要素、全過程、全時(shí)段的巨型復(fù)雜系統(tǒng)，各相關(guān)子系統(tǒng)之間高度關(guān)聯(lián)、相互影響。韌性城市建設(shè)是一個(gè)融合政治決策、政府管理、技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)參與、社會(huì)動(dòng)員、制度創(chuàng)新等為一體的綜合系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、社區(qū)、民眾等多元主體的協(xié)同參與、緊密合作。其中，就政府而言，其主要從城市規(guī)劃、健全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策創(chuàng)新、應(yīng)急管理、民眾教育、數(shù)字治理、預(yù)警監(jiān)測(cè)、城市更新等方面，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策等職能和作用，構(gòu)筑全方位的風(fēng)險(xiǎn)綜合應(yīng)對(duì)體系。就市場(chǎng)企業(yè)而言，其應(yīng)在加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范、確保本質(zhì)安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)科技投入及產(chǎn)品研發(fā)制造，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈安全同盟關(guān)系，借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升災(zāi)害物資的市場(chǎng)精準(zhǔn)供給能力，滿足搶險(xiǎn)救災(zāi)需求，提高災(zāi)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性、創(chuàng)新性。就社會(huì)民眾而言，其要積極學(xué)習(xí)掌握風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的知識(shí)和技能，參與社區(qū)公共安全事務(wù)治理和社會(huì)公益事業(yè)，構(gòu)建、維護(hù)強(qiáng)有力的人力資本，共同塑造自救互救、風(fēng)雨同舟、互幫互助、堅(jiān)韌堅(jiān)強(qiáng)的良好社會(huì)風(fēng)向和社會(huì)心態(tài)。
全球韌性城市建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
韌性城市是紐約、巴黎、倫敦、東京等全球城市較早啟動(dòng)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，其不斷積累的成功經(jīng)驗(yàn)值得廣大發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒。總體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
組織先行：為韌性城市建設(shè)提供有力的制度保證。韌性城市作為政府的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要專門的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)在城市層面進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)，以為韌性城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)保障，這是西方全球城市推動(dòng)韌性城市的首要經(jīng)驗(yàn)。例如，紐約設(shè)立有專門的“韌性城市建設(shè)辦公室”“應(yīng)對(duì)氣候變化城市委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，確保韌性理念在不同類型規(guī)劃、不同部門之間的一致性與延續(xù)性，其中“韌性城市建設(shè)辦公室”承擔(dān)著關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)施及評(píng)估的職能，包括加快損失補(bǔ)償審查和建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，有助于推動(dòng)韌性城市建設(shè)新政策制定和項(xiàng)目的持續(xù)實(shí)踐。倫敦從2002年開始，每年舉辦“倫敦韌性峰會(huì)”（London resilience forum），并逐步探索建立了一套以“倫敦韌性峰會(huì)”為中心，包括“倫敦地區(qū)韌性項(xiàng)目委員會(huì)”“風(fēng)險(xiǎn)顧問小組”“韌性工作組”“消防和應(yīng)急規(guī)劃局”“地方韌性論壇”“市區(qū)韌性論壇”等6個(gè)不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，以此提高城市風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理能力。另有一些城市在“全球100韌性城市”項(xiàng)目框架下設(shè)立了城市的首席韌性官，引領(lǐng)與推動(dòng)城市韌性優(yōu)化提升，在各行各界培育城市韌性的擁護(hù)者，推動(dòng)韌性理念在城市管理與城市文化中的傳播與深入。[12]與此同時(shí)，從城市韌性建設(shè)的整體性、綜合性和系統(tǒng)性要求出發(fā)，西方全球城市注重創(chuàng)建跨地域、跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同建設(shè)機(jī)制，克服“煙囪”效應(yīng)，整合資源，形成合力，確保韌性城市建設(shè)項(xiàng)目的有效實(shí)施。
規(guī)劃引領(lǐng)：為韌性城市建設(shè)提供有力的法律保障。城市規(guī)劃是公共政策，其中，韌性規(guī)劃對(duì)于城市提升防災(zāi)減災(zāi)和氣候變化適應(yīng)能力有著不可小覷的重要價(jià)值。在規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)韌性城市理念，將氣候變化的潛在影響積極融入城市規(guī)劃編制與實(shí)踐中，并編制應(yīng)對(duì)氣候變化的專門韌性規(guī)劃來指導(dǎo)韌性城市發(fā)展，是近年來西方發(fā)達(dá)城市推動(dòng)韌性建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)之一。[13]例如，紐約2013年制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性城市計(jì)劃——《更加強(qiáng)壯、更富韌性的紐約》，提出了一個(gè)10年的韌性城市建設(shè)項(xiàng)目清單；2014年，紐約又發(fā)布了《一座城市，一起重建》報(bào)告，強(qiáng)化和擴(kuò)大韌性城市建設(shè)內(nèi)容；2015年，紐約發(fā)布了更全面的韌性建設(shè)規(guī)劃——《一個(gè)紐約規(guī)劃：建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大而公正的紐約》，提出了全面應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性發(fā)展項(xiàng)目與策略。倫敦的《倫敦規(guī)劃》《倫敦韌性戰(zhàn)略》《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》等規(guī)劃文件，旨在增強(qiáng)倫敦抗洪水、干旱等風(fēng)險(xiǎn)的治理能力。東京根據(jù)日本《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》的要求，制定出臺(tái)了《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》《創(chuàng)造未來——東京都長(zhǎng)期戰(zhàn)略報(bào)告》《東京都長(zhǎng)期展望規(guī)劃》《東京都地域防災(zāi)規(guī)劃》《東京的防災(zāi)計(jì)劃》《都市營(yíng)造的宏偉設(shè)計(jì)——東京2040》等規(guī)劃文件，全方位推進(jìn)實(shí)施不確定性風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)重建策略。[14]
硬軟結(jié)合：推行韌性城市建設(shè)的全方位、系統(tǒng)性舉措。城市韌性既體現(xiàn)在城市設(shè)施具有超強(qiáng)抵抗力的“硬實(shí)力”，更體現(xiàn)在社會(huì)民眾能夠自救互救、社區(qū)韌性、社會(huì)組織健全有效等方面的“軟實(shí)力”，是一個(gè)綜合安全防范體系。從具體措施上來看，軟硬兼施、剛?cè)岵⑴e，全方位構(gòu)筑核心基礎(chǔ)設(shè)施韌性（防洪堤壩、垃圾回收、清潔水提供、廢水處理和街道維護(hù)等）、個(gè)人韌性（提高個(gè)人防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互救能力等）、社區(qū)韌性（協(xié)作互聯(lián)等）、社會(huì)韌性（社會(huì)規(guī)范、社會(huì)資本、互惠信任等）和制度韌性，是西方發(fā)達(dá)城市推動(dòng)韌性城市建設(shè)的重要手段。一方面，注重城市“硬韌性”建設(shè)，如美國(guó)紐約聚焦老化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，特別強(qiáng)調(diào)老舊基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施、老建筑等的韌性改造和升級(jí)，以增強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的安全防范能力，尤其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施給予了巨資投入。2015年，為了解決長(zhǎng)期以來洪水對(duì)皇后區(qū)東南部的困擾，紐約市計(jì)劃在其后10年投資19億美元，建設(shè)一個(gè)覆蓋全域的強(qiáng)大的排水系統(tǒng)。《紐約2050規(guī)劃》針對(duì)紐約基礎(chǔ)設(shè)施改善與更新提出三條倡議：其一，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和城市防災(zāi)減災(zāi)提供前瞻性投資（著眼于提升基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)未來不確定性的韌性）；其二，不斷更新信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以適應(yīng)嶄新發(fā)展需要；其三，完善與維護(hù)固定資產(chǎn)管理方案，按時(shí)按預(yù)算完成基礎(chǔ)設(shè)施新項(xiàng)目的交付。另一方面，高度重視以人為本和以社區(qū)韌性為主要目的的“軟韌性”建設(shè)，如日本東京在2016年編制的《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》中，將構(gòu)建“自助、共助、公助”為一體的防災(zāi)社會(huì)體系作為一個(gè)重要的規(guī)劃內(nèi)容；美國(guó)的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)（CERT）著重培養(yǎng)社區(qū)的第一響應(yīng)、快速響應(yīng)能力。
分散布局：注重城市設(shè)施的分布式、去中心化布局設(shè)置。韌性城市必須與各種各樣分布式基礎(chǔ)設(shè)施、分布式生命線、分布式服務(wù)系統(tǒng)結(jié)合在一起。例如，日本東京作為世界上規(guī)模最大的城市，在“2040規(guī)劃”中提出韌性壓倒一切。東京的韌性城市規(guī)劃把整個(gè)東京劃分為30多個(gè)片區(qū)，提出每一個(gè)片區(qū)都將逐步改造并擁有獨(dú)立的能源供應(yīng)、供水、水處理系統(tǒng)、水循環(huán)利用和通訊保障、醫(yī)療保障等城市設(shè)施。超大規(guī)模的城市進(jìn)行分組團(tuán)改造實(shí)際上是必然趨勢(shì)，這種多組團(tuán)分布式的體系，其韌性要明顯強(qiáng)于原來單一的基礎(chǔ)設(shè)施。[15]又如日本的神戶，神戶在2015年遭受了超級(jí)大地震，重建后的神戶就是一個(gè)典型的分布式布局的韌性城市，其顯著特點(diǎn)是神戶整個(gè)城市被分為五個(gè)組團(tuán)，每個(gè)組團(tuán)都有一套獨(dú)立的供水、污水處理、能源供應(yīng)設(shè)施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災(zāi)害，某個(gè)組團(tuán)失效后其功能可以被其他組團(tuán)承擔(dān)，不至于造成城市功能的全城中斷或整體癱瘓，有效提高了城市的韌性。
技術(shù)支撐：構(gòu)筑針對(duì)城市安全威脅的數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)感知預(yù)警系統(tǒng)。在大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展的數(shù)據(jù)化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，韌性城市的建設(shè)離不開數(shù)字科技的幫助和支持，尤其是如何利用現(xiàn)代科技手段，在全面收集城市安全運(yùn)行多部門多領(lǐng)域數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)互通共享的基礎(chǔ)上，第一時(shí)間監(jiān)測(cè)并捕獲感知危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的來源，為科學(xué)決策、及時(shí)響應(yīng)、快速恢復(fù)提供科技支撐，成為韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是西方發(fā)達(dá)城市開展韌性城市建設(shè)的重要依托。例如，倫敦重點(diǎn)構(gòu)筑公開、透明、共享的“倫敦?cái)?shù)據(jù)存儲(chǔ)中心”（London Datastore），它支持公共機(jī)構(gòu)解決倫敦人面臨的某些最復(fù)雜的城市挑戰(zhàn)，如糟糕的空氣質(zhì)量、住房和不平等等，既為應(yīng)對(duì)各種可能性危機(jī)提供決策信息，又通過模型分析研判城市發(fā)展的未來趨勢(shì)和結(jié)果，幫助城市提高韌性水平。美國(guó)紐約應(yīng)對(duì)海平面上升挑戰(zhàn)，利用多項(xiàng)數(shù)據(jù)開發(fā)網(wǎng)站來評(píng)估和顯示因海平面上升而引起的潮汐泛濫，并開發(fā)“洪水災(zāi)害映射器”的智能工具，以查找基礎(chǔ)設(shè)施的位置，然后根據(jù)當(dāng)前站點(diǎn)的基礎(chǔ)洪水高程、設(shè)施的使用壽命和臨界水位來確定設(shè)計(jì)供水高程。[16]英國(guó)倫敦的盎格魯配水網(wǎng)（Anglian Water，英國(guó)自來水公司）采用了集成式泄漏和壓力管理（ILPM）解決方案，該系統(tǒng)能夠監(jiān)測(cè)漏水現(xiàn)象，甚至預(yù)測(cè)漏水位置，使盎格魯配水網(wǎng)可以根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果主動(dòng)作出響應(yīng)，而不必等待服務(wù)中斷以后才獲知潛在問題。[17]洛杉磯提出“重視數(shù)據(jù)與技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用，通過建模、指標(biāo)等樹立情景意識(shí)和增強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)能力”；芝加哥提出“引入新技術(shù)手段提升預(yù)警信息發(fā)布與通訊能力”等，具體舉措如開發(fā)氣候服務(wù)工具，使決策者和用戶可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視、電腦、手機(jī) APP等技術(shù)或設(shè)備收集與分享極端天氣（如熱浪）信息，進(jìn)行合理決策，同時(shí)提供熱浪風(fēng)險(xiǎn)和可能的避熱建議，等等，具有信息溝通便捷、速度快等優(yōu)點(diǎn)，也為市民參與和多方協(xié)作提供了有效平臺(tái)。[18]
應(yīng)急體系：為城市災(zāi)后快速恢復(fù)提供有力的制度保障。城市韌性是集災(zāi)害評(píng)估、災(zāi)難準(zhǔn)備、災(zāi)難適應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)等過程為一體的全生命周期過程，災(zāi)難發(fā)生以后的城市功能恢復(fù)力，直接體現(xiàn)著城市韌性的強(qiáng)弱。全方位加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，為可能發(fā)生的各類災(zāi)害做好最充分的準(zhǔn)備，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后，確保城市能夠快速恢復(fù)，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)韌性城市的主要方略。就增強(qiáng)城市災(zāi)后恢復(fù)力建設(shè)而言，突出體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是注重城市風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評(píng)估。精準(zhǔn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)程度，是制定有效、合理應(yīng)對(duì)方案的前提。如日本東京都防災(zāi)會(huì)議在2012年公布了《首都直下型地震等災(zāi)害引發(fā)的災(zāi)害情況預(yù)測(cè)》，并經(jīng)過5年之久的綜合調(diào)查研究，將對(duì)東京都的最高預(yù)測(cè)震度從6級(jí)強(qiáng)提升至7級(jí)，據(jù)估算，如果地震在冬季傍晚來襲，將造成約1萬人遇難，經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)112萬億日元（約合人民幣9萬億元），這為提高災(zāi)難防范的有效性提供了科學(xué)支撐。二是注重緊急救援物資的儲(chǔ)存保障。如重建后的神戶市提出“三個(gè)三”的儲(chǔ)備計(jì)劃：每個(gè)家庭儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)三天的水、食物和藥品；社區(qū)避災(zāi)中心可以維持整個(gè)社區(qū)居民三天的吃住；在市民最容易到達(dá)的地方有一個(gè)城市級(jí)的避災(zāi)中心，可以提供全體市民生存三天所需的物品。也就是說，遇到特大地震或其他災(zāi)害時(shí)，這個(gè)城市可以自我維持九天的基本生活保障。
中國(guó)韌性城市建設(shè)的路徑與策略
在韌性城市成為全球共同戰(zhàn)略，我國(guó)城市化加快發(fā)展的大背景下，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出建設(shè)“韌性城市”，“提高城市治理水平”，以及“加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。同時(shí)，國(guó)內(nèi)上海、北京、深圳、廣州等一大批特大或超大城市，也紛紛提出推動(dòng)“韌性城市”建設(shè)的計(jì)劃，全國(guó)韌性城市建設(shè)進(jìn)入新階段。我國(guó)的韌性城市建設(shè)，在吸收借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)需要采取如下路徑和策略。
樹立韌性，形成適應(yīng)城市復(fù)雜巨系統(tǒng)特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)綜合防范意識(shí)。韌性城市更多是指在未來各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)面前，城市既具有嚴(yán)密的預(yù)防體系，能夠作出積極有效的應(yīng)對(duì)和抵抗，更重要的是，城市在經(jīng)歷災(zāi)難過程中有強(qiáng)大的適應(yīng)力，能夠從災(zāi)害中快速恢復(fù)，讓城市功能恢復(fù)到原來或更高的水平，動(dòng)態(tài)增強(qiáng)城市安全防范能力和水平。因此，我們建設(shè)韌性城市的首要工作應(yīng)該是無論規(guī)劃、建設(shè)還是管理，都要把安全放在第一位，自覺踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認(rèn)識(shí)并理解城市韌性的真正內(nèi)涵，并切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，形成符合韌性特點(diǎn)和要求的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)。具體而言，韌性城市建設(shè)要樹立兩個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)治理理念。
其一，從單一災(zāi)害防范向多災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變。除了關(guān)注傳統(tǒng)地震、海嘯以及因氣候變化引發(fā)的極端天氣災(zāi)害等自然災(zāi)害外，要從系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性角度出發(fā)，探索氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)，統(tǒng)籌考慮城市公共衛(wèi)生事件、安全事故、突發(fā)事件等公共安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，尤其要關(guān)注概率小、損害嚴(yán)重的“黑天鵝”“灰犀牛”等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，做到多方協(xié)同，未雨綢繆、防微杜漸。
其二，從靜態(tài)的預(yù)防向動(dòng)態(tài)的全周期風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變。城市安全不僅要關(guān)注災(zāi)前的預(yù)防，更要關(guān)注“災(zāi)中的適應(yīng)”和“災(zāi)后的恢復(fù)”，應(yīng)涵蓋風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)的全周期運(yùn)行過程，在每個(gè)階段都做好最充分的準(zhǔn)備，努力減輕災(zāi)中城市功能受損程度，縮短災(zāi)后功能恢復(fù)時(shí)間，讓城市在應(yīng)對(duì)一次次不確定性風(fēng)險(xiǎn)中逐漸走向強(qiáng)大。
軟硬兼顧、剛?cè)岵⑴e，全面提升城市功能或結(jié)構(gòu)韌性。城市功能或結(jié)構(gòu)韌性可以分為技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和政府韌性等幾個(gè)方面，既包括城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的硬件設(shè)施體系建設(shè)，也包括優(yōu)化決策、提升動(dòng)員、增加社會(huì)交流互動(dòng)等軟件系統(tǒng)建設(shè)，為各類災(zāi)害和不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沉著應(yīng)對(duì)，提供不同系統(tǒng)的最強(qiáng)功能及相互支持體系，這是我國(guó)建設(shè)韌性城市的重要路徑和戰(zhàn)略選擇。具體而言，要強(qiáng)化以下相關(guān)具體工作。
全方位提升以城市生命線為核心的工程技術(shù)韌性。按照“城市生命線系統(tǒng)鏈”的思維出發(fā)，樹立“大城市更新”理念，加大城市工程韌性的投資力度，實(shí)施城市硬件的全方位升級(jí)改造，提高城市硬件的災(zāi)難抵御力，對(duì)切實(shí)提高城市的整體韌性具有至關(guān)重要的作用。一方面，加大能源（電力、燃?xì)猓⒔煌?、電信、水等管網(wǎng)廊道建設(shè)，不斷修訂基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程等領(lǐng)域的改造升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，徹底解決“設(shè)施陳舊、標(biāo)準(zhǔn)偏低、超期服役或超負(fù)”等問題，提高通信、能源、供排水、污水處理、交通、防洪、防御系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)的能力。另一方面，針對(duì)老建筑、老舊小區(qū)、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多種方式，推進(jìn)以人為本的高質(zhì)量城市更新和綜合改造，改善設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和治理能力，在改善民生的同時(shí)根除隱藏在其中的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。
全面構(gòu)筑以內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)各類極端風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)韌性。此次新冠肺炎疫情的大流行，充分說明了一個(gè)國(guó)家或城市的經(jīng)濟(jì)，在面對(duì)突如其來而有巨大殺傷力的沖擊時(shí)，保持足夠的韌性程度，具有極端重要性。同時(shí)也說明，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)韌性，使得城市經(jīng)濟(jì)體系在承受外部沖擊、疫情挑戰(zhàn)等情況時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈保持快速對(duì)接、工廠快速?gòu)?fù)工、工人快速到崗，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)活，這也是韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化以下相關(guān)工作：第一，圍繞城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，努力打造以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的本土化產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈，構(gòu)筑互動(dòng)合作的產(chǎn)業(yè)集群，預(yù)防提升外部國(guó)際不確定性因素或環(huán)境對(duì)本地經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。第二，高度重視并大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，提高實(shí)體和線下經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。第三，在推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)上，要大力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，打造具有包容性的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的“多點(diǎn)開花”，為經(jīng)濟(jì)韌性打下堅(jiān)實(shí)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。
面向基層和全體市民群體，穩(wěn)步提升理性、沉著應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)韌性。社會(huì)韌性是指城市社會(huì)各個(gè)主體在威脅或者災(zāi)難來臨時(shí)能夠保持理性，不放大危險(xiǎn)，這既涉及全體民眾的危機(jī)認(rèn)知，更體現(xiàn)城市的社會(huì)互動(dòng)交往和社會(huì)資本。具體而言，需要重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾點(diǎn)：第一，加大韌性知識(shí)、政策、技術(shù)的社會(huì)宣傳教育，讓全體居民知曉應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的相關(guān)方法和技能，增強(qiáng)社會(huì)民眾的憂患意識(shí)，主動(dòng)增加防范，做好各種準(zhǔn)備，確保在重大危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，保持社會(huì)大局的安全穩(wěn)定。第二，全力推行基層社區(qū)營(yíng)造戰(zhàn)略，規(guī)劃建設(shè)公共空間，舉辦公共活動(dòng)，加大民眾參與，為廣大民眾提供更多社會(huì)交往、互動(dòng)交流的機(jī)會(huì)和空間，構(gòu)筑家門口的“熟人支持網(wǎng)絡(luò)”，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的集體合作能力。第三，重點(diǎn)針對(duì)低收入群體、弱勢(shì)群體、社會(huì)邊緣群體等，加大更有針對(duì)性的社會(huì)救助和社會(huì)幫扶，切實(shí)提高弱勢(shì)群體抵御防范各類危機(jī)的綜合能力，避免危機(jī)帶來更大的不平等，降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)給低收入群體造成的損害。
全面建立健全風(fēng)險(xiǎn)治理新機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)決策管控的政府韌性。政府韌性就是通過韌性城市的建設(shè)使得政府在任何情況下都能夠準(zhǔn)確地搜集到情況，能夠率領(lǐng)民眾抗擊災(zāi)害，保證自身職能的正常運(yùn)行。具體而言，重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：第一，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控的全周期治理機(jī)制，明晰不同階段、不同部門的職責(zé)權(quán)限，確保在危機(jī)應(yīng)對(duì)中，政府不缺位、不錯(cuò)位、不越位，保持卓越的領(lǐng)導(dǎo)力，堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策、有序組織引導(dǎo)防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)。第二，搭建收集各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)全過程、全要素的數(shù)據(jù)信息整合平臺(tái)，時(shí)刻做到“心中有數(shù)”，增強(qiáng)決策科學(xué)性、透明性和公平性，避免危機(jī)引發(fā)次生輿論災(zāi)難。第三，搭建縱向多層級(jí)、橫向多部門協(xié)同高效工作的跨部門協(xié)同工作機(jī)制，減少內(nèi)耗、割裂，增強(qiáng)整體應(yīng)對(duì)的合力和集體行動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，推動(dòng)城市總體防御體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。
注重全周期治理，提升城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的過程韌性。過程韌性是針對(duì)危機(jī)或不確定性風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中、事后進(jìn)程而言的韌性界定，分別對(duì)應(yīng)“維持力”、“恢復(fù)力”和“轉(zhuǎn)型力”。韌性城市建設(shè)重點(diǎn)要圍繞事前、事中、事后三個(gè)階段，在全周期采取應(yīng)對(duì)措施，螺旋式提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的韌性能力。具體而言，重點(diǎn)采取以下建設(shè)舉措。
全面做好動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)感知和防范準(zhǔn)備，提高城市的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力或維持力。具體措施包括：第一，針對(duì)城市物理系統(tǒng)和工程設(shè)施，提前進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)和隱患排查，尤其是要充分利用“一網(wǎng)通管”等現(xiàn)代城市智慧系統(tǒng)，以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等為依托，搭建城市全方位的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)感知系統(tǒng)，實(shí)時(shí)收集來自地面、地下、空中、水面、陸地等領(lǐng)域設(shè)施（交通設(shè)施、地下管網(wǎng)、高空設(shè)施、水域監(jiān)測(cè)等）全時(shí)空風(fēng)險(xiǎn)類型的數(shù)據(jù)，第一時(shí)間感知城市安全危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，做到早發(fā)現(xiàn)問題、早補(bǔ)短板、早做預(yù)判、早預(yù)防。第二，健全完善城市各行各業(yè)的應(yīng)急預(yù)案體系、物資儲(chǔ)備體系建設(shè)，適時(shí)開展針對(duì)不同災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)演練，為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的破壞性以及促進(jìn)城市有效應(yīng)對(duì)、快速恢復(fù)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。第三，合理規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所，明確城市空間“留白”和區(qū)域生命應(yīng)急廊道建設(shè)，確保應(yīng)急產(chǎn)業(yè)用地布局，最大程度地提升城市空間的冗余性和功能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)常態(tài)化管理狀態(tài)向戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的有機(jī)轉(zhuǎn)換。第四，加大城市綜合災(zāi)害普查工作，制定城市災(zāi)害地圖，編制災(zāi)害分區(qū)規(guī)劃，針對(duì)易受災(zāi)地區(qū)（沿海低洼地區(qū)、城中村、老舊小區(qū)等）積極開展設(shè)施加固重建、提高設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、加大公共服務(wù)供給、制定專門應(yīng)急方案等，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的巨大損失，提高城市防范恢復(fù)能力。
全方位調(diào)動(dòng)整合多元資源，提高城市重大不確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急救援執(zhí)行力及恢復(fù)力。一旦不確定性災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)來臨，有無領(lǐng)導(dǎo)有力、指揮有方、執(zhí)行有效的應(yīng)急救災(zāi)救援行動(dòng)力、執(zhí)行力，以及相關(guān)能力的高低，直接關(guān)系著城市恢復(fù)力的強(qiáng)弱，這也是城市韌性的重要體現(xiàn)。在韌性城市建設(shè)實(shí)踐中，城市政府需要以強(qiáng)有力的決策力、指揮力、執(zhí)行力，最大可能地縮短災(zāi)難持續(xù)的時(shí)間，讓城市受損的功能在最短時(shí)間內(nèi)得到恢復(fù)運(yùn)行。為此，需要重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：第一，搭建適時(shí)高效的應(yīng)急救援指揮平臺(tái)，尤其是當(dāng)面對(duì)突如其來的重大不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，城市黨政部門要第一時(shí)間成立縱橫互動(dòng)融合的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間進(jìn)入指揮平臺(tái)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，適時(shí)作出人、財(cái)、物等方面的重大決策，并向社會(huì)公開，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援的供需對(duì)接、減少災(zāi)害損失。第二，針對(duì)發(fā)生的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)類型，充分發(fā)揮不同專業(yè)部門的優(yōu)勢(shì)，加大資源和政策向主體部門的傾斜，形成多部門、多隊(duì)伍、多力量共同參與、有序行動(dòng)的搶險(xiǎn)救援格局，最大程度縮短災(zāi)難的延續(xù)時(shí)間，快速恢復(fù)斷裂的相關(guān)城市服務(wù)功能。
建構(gòu)完善的災(zāi)難應(yīng)對(duì)反饋機(jī)制，提高城市風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)習(xí)力、轉(zhuǎn)型力。與災(zāi)難共生，痛定思痛，亡羊補(bǔ)牢，在一次次災(zāi)難的應(yīng)對(duì)中，不斷構(gòu)筑起更具韌性、更強(qiáng)大的城市風(fēng)險(xiǎn)綜合防控和適應(yīng)能力，讓城市做好成功迎接下一次更大風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上說，不確定性風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難，既是城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是不斷構(gòu)筑安全發(fā)展新格局、不斷提升風(fēng)險(xiǎn)治理新能力的重要機(jī)遇。對(duì)此，我們需要重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：第一，全面開展災(zāi)難損失評(píng)估工作，全面梳理城市安全運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的短板和不足，總結(jié)災(zāi)難應(yīng)對(duì)中的主要教訓(xùn)，為進(jìn)一步提升城市安全防范措施提供依據(jù)。第二，因城制宜、因地制宜，強(qiáng)化研究，對(duì)城市韌性建設(shè)進(jìn)行矩陣評(píng)估，更加明晰不同階段、不同部門的權(quán)限職責(zé)，全面構(gòu)筑更具韌性的運(yùn)行制度和政策體系，增強(qiáng)面對(duì)未來更大不確定性風(fēng)險(xiǎn)的綜合防范能力和水平。第三，加強(qiáng)應(yīng)急防范隊(duì)伍的專業(yè)能力培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知防范的宣傳教育，創(chuàng)新針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)地區(qū)、弱勢(shì)群體的政策支持和韌性投資力度，吸引社會(huì)資本在韌性城市建設(shè)的參與比重，在社會(huì)包容、公平進(jìn)程中不斷提高社會(huì)整體韌性程度。
（本文系《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告（2022）》的主報(bào)告成果）
注釋
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責(zé) 編∕桂 琰
Resilient Cities: Connotation Perception, International Experience and Chinese Strategies
Tao Xidong
Abstract: The global pandemic of COVID-19 in 2020 has made resilient cities a major issue of global concern and debate and a key urban development goal for China in the 14th Five-Year Plan period. Resilience is a characteristic of cities that enables urban systems to survive and thrive in the face of uncertainty, disasters and risks. The definition of resilience varies from discipline to discipline, and building a resilient city is a comprehensive action involving political, economic, cultural, social, ecological and other fields. Western countries have accumulated experience in organizational innovation, urban planning, facility layout, system construction, technology application and emergency response systems in the construction of resilient cities. An important strategic choice to promote the construction of resilient cities in China can use gentle methods and force, focus on facility resilience, functional resilience and process resilience construction, while the government, market and society participate collaboratively.
Keywords:
resilient city, theoretical connotation, functional resilience, process resilience
