摘 要:法治現(xiàn)代化是當代中國人追求的社會文明進步的重要目標。實現(xiàn)法治現(xiàn)代化需要多種條件，法治能力即是條件之一。法治現(xiàn)代化是與社會變遷過程相適應的法治文明發(fā)展進程，法治能力是公權力機關、公職人員和全體國民依法履職、依法辦事的素質和能力，法治現(xiàn)代化與公權力機關法治能力存在密切的內在關系。當前公權力機關法治能力存在一些問題和短板，提升公權力機關和公職人員法治能力，要確定工作原則和層級側重點，并抓好評估、規(guī)劃、學習與訓練三個關鍵環(huán)節(jié)。
關鍵詞:法治現(xiàn)代化 法治能力 公權力機關
【中圖分類號】DF 【文獻標識碼】A
法治現(xiàn)代化與公權力機關法治能力的內在關系
現(xiàn)代化一詞早已有之，但對于“什么是現(xiàn)代化”卻有著多種不同理解，其中比較有代表性的理解，一是認為現(xiàn)代化是一個從農業(yè)社會到工業(yè)社會再到知識社會的變遷過程，從18世紀到21世紀，這一過程經(jīng)歷了大約400年的時間；二是認為現(xiàn)代化是整個社會文明程度的提升，這種提升表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化，價值觀、文化、教育水平、富裕程度等諸多方面；三是認為現(xiàn)代化是一種有待實現(xiàn)的社會狀態(tài)或社會目標，例如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、理性化等社會狀態(tài)。盡管人們對現(xiàn)代化有著不同的理解，但這并不妨礙人們認識或把握現(xiàn)代化的一些共性的、本質的特征，即從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的變遷、社會各領域的文明進步、人權保障與人的全面發(fā)展等。正因如此，現(xiàn)代化也是國家和國民所追求的社會理想和目標。
法治一詞也早已有之。法治經(jīng)歷了產生、發(fā)展和逐漸成熟的過程，伴隨這個過程的是法治內涵的不斷豐富。時至今日，雖然學者的觀點仍存在分歧，但學界對法治核心要素的概括有著許多共通之處：第一，法律本身要有正當性，是良法而非惡法，并具有相對穩(wěn)定性；第二，法律必須約束公權力自身，國家公權力機關的活動必須受到法律的嚴格制約和監(jiān)督；第三，國家和社會治理要依據(jù)法律而非個人意志；第四，有完善的司法體系用以裁判糾紛、維護法律尊嚴；第五，全社會形成崇尚法治的傳統(tǒng)和文化氛圍，社會生活中的人信仰并遵守法律。
法治現(xiàn)代化是“法治”與“現(xiàn)代化”組合而成的概念。如何理解法治現(xiàn)代化？根據(jù)上述對法治和現(xiàn)代化的闡釋，可以把法治現(xiàn)代化描述為與社會變遷過程相適應的法治文明進步和應然狀態(tài)。一方面，法治現(xiàn)代化要以社會經(jīng)濟、政治、文化等物質文明和非物質文明為基礎，不能單獨存在；另一方面，法治現(xiàn)代化通常是指法治的應然狀態(tài)，即法治應該具有的水平、樣貌或目標。應然與實然是兩個范疇，法治的應然狀態(tài)不等于實際狀態(tài)。在當代中國，由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，不同地方的法治水平或樣貌有很大差異，法治現(xiàn)代化處于不同發(fā)展階段。拋開地方差異，當代中國法治應該具有怎樣的水平或樣貌？法治現(xiàn)代化有哪些核心目標呢？黨的十八大報告在闡述全面推進依法治國時提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的十六字方針。其中，科學立法是指立法機關以科學態(tài)度、科學方法制定科學的法律規(guī)范的行為，科學的法律規(guī)范是指符合常識和公序良俗、反映事物發(fā)展規(guī)律的良法善法；嚴格執(zhí)法是指執(zhí)法機關嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)行法律的行為和程序；公正司法是指司法機關依法獨立行使審判權，公平公正審理案件并作出判決的行為和程序；全民守法是指全體國民信仰并遵守法律的心理和行為。上述前三項涉及不同職能的公權力的法治目標，最后一項涉及全體國民的法律信仰和守法行為。法治十六字方針是當代中國法治的應然狀態(tài)，實現(xiàn)了這些要求，也就是實現(xiàn)了法治現(xiàn)代化。
法治能力是指公權力機關、公職人員和全體國民依法履職、依法辦事的素質和能力。在這里，公權力機關泛指掌握和運用公權力、履行國家治理或公共管理職責的機關，包括立法、行政、司法機關，也包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權組織。上述對法治能力的界定反映了法治能力的三個特征，即法治能力的主體是公權力機關、公職人員和全體國民，法治能力的主要體現(xiàn)是依法做事，法治能力也是一種心理素質。自然人有心理素質，公權力機關也有集體心理。公權力機關的集體心理是指由單個公職人員心理素質集合而成并對外展現(xiàn)的整個機關的觀念、態(tài)度、作風、能力等。根據(jù)組織心理學的觀點，公權力機關是社會組織的一種，機關內單個公職人員的心理在一定的組織環(huán)境下相互作用、相互影響，最終形成了與機關職能、機構、編制等實體要素相輔相成的機關心理，而機關心理一經(jīng)形成則對機關的行為、目標等產生極大反作用。
公權力機關的法治能力可以按程序性職能進行分類，這些能力包括依法立法與決策能力、依法執(zhí)法能力、依法指揮與監(jiān)督能力、依法溝通與協(xié)調能力、依法審判能力等。依法立法與決策能力是指依法制定法律、法規(guī)、規(guī)章，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的能力；依法執(zhí)法能力是指嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)行法律或政策的能力；依法指揮與監(jiān)督能力是指上級依法對下級的工作進行部署、調動、指導、監(jiān)察、督察的能力；依法溝通與協(xié)調能力是指依法溝通、協(xié)調“府際關系”或政社關系，使之形成公務合作、政社合作的能力；依法審判能力是指以事實為根據(jù)、以法律為準繩公正辦案的能力。上述每一種能力都可以進一步分解出更細致、更具體的能力。
法治現(xiàn)代化的十六字方針都與公權力機關的法治能力密切相關。例如，科學立法要求立法主體具備科學素養(yǎng)，立法者要有基于常識認識、分析問題并得出結論的修養(yǎng)或習慣，而科學素養(yǎng)的形成離不開對各種常識的學習、掌握、運用等能力?？茖W立法與常識有著天然聯(lián)系，這種聯(lián)系很大程度上源于法律與常識的相通之處。常識是經(jīng)長期觀察、探索和反復驗證而形成的對自然或社會現(xiàn)象本質和發(fā)展規(guī)律的普遍共識，良法就來源于常識和公序良俗。如果法律超越常識和公序良俗，法律就是反科學的，也就不能得到社會的普遍認同和遵守。再如，嚴格執(zhí)法要求執(zhí)法人員具備多樣的、技術含量高的執(zhí)法能力，包括法律或政策學習、研究、解讀、傳播能力，執(zhí)法任務分解和制定執(zhí)法方案的能力，落實執(zhí)法方案的能力，執(zhí)法中人財物的組織與調動能力，發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法問題和困難的能力，執(zhí)法手段創(chuàng)新能力，執(zhí)法中運用科技手段能力，執(zhí)法中對上級決定或命令辨別與提出意見能力，執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)法律或政策漏洞并提出完善建議能力，執(zhí)法中的溝通協(xié)調能力等。綜上，法治現(xiàn)代化與公權力機關的法治能力有內在的、緊密的關系，法治能力是法治現(xiàn)代化的基礎或必要條件，沒有法治能力就沒有法治現(xiàn)代化，實現(xiàn)法治現(xiàn)代化就要重視并采取有效措施提高公權力機關各項法治能力。
公權力機關法治能力的短板
公權力機關的法治能力簡言之就是依法全面正確履行職能的能力?！秶鴦赵汗ぷ饕?guī)則》對國務院全面正確履行職能作了規(guī)定：要加強和完善經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，全面提高政府效能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務，維護社會公平正義。上述規(guī)定不僅適用國務院或各級政府的工作，而且適用其他公權力機關的工作。公權力機關的法治能力是全面正確履行職能的應有之義，是履行職能各項舉措合法性的保障，是公權力與私權利之間的平衡器，是不斷解放和發(fā)展社會生產力的強大推動力。
當下，優(yōu)化營商環(huán)境是各級公權力機關的重要職責。國務院2019年發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對各級政府及其部門的優(yōu)化營商環(huán)境職責作了規(guī)定。對于優(yōu)化營商環(huán)境，政府要有所為、有所不為，由此形成“積極法治主義”和“消極法治主義”。積極法治主義要求政府積極履行法定職責，例如為市場主體提供規(guī)范高效的政務服務、建立暢通有效的政企溝通機制、依法采取多種方式幫助市場主體解決生產經(jīng)營困難、為市場主體提供高效便捷的糾紛解決途徑等。消極法治主義要求政府不做法律禁止之事，例如不得制定或實施對各類市場主體的歧視性政策、不得干預市場主體依法享有的經(jīng)營自主權、不得以不合理條件或產品產地來源等對各類市場主體進行限制或排斥、嚴禁違法對市場主體的財產和企業(yè)經(jīng)營者個人財產實施行政強制措施、禁止違法對市場主體的攤派行為等。本質上，兩種法治主義就是公權力機關的法治能力。依靠法治能力才能優(yōu)化營商環(huán)境，建設優(yōu)良營商環(huán)境。在優(yōu)良營商環(huán)境下，公權力機關依法履職、權力依法被監(jiān)督、市場秩序依法維護、公民依法參與、矛盾糾紛依法裁處。這樣的營商環(huán)境才能吸引越來越多的投資者，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)科學發(fā)展和高質量發(fā)展。
但是，需要正視的是，目前我國公權力機關的法治能力還存在諸多問題，甚至是比較嚴重的問題?？梢哉f，每一類能力都有短板或“堵點”。以公權力機關之行政機關的決策能力、執(zhí)法能力為例加以說明：
依法決策能力是行政機關依法做事的起始能力，決策的合法與科學是全面正確履行政府職能的先決條件。決策的載體是行政規(guī)范性文件。根據(jù)文件針對的事項和實施的時間，可以將文件分為“權”“經(jīng)”兩大類。“權”是指由政府或政府主管部門行文，針對突發(fā)事件或臨時情況制定的作為權宜之計的文件；“經(jīng)”是指由政府或政府主管部門行文，針對一些長期存在、需要統(tǒng)籌解決的公共問題制定的相對穩(wěn)定、在相對長時間起規(guī)制作用的文件。在實務中，行政機關制定這兩類文件的能力都存在一些問題。首先，制定“權”類文件違背“法律保留”“法律優(yōu)位”“比例”“信賴利益保護”等法律原則，尤其是制定突發(fā)事件應對文件，上述問題更加突出。盡管行政機關制定這類文件要求有較高的效率，但這并不能成為文件違法的理由。而且，越是事發(fā)突然或情況緊急，越能檢驗行政機關的法治能力，行政機關越要對行政違法、行政不當保持高度警惕。其次，通過對“經(jīng)”類規(guī)范性文件的調研和閱讀發(fā)現(xiàn)，這類文件存在制定程序不完整、程序效力低、隨意性大等問題。除上述問題外，規(guī)范性文件在邏輯性、語言準確性、發(fā)文字號、分類管理等技術層面也存在較多疏漏。
依法執(zhí)法能力是行政機關和執(zhí)法人員最主要、最基本的能力，同時也是其最突出的能力短板。在執(zhí)法實務中，一些執(zhí)法人員欠缺執(zhí)法所需的學習、研究、計劃、組織、創(chuàng)新、建議等具體能力，尤其在突發(fā)事件應對中，不依法采取強制措施，隨意擴大強制措施實施對象、條件和種類的情形多有發(fā)生。這些能力短板導致各種行政違法，包括主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、明顯不當?shù)龋姓`法必然造成對行政相對人合法權益的侵害，引發(fā)行政糾紛和政社關系的緊張對立。
公權力機關法治能力提升路徑
鑒于法治現(xiàn)代化與公權力機關法治能力的內在關系，提升公權力機關和公職人員的法治能力成為法治現(xiàn)代化的一項基礎性、系統(tǒng)性、持續(xù)性工作。做好此項工作難度很大，各級公權力機關要確定工作原則和層級側重點，并抓好三個關鍵環(huán)節(jié)。
工作原則
直接或間接影響公權力機關法治能力的因素很多，其中最主要的因素是體系和人員兩大因素。從這兩大因素入手，公權力機關法治能力提升工作原則可以確定為“并重與兼修”，即體系與能力并重，體系與人員并重，科學素養(yǎng)、法治觀念和法律知識兼修。
第一，體系與能力并重。中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系現(xiàn)代化包括兩方面要求，一是治理主體體系化，二是治理制度機制體系化。將“體系”與“能力”并提，說明兩者之間關聯(lián)密切，完善體系也就意味著提升能力。首先，各級公權力機關要持續(xù)推進治理主體體系化，形成多方參與、協(xié)調互動、合作共治的國家治理格局。其次，持續(xù)推進治理制度機制體系化，為全面正確履行職能提供制度保障。受立法程序和法律制度應當相對穩(wěn)定的限制，法律制度的立改廢相對困難，但通過機制創(chuàng)新也能有效提高治理效能。當前，我國規(guī)范公權力行使的法律制度機制還有不少欠缺，需要隨著法治現(xiàn)代化的推進不斷健全完善。
第二，體系與人員并重。公職人員是公權力機關構成的第一要素，是國家治理主體中的主體，單個公職人員的法治能力直接影響甚至決定整個機關的法治能力。因此，提升公權力機關的法治能力，從根本上說是提高每個公職人員的法治能力。各級公權力機關既要適時調整和完善自身組織結構，使組織保持對外部環(huán)境變化的適應力，同時也要重視組織內公職人員法治能力的提高，通過人員能力提高推動整個機關能力提高。
第三，科學素養(yǎng)、法治觀念和法律知識兼修。科學素養(yǎng)、法治觀念、法律知識是影響公職人員法治能力的三大因素。從三者關系看，科學素養(yǎng)是法治觀念發(fā)生、發(fā)展的根基或土壤，一個沒有科學素養(yǎng)的人，其意識領域不可能衍生和發(fā)展出法治觀念；法治觀念的形成離不開長期、系統(tǒng)的法律知識學習與思考，法治觀念是法律知識的積蓄與升華，但法治觀念又對準確、深刻理解具體法律知識起助推作用；法律知識是科學素養(yǎng)和法治觀念的具體化，是法治能力的工具?？茖W素養(yǎng)、法治觀念、法律知識對法治能力有重要影響，是法治能力的必要條件，公職人員三者兼修，法治能力才有堅實基礎并得以充分發(fā)揮。
層級側重點
理論上，各類法治能力沒有高下之分，公權力機關和公職人員要有全面的法治能力，但實務上，由于公權力機關和公職人員在公權力系統(tǒng)中層級不同、職能職責不同，因而側重需要的法治能力也不盡相同。因此，有必要具體研究不同層級公權力機關和公職人員側重需要的法治能力，特別是縣處級、鄉(xiāng)科級的法治能力，以基層為起點提高國家治理效能和水平。例如，縣處級在國家治理體系中地位重要，兼有決策、執(zhí)行、指揮、協(xié)調等職責，國家法律一般在“總則”中賦權縣級政府“屬地管理”職責，這就要求縣處級公權力機關和公職人員要有均衡兼?zhèn)涞姆ㄖ文芰Γ绕涫且婪Q策能力和依法處理府際關系的能力；鄉(xiāng)科級在國家治理體系中處于基層和執(zhí)法一線，職責重點是法律執(zhí)行和問題處理，要做大量實際工作，處理大量具體事務，這就要求鄉(xiāng)科級有較強的法律和政策執(zhí)行能力，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的工作習慣，使法律和政策目標通過扎實有效的執(zhí)行活動得到真正落實。
三個關鍵環(huán)節(jié)
環(huán)節(jié)一：評估。法治能力提升工作首先要抓好現(xiàn)狀評估環(huán)節(jié)。近些年來，中央和一些地方制定了法治政府建設示范指標體系。2021年，根據(jù)《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，中央依法治國辦發(fā)布了《市縣法治政府建設示范指標體系》（2021年版），指標體系包括9個一級指標、32個二級指標、100個三級指標，這套指標不僅適用法治政府建設，而且適用對各級公權力機關法治能力評估。通過全面、細致的評估，了解公權力機關和公職人員法治能力現(xiàn)狀，尤其是存在的問題或短板，為后續(xù)有的放矢的學習與訓練提供參考。
環(huán)節(jié)二：規(guī)劃。在現(xiàn)狀評估基礎上，各級公權力機關要制定法治能力提升規(guī)劃，規(guī)劃內容包括但不限于指導思想、工作原則、主要目標、重點任務、方法路徑、實施保障等。從性質或定位上，法治能力提升規(guī)劃是公權力機關法治建設實施綱要的下位專項規(guī)劃。公權力機關在編制法治建設實施綱要的同時，還要具體編制法治能力提升規(guī)劃，使法治能力提升工作有計劃、有保障、可落實。
環(huán)節(jié)三：學習與訓練。學習與訓練是指公權力機關通過集訓、傳授、練習等方式，使公職人員提升某種能力，具備某種素養(yǎng)，例如邏輯思維訓練、案例分析訓練、寫作訓練、語言訓練、態(tài)度修養(yǎng)訓練等。公職人員日常工作的細節(jié)，例如和當事人直接打交道時的態(tài)度、語言、邏輯性、行為舉止等，也是其法治能力真實的、直接的體現(xiàn)。上述細節(jié)方面的缺陷，例如態(tài)度不謙抑、語言無邏輯、方法簡單粗暴等，都可以通過適當?shù)摹⒄?guī)的、反復的學習與訓練加以改善。
【本文作者為中國政法大學法學院教授】
責編：董惠敏／美編：石 玉
Rule-of-law Capacity Building of Public Power Organs from
the Perspective of Modernization of Rule of Law
Lang Peijuan
Abstract: The modernization of rule of law is an important goal for social progress pursued by the Chinese people. Its realization requires various conditions, one being the capacity for rule of law. The modernization of rule of law is a development process compatible with social changes; the capacity for rule of law shows the competence and capability of public power organs, public officials, and all citizens to perform their duties and act in accordance with the law, so the modernization of rule of law and the capacity for rule of law of public power organs bear a close inherent relationship. At present, however, there are some problems and shortcomings in the capacity for rule of law in public power organs. To improve the capacities of these organs and public officials, it is necessary to determine their working principles and priorities and to grasp the three key links of assessment, planning, and learning and training.
Keywords: modernization of rule of law; capacity for rule of law; public power organs
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