摘 要:構建現(xiàn)代政府治理體系是堅持和完善中國特色社會主義行政體制的必然要求，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨的十八大以來，我國政府治理體系在完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責體系、優(yōu)化政府組織結構、健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制等方面發(fā)生深刻變革，政府治理體系的科學化、效能化、法治化、智能化、整合化水平全面提升。服務于中國特色社會主義制度、以“政治—行政”為中軸的中國特色政府治理體系，展現(xiàn)出黨集中統(tǒng)一領導的政治性、人民性、能動性、規(guī)范性和整合性等特征，具有復合治理、人民之治的顯著優(yōu)勢，構成國家治理現(xiàn)代化的強有力支撐系統(tǒng)和行動力量。
關鍵詞:國家治理 中國特色政府治理體系 中國式現(xiàn)代化 人民之治
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時代黨和國家的重大理論和實踐課題。習近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中強調：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”堅持和完善我國國家制度和治理體系，必須健全政府治理體系，增強政府執(zhí)行能力。政府治理體系在國家治理體系中居于基礎地位，政府治理體系的科學構建和良好運轉對發(fā)揮國家治理體系效能、提升國家治理能力具有重要作用。
政府治理體系構建對國家治理現(xiàn)代化的重要意義
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是我們黨首次提出“國家治理體系和治理能力”這一概念，推進國家治理現(xiàn)代化成為黨和國家在新時代治國理政的重要使命。習近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中系統(tǒng)全面地界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的內涵：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”
國家治理涉及多領域、多層次，政府是國家治理過程中各項大政方針的具體組織者和執(zhí)行者，因此以政府為核心的治理體系在國家治理體系的制度安排中居于基礎地位。所謂政府治理體系，是指以政府為主的多元治理主體，依據(jù)法律法規(guī)、程序等規(guī)則要求組織與運行，承擔公共治理責任、履行公共管理職能、實現(xiàn)公共管理目標的現(xiàn)代治理系統(tǒng)。作為黨和國家領導人民治國理政、落實各項決策部署、推動社會各領域全面發(fā)展的重要執(zhí)行體系，政府治理體系的現(xiàn)代化程度關乎國家制度的完善和制度執(zhí)行能力的提升、關乎國家制度優(yōu)勢能否轉化為實際的治理效能。從這個意義上講，構建科學、高效、有序的中國特色政府治理體系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。
十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出：“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。”這一要求既明確了政府治理同國家治理的內在關系，又為深化行政體制改革、構建政府治理體系明確了目標和方向。第一，構建政府治理體系的基本目標是為了堅持和完善國家行政體制，這既是完善國家治理體系的題中之義，也是國家治理現(xiàn)代化的重要內容。第二，政府治理體系的構建要求明確職責和依法行政，明確職責需要更清晰準確的權能配置、職能賦予和責任確定，意在解決實踐中存在的職能不清、責任不明、權責不對等一系列“病灶”，從而實現(xiàn)精準治理。依法行政則意味著包括政府在內的參與公共事務管理的主體，在法律框架內活動，形成法治之治。第三，循序實現(xiàn)政府治理體系現(xiàn)代化，即以能夠充分回應中國現(xiàn)代社會發(fā)展復雜需求和治理挑戰(zhàn)的行動體系，來達成國家治理的戰(zhàn)略目標和發(fā)展愿景。為此，在承擔國家行政管理、公共事務治理、經濟社會發(fā)展等重要職責的過程中，政府治理體系具有鮮明的主體多元性、制度規(guī)范性、職責法定性、技術多樣性、績效人民性等特征，它是以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興的能動體系和實踐為依托。
黨的十八大以來我國政府治理體系的深刻變革
現(xiàn)代化治理體系是頂層設計與實踐經驗的綜合，不是循序漸進自然演化的結果，而是一個人為設計、需要不斷完善、大規(guī)模的復雜系統(tǒng)。我國政府治理體系是黨領導人民在治國理政實踐中構建的，是一個逐步形成、并不斷完善的有機體。黨的十八大以來，我國在多個領域開展了積極探索，推動政府治理體系深刻變革。
以權威性為方向強化黨對政府治理體系建設的領導。政府治理體系是黨領導下的治理體系，是實現(xiàn)黨和國家政治意志和大政方針政策的行動體系。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學習時強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”黨的十八大以來，從中央到地方的各級政府、非政府公共部門、事業(yè)單位以及參與公共治理的其他組織，必須堅持黨對政府治理多元主體的領導，發(fā)揮好黨的思想優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、作風優(yōu)勢、紀律優(yōu)勢等。在具體實踐中，加強和完善黨對政府治理體系建設的領導，主要體現(xiàn)為：一方面，黨政機構改革與職能優(yōu)化。在機構改革上，主要有合并設立、合署辦公兩種取向；職能優(yōu)化則表現(xiàn)為黨的部門負責某一領域的行政管理工作，進而承擔起行政職能。另一方面，黨領導政府治理的運行機制。黨在依法治國等重大領域組建領導機構，并將其辦事機構設在相應的政府職能部門，以確保不折不扣貫徹落實黨中央決策部署。
以科學化民主化為導向優(yōu)化行政決策體制。黨的十八大以來，面對信息化社會的多元發(fā)展需求，構筑更為嚴謹科學、開放包容的行政決策體制，成為政府治理體系建設的重要內容。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強新形勢下重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制建設的意見》，明確提出：“與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。”同時，著力推動政府運行過程公開化、程序化、規(guī)范化，健全依法決策機制，將公眾參與、專家論證等確定為重大行政決策法定程序，保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。
以綜合化為導向持續(xù)深入推進行政執(zhí)法體制改革。全面綜合行政執(zhí)法改革沿著“橫向相對集中執(zhí)法權、縱向執(zhí)法重心下移”的邏輯推進。從相對集中執(zhí)法權入手，推進綜合行政執(zhí)法，表現(xiàn)為在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸、農業(yè)等領域整合組建執(zhí)法隊伍，大幅減少執(zhí)法隊伍類別。這種整合式組建綜合性執(zhí)法隊伍的實踐，最大限度減少了不必要的行政執(zhí)法事項，節(jié)約了行政資源，形成了整體性治理。與此同時，賦予基層政府更多的行政執(zhí)法權、人力和物力，應繼續(xù)探索跨領域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。按照“依法下放、宜放則放”的原則，通過賦權清單向基層政府賦權，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位，并輔以行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，將服務人民的治理尺度拉近到一線、到最基層。
以整合化方式將行政監(jiān)督改革融入到國家監(jiān)察體制改革之中。2018年3月，新組建的國家監(jiān)察委員會正式揭牌運行，并同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責。國家監(jiān)察委員會整合了行政機關的監(jiān)督職能并且正式確立憲法地位，其由各級人大產生、對人大負責，這意味著國家監(jiān)察體制改變了過去國家機關“自己監(jiān)督自己”的困境，反腐敗的獨立性、法治化有了制度保障，以黨政同責的巧妙構思強化了對黨員、國家公職人員的權力監(jiān)督和履責保障。這是一次重大的革新，將政府內的行政監(jiān)察升級成對政府、非政府公共部門、事業(yè)單位以及其他公共組織在內的國家監(jiān)察、整體性監(jiān)察，為政府治理體系運行的規(guī)范性和有效性提供了堅強保障。
以規(guī)范和高效為目標推進優(yōu)化政府組織結構。政府組織結構集中表現(xiàn)為縱向上政府各層級和橫向政府各部門的排列狀態(tài)，是政府治理運作的載體。優(yōu)化政府組織結構，廣泛涉及到跨部門、跨層級、跨條塊、跨區(qū)域的治理協(xié)同。黨的十八大以來，政府組織結構的持續(xù)優(yōu)化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是持續(xù)推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使政府機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同。在“定職能、定機構、定編制”的基礎上全面實施政府權力清單制度，通過確權、示權達到限權、控權，將政府權力邊界和自由裁量空間限制在法治軌道上。實踐中，大部門制起到了重塑政府架構和重塑行政運行機制的雙重作用。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，黨的十九屆四中全會指出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。”通過行政區(qū)劃手段優(yōu)化城市空間的治理結構，消除“城市病”的影響，提高城市的承載力、輻射力和帶動力是其基本取向。
以權能能動性調適為導向優(yōu)化政府職責體系。在動態(tài)發(fā)展中調適政府職責的核心是通過厘清政府和市場、政府和社會的關系，完善經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等基礎職能。黨的十八大以來，政府職責體系的調適有兩個聚焦點：一是通過對政府系統(tǒng)內縱向權能的調整以達到職責體系的新構建。其中，深入推進“放管服”改革對政府而言是一場“自我革命”，在多個維度上撬動了政府簡政放權，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。政府權責清單制度的實施，既是一次政府自我規(guī)約，更是一次對社會而言的“責任認領”。二是健全橫向間政府協(xié)同的制度安排。積極穩(wěn)妥實施大部制改革，集中體現(xiàn)在自然資源、文化旅游、生態(tài)環(huán)境、應急管理等部委的組建或優(yōu)化之中，也體現(xiàn)在市場監(jiān)管等局辦的整合之中。與此同時，更大時空范圍的橫向間政府協(xié)同深入展開，長三角一體化、京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域戰(zhàn)略有序實施。
以激發(fā)兩個積極性為目標優(yōu)化中央與地方關系。中央與地方關系是政府治理體系中重要的政治關系之一，突破權能的“集”與“分”，以協(xié)同治理的思路實現(xiàn)同頻共振、雙向互動、共贏效應，意義重大。黨的十八大以來，黨和國家高度重視中央與地方關系的調整和制度建設，方向有三：一是加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，適當加強中央在知識產權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權。二是減少并規(guī)范中央和地方共同事權。三是賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作。與此同時，優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。在此階段，注重基層政府治理體系的構建，基層政府機構設置可以“一對多”或“多對一”，鼓勵基層政府探索更加合理的職責配置模式，通過向基層賦權倒逼地方改革。
以高效便捷為導向推進政府治理體系的智能化建設。以數(shù)字信息技術為核心的新一代科技革命極大地改變了政府治理的格局，這對政府的組織結構、治理能力等提出了更高的要求。黨的十八大以來，我國政府治理從技術應用向建設數(shù)字政府轉變，致力于構建滿足數(shù)字治理需求的政府治理體系。黨的十九屆四中全會提出“創(chuàng)新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設”。一方面，體現(xiàn)在政府職能與組織體系的結構變化上，數(shù)字信息技術介入政府治理在橫向上促進行政職能一體化、縱向上推動行政層級扁平化，各級政府紛紛組建大數(shù)據(jù)管理機構來承擔相應職能，以應對大數(shù)據(jù)背景下政府治理的快速變革。另一方面，需要警惕數(shù)據(jù)綁架、信息泄露等治理安全問題，加強數(shù)字政府的規(guī)范化建設。近年來，政務服務信息化、政府治理智能化和協(xié)同治理法治化等建設取得長足進步，各地以“最多跑一次”“不見面審批”等方式便捷服務于民生，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通用”和“一網(wǎng)共享”的智能化治理格局初步成型。
以制度化和大協(xié)同為導向深化政府治理體系的法治化建設。現(xiàn)代化治理的最能動因素，是政府治理體系的法治化。黨的十八大以來，政府治理體系建設著重將法治政府納入到法治國家、法治社會“三位一體”的整體性建設之中，有機銜接貫通，一體化推進。在準確理解和深入實踐《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》的基礎上，以職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意為基本依據(jù)，從思維方式、生產方式和生活方式等多個維度系統(tǒng)構建依法行政的現(xiàn)代化政府治理體系，不斷提升公共治理的可預見性和精準性。
黨的十八大以來中國特色政府治理體系建設所形成的顯著優(yōu)勢
習近平總書記在黨的十九屆四中全會上所作的說明中強調：“當今世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。”面對現(xiàn)代治理的高度復雜性和邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展需求，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，中國政府治理體系現(xiàn)代化建設取得重要成果，逐步理順黨與政府、政府同市場和社會、中央政府與地方政府以及地方各級政府間的關系，初步建立了堅持黨的領導、以人民為中心、組織結構更加精簡高效、職責配置更加科學合理、行政職能進一步轉變、體制機制更加健全、各項工作運作更加協(xié)調、法治化水平顯著提高的政府治理體系。這一體系的建立和完善，為新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供了強大助力，成為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的強大能動力量。
中國共產黨對中國特色政府治理體系的領導強而有力
中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。在國家治理體系中，中國共產黨是把準政治方向的掌舵者，是政治體系的統(tǒng)領者，是社會治理的主導者，是重大決策的決斷者，黨的領導是國家富強、民族振興、人民幸福的最大壓艙石。中國政府治理體系的顯著特色和獨特優(yōu)勢，就在于能夠將黨的主張、國家意志、人民意愿有機統(tǒng)一起來并循序實現(xiàn)。黨的領導重在提高黨的領導力，政府治理體系重在提高政府執(zhí)行力，在提高黨的領導力前提下以提升政府執(zhí)行力為依歸，其實質就是將以中國式現(xiàn)代化道路推進中華民族偉大復興的執(zhí)行力量和行動系統(tǒng)銜接起來、組織起來、整合起來、運轉起來，從而實現(xiàn)在中國特色社會主義制度框架內的以“政治—行政”為中軸的復合治理、人民之治。
中國特色政府治理體系的人民性充分彰顯
從國家行政的角度講，政府承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。為此，堅持行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府，成為政府治理體系現(xiàn)代化建設的基礎內容和重要路徑。與此同時，將社會各方力量有機地納入到建設服務型政府的過程中，實質上是一個持續(xù)優(yōu)化的公共治理過程。中國特色政府治理，本質上是人民之治。新時代，以人為中心的政府治理體系建設的核心，是要構建充分滿足人民群眾對美好生活新需求的服務型政府治理體系。這就要求將人民性的治理價值貫穿政府治理的全過程，重視治理效能，凸顯治理效益。
中國特色政府治理體系的能動性持續(xù)成長
中國政府是中國現(xiàn)代化事業(yè)的領導者、組織者和管理者，是制度變遷的推動者、制度運行的監(jiān)督者、社會穩(wěn)定的維護者，以其為核心的治理體系現(xiàn)代化程度對國家的發(fā)展極為重要。在國家治理體系全局中，政府治理體系體量最大；在國家治理能力全局中，政府治理體系是制度執(zhí)行力的最大載體。政府治理體系構建的主要目標是服從和服務于國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)黨和國家機構職能的優(yōu)化協(xié)同高效，在此基礎上進一步完善政府治理體系、國家行政體制。黨的十八大以來，政府治理體系建設以推進國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化了行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制，在實現(xiàn)治理結構優(yōu)化的基礎上提升了能力，強化了服務國計民生的治理素質。同時通過黨和國家機構改革，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，政府治理的能動性持續(xù)強化。
中國特色政府治理體系的規(guī)范性循序強化
現(xiàn)代化的政府治理需要以制度化、體系化的方式來實現(xiàn)黨和國家的治理目標，進而服務于社會主義現(xiàn)代化國家建設。正如習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調的：“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。”堅定不移走中國特色社會主義法治道路、建設社會主義法治國家，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是中國特色政府治理體系構建的基礎路徑、重要內容和顯著特色。這就要求，無論政府治理的目標定位、機構設置、職能厘定、財力配置、人員管理、責任界定，還是機制選擇、方式更新、發(fā)展規(guī)劃、績效評估等，都需要納入到法治的軌道；對于公共部門公務人員而言，則要不斷強化學法、守法、尊法、崇法、護法的意識。在習近平法治思想的指引下，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，經濟社會發(fā)展和國家治理的可預見性、規(guī)范化和理性化程度大幅攀升。法治正逐步成為中國政府治理體系、中國社會的顯著特征，一個職責明確、依法行政的政府治理體系業(yè)已成型，黨領導下的政府治理體系建設已邁入法治化軌道。
中國特色政府治理體系的整合性不斷提升
一個富足美好的社會，既需要公正透明、廉潔高效的法治政府，更需要能夠與政府行政同頻共振、攜手合作、有機互動的多元主體參與公共治理。本質上講，中國特色政府治理體系，就是一個導向社會文明和諧的復合治理體系。在這個治理體系之中政府作用至關重要，但是政府不是唯一的國家治理主體，政府執(zhí)行力不是國家治理能力的全部。政府治理體系需要具有顯著的開放性，既吸納各方，又整合有度，方能形成治理合力，更好地建設國家。黨的十八大以來，涉及到政府與市場、政府與社會權責利邊界調整和互動機制新構建的改革持續(xù)深入，多領域的系統(tǒng)改革循序展開。與此同時，中國特色政府治理體系將信息化、智能化的技術手段引入?yún)f(xié)同治理的過程中來，為服務市場、服務社會更新了服務協(xié)同機制和整合基礎。經過多年的努力，政府治理體系中持續(xù)性地納入了諸多“共治”的制度安排，逐步形成了有為政府、有效市場、有機社會協(xié)同推進的治理態(tài)勢，人人有責、人人盡責、人人享有的共建共治共享社會治理格局正在形成，社會更具活力韌性，也更加穩(wěn)定祥和。
【本文作者為蘇州大學政治與公共管理學院教授、蘇州大學應急管理研究院院長；本文為研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重點項目“新時代中國政府職責體系優(yōu)化研究”（批準號：20AZD031）的階段性成果；蘇州大學政治與公共管理學院、蘇州大學中國大城市發(fā)展研究院研究人員陳偉光對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：石 玉
Profound Changes in and Remarkable Strengths of China’s Government Governance System in the New Era
Huang Jianhong
Abstract: Building a modern government governance system is essential to upholding and improving a socialist administrative system with Chinese characteristics, and is of great significance to promoting the modernization of the national governance system and capacity. Since the 18th CPC National Congress in 2012, China’s government governance system has undergone profound changes in improving the national administrative system, the government responsibility system, the government structure, and the institutional mechanism for giving full play to the roles of the central and local governments. Hence the government governance system has improved comprehensively and become more scientific, effective, law-based, intelligent, and integrated. The government governance system with Chinese characteristics, which serves the socialist system with Chinese characteristics and centers on “politics-administration”, demonstrates the political, popular, dynamic, normative, and integrated features of the centralized, unified leadership of the Party, and has remarkable strengths in composite governance and people’s governance. It is a strong support system and acting force for the modernization of national governance.
Keywords: national governance; government governance system with Chinese
characteristics; Chinese-style modernization; people’s governance
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